村民自治的轉型動力與治理機制?——以成都“村民議事會”為例

杜　鵬

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村民自治的轉型動力與治理機制?——以成都“村民議事會”為例

杜鵬

摘要：村民自治嵌入在國家治理結構中,并適應著國家治理的轉型。稅費改革以前,村民自治具有突出選舉的實踐傾向,承載著基層政治民主化的期許。面對稅費改革以來村民自治陷入的困境,四川省成都市以“村民議事會”為核心的實踐探索開辟了一條村民自治與政府治理有效結合的路徑,從而推動村民自治由選舉向治理的轉型。基于“成都模式”的啟示,地方政府應以資源輸入為契機,加強基層組織建設,調動農民參與,實現村民自治與政府治理的共贏,這是提升基層治理能力建設的應有之義。

關鍵詞：村民自治;轉型動力;政府治理;治理機制

一、問題的提出

從20世紀80年代產生至今，村民自治的實踐樣態經歷了較大的轉變，村民自治承載的民主化期許與其實踐亂象之間的落差引發了媒體學界的普遍反思。農村稅費改革以來，鄉村社會基礎和基層治理結構的變化考驗著村民自治的實踐效果。因此，在新的形勢下重新理解村民自治的意義和價值，進而做出相應的制度修正和政策設計，具有重要的理論和現實意義。

村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個要素，“四個民主”構成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主話語影響下，學界對村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一環節，選舉被認為是民主的核心價值。由此，村級的治理績效被化約為選舉的民主水平和規范程度。突出選舉的實踐取向和突出民主的價值取向主導著村民自治的理論研究和政策實踐。①村民自治一度被視為現代民主政治的邏輯起點，被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。上述取向導致了村民自治運行中的結構性失衡:村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了。②治理的弱化反過來降低了農民的政治效能感，進一步加劇了選舉的形式化。隨著村民自治的常規化和選舉制度的正規化，選舉與治理的關系仍然停留在理論層面。③這意味著單純通過加強和規范村民選舉而改善村莊治理績效的思路在實踐中的不確定性日益增加。

總體而言，學界更為關注的是村民自治的民主價值，而忽視了其治理內涵和運行基礎。村民自治最初是為解決村莊內部事務而產生的，具有向內的功能指向性。不過，從近30年的實踐歷程看，村民自治并沒有完全實現預期的治理效果，反而在實踐中出現了一些偏差，如“混混治村”“富人治村”“老好人治村”等等，都是一些地方村民自治面臨困境的表現。村莊公共權威和公民社會并未能隨著稅費改革之后國家的撤退而自然發育，村民自治的結構性失衡也顯化和放大了其負功能，即消極抵制國家的行政要求，增加了政府的治理成本。

既有研究在很大程度上忽視了村民自治與政府治理之間的關聯，或者將村民自治視為抵抗政府權力入侵進而培育公民社會的手段。稅費改革之前農民與國家之間的緊張關系固然為這一理論架構提供了現實基礎。但是，面臨后稅費時代的形勢之變，需要轉換村民自治的研究視角:村民自治不僅是一套發育基層民主和培育公民社會的制度體系，而且是一套有力的治理機制。在村民選舉之外，滯后的民主決策、民主管理和民主監督等治理維度應該引起更多的關注。這是從“主體”到“規則”的轉向，即從“誰在治理”向“如何治理”的轉向。④“誰在治理”關注的是治理主體及其合法性授權，以“國家—社會”的二元對立作為理論預設；“如何治理”則關注規則及其實踐邏輯，強調國家與社會的相互依賴。在這個意義上，村民自治的轉型方向應該聚焦于確立新的公共規則和治理秩序，而非僅僅局限于村級權力控制權的競爭。

因此，筆者將村民自治納入國家治理體系和基層治理能力的視野，重新思考村民自治的轉型動力和治理機制。村民自治不僅在于自治目標內在價值的實現，而且在于通過“鄉村民主的治理化”⑤，實現利益統合與秩序供給的能力。作為一種制度體系，村民自治具有較強的開放性和適應性，地方政府的服務型轉型以及由此生發的治理需求構成村民自治的轉型動力，即“治理激活自治”，而村民自治的激活也反過來促進了政府治理績效的提高，有利于服務型政府的建設。

近幾年來，全國不少地方出現了一些基層民主治理的有益探索，例如，河南鄧州的“四議兩公開”、四川成都的“村民議事會”、浙江寧海的“五議決策法”等等，這些探索豐富了村民自治的內涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。本文將主要結合“成都模式”，討論村民自治轉型的動力與路徑，由此進一步反思村民自治的未來走向與出路。本文的經驗主要來自于筆者在四川省崇州市W村的田野調研。2015年9月，筆者所在的團隊在W村進行了為期20天的調研。該村人口3066人，共26個村民小組，目前全村已經基本完成了新農村改造，96%的農民搬入統一規劃的新型農村社區，實現了相對集中居住，村容村貌發生了翻天覆地的變化。W村自2009年即按照上級要求成立了“村民議事會”，目前運行已經比較成熟，提供了一個透視成都村民自治實踐的窗口。

二、村民自治的國家視野

“國家—社會”理論設定了公民社會發育的自發性，它假定，隨著國家從基層社會退出，公民社會必然隨之形成。這種視角忽視了村民自治有效運行的基礎和條件，村民自治是多種因素共同作用的結果，國家的主導性作用尤其不可忽視。村民自治是國家政權建設的產物，它接續了人民公社解體之后的基層組織建設，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統。⑥

1.汲取型與村民自治的政治邏輯

稅費改革以前，基于趕超型現代化的戰略考慮，國家需要通過代理人體制從農村提取資源，基層政權因此呈現為“汲取型政權”⑦。代理人體制的非正式激勵結構導致了資源汲取的“內卷化”效應，并表現為“農民負擔問題”，最終在20世紀90年代末期爆發成為全國性的“三農危機”。村民自治在這種形勢下被迅速推廣，其主要目的是化解當時基層政權的合法性危機。作為國家汲取型任務的代理人，村干部在村落權威結構中的正當性遭到弱化。村干部權力授權來源的改變有利于約束村干部的不當行為，改變基層權力運行失控的局面，也有利于防止基層政權合法性危機的上移。所以，村民自治所內含的“四個民主”在實踐操作中也逐漸形成了突出“民主選舉”的傾向，并集中表現為以政治合法性考量為本的政治邏輯。村民自治在這一時期的推行主要體現為中央的努力，得到中央政府更多關注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大。⑧

在此情況下，村民自治既緩解了農民與地方政府之間的緊張狀態，同時也與主流學界對國內基層政治民主化改革的預期相交匯，由此形成一股強大的力量，建構了一種“選舉神話”，遮蔽了村民自治的治理內涵:村民自治被簡化為村莊選舉，“民主選舉”成為村民自治的基本實現形式。

2.服務型與村民自治的治理邏輯

進入后稅費時代，國家開啟了“以城帶鄉、以工哺農”的城鄉一體化進程。從國家與農民的關系來看，基層政權日益具有服務型色彩。以服務型為目標的基層政權表現為“分配型民主”⑨，其目的是如何有效地分配資源，并盡可能地減少資源分配中的矛盾。服務型的定位意味著農民不再作為單純的政策對象，而是成為偏好和需求表達的主體。分化的小農具有差異化的偏好，能否通過民主選舉的授權方式反映農民的偏好，滿足農民的需求，值得存疑。

后稅費時代基層治理的有效性在某種程度上取決于政府對農民需求回應和滿足的程度，政府治理的精細化無疑對村級組織的運轉水平提出了更高要求。問題是，稅費改革取消了農民與國家之間的“制度性關聯”，并產生了一系列的后果:村級組織治理資源進一步流失，農民參與村莊公共事務的積極性降低，政治效能感弱化。不同地區的村治困境也說明，立足于民主選舉的村民自治并不必然走向善治，反而可能導致村莊的公共治理蛻化為“私人治理”，村干部角色超越“當家人/代理人”⑩之爭，具有了更強的謀利型色彩，謀利型村干部進一步扭曲了村民自治的制度實踐。因此，村民自治的負功能以另一種方式體現出來，即國家面對的雖然不是一個具有政治訴求的壓力集團，但卻是一個有效治理難以深入、矛盾易于上浮的村莊權力結構和基層組織。這構成了后稅費時代基層治理的基本問題。在這種形勢下，村民自治的政治邏輯淡化，一些地方政府開始基于基層治理的需要，主動探索村民自治的實現路徑。

3.國家主導與村民自治

稅費改革之前，基層政權通過鄉村利益共同體的方式，可以有效激勵村級代理人，對村干部授權來源的關注并未實質性地沖擊和影響到基層政府的治理能力。村民自治的政治邏輯并不會動搖地方政府有效治理的基礎。這為村民自治的選舉實踐提供了存在空間，并維持著治理有效性和政治合法性之間的相對平衡。后稅費時代以來，基層組織逐漸弱化，鄉村關系進一步松散化，縣、鄉基層政權對村級組織缺少有效的激勵方式，基層治理缺少深入鄉村社會的有力抓手，這給村民自治轉型提供了契機。

因此，村民自治自始至終應放在國家治理的視野下考察，村民自治是特定形式下合乎國家治理目標的治理手段。堅持從本體性層面強調村民自治的價值和意義，而無視村民自治制度所存在的社會基礎和政治形勢，可能忽視村民自治的完整意涵。

三、村民自治的轉型動力

村級組織屬于國家權力延伸進入基層社會的神經末梢，村民自治的困境不僅表現為村莊內部的治理問題，而且進一步衍生和轉化為地方政府的治理難題和穩定風險，因此，村民自治的轉型是政府治理轉型的必然要求。村民自治逐漸由中央政權借以制約地方政府的工具轉化為地方政府有效治理的路徑。地方政府出于加強和創新社會管理的需要，為村民自治的轉型提供資源和條件，希望依托村民自治提高資源分配的效率，并通過激活村民自治扭轉“權、責、利”失衡的基層治理格局，緩解地方的社會風險和穩定壓力。

1.優化資源分配的內在要求

稅費改革以來，國家通過各種方式向基層社會輸入和轉移資源，這就涉及國家政策在體制末端如何與分散的小農對接:一方面是如何將農戶的偏好和需求通過基層組織向上反映和傳達，從而推動項目內容的調整；另一方面是項目資源如何有效且順利地進入村莊，并滿足群眾的需求。當前，項目制因其技術治理和利于監控的特性而成為資源下鄉的主要方式。從實際情況來看，進入村莊的項目資源不一定符合村民的需求，原因在于:第一，村級組織主要以民事糾紛協調者的角色參與項目治理的過程，并不具有制度化地表達自身需求的渠道和能力。項目進村過程中利益流量的增加可能打破村莊原有的利益均衡，導致一部分人利益的相對受損，造成民事糾紛。第二，無論項目來自于村干部個人的爭取還是政府直接投放，村干部一般會卷入項目制的利益網絡中，進一步瓦解了其權力的公共性。項目制實踐對村級組織的邊緣化或利益吸納，導致項目制主導下的資源分配面臨著最后一公里的難題。

能否有效且精準地分配資源，是服務型政府的重要衡量標準，體現著政府治理的能力和水平。克服項目制在資源分配過程中的缺陷，關鍵在于充分激活村民自治，調動農民的參與，從而在自上而下的單向度資源分配軌道之外形成自下而上的需求表達通道和利益協商渠道，由此形成資源分配的雙軌體制，在輸入資源的同時也再造了村民自治的基礎，激活了村民自治的功能。

2.降低治理成本的必然選擇

稅費改革以來，隨著村級組織和鄉鎮政權的弱化，由“縣、鄉、村”三級組織構成的基層治理體系日益呈現出“責、權、利”配置不均衡的狀態，基層治理體系逐漸失衡，形成了以縣為主的治理格局。縣級政府直接而深入地卷入基層事務，也越來越直面基層治理的矛盾和風險:一方面，村莊內生的公共品供給能力逐漸弱化，縣級政府通過項目制實踐直接參與村莊事務；另一方面，村莊內生的矛盾化解能力和秩序維持能力也逐漸弱化，“小事出村”成為當前基層治理面臨的新問題。

中國的社會轉型推動著利益格局的重構和調整，這同樣體現在更為微觀的村莊場域。圍繞利益分配而引起的糾紛和上訪成為治理風險的重要源頭。在治理體系失衡的格局之下，基層組織逐漸喪失了化解風險和矛盾的能力，大量的風險溢出村莊之外，風險的歸類和識別機制失效，導致了信訪的常態化，提高了政府的治理成本和治理風險，降低了基層治理的效率。提高基層政府應對風險和化解危機的能力，釋放地方政府社會管理的壓力，恢復基層社會的活力，激活村民自治是必然的選擇。

四、村民自治的治理實踐：成都“村民議事會”分析

2008年以來，為適應產權制度改革后農村社會結構和生產關系的變化，四川省成都市開始探索農村村級治理新體制，建立了以“村民議事會”為核心的民主治理機制，目前已基本實現了全覆蓋。通過決策權與執行權分離，社會職能與經濟職能分離，政府職能與自治職能分離，完善公共服務體系和集體經濟組織運行機制，改進基層黨組織領導方式，成都全市農村逐步形成了一套行之有效的民主運行機制，即黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。村民議事會的組織架構和產生過程為:各村民小組推選3—5名代表組成村民議事小組，其中得票數最高的2—3人進入村民議事會，村民議事會再推選其中的5—7人組成監事會，對議事會的運行進行監督。村民議事會負責人由村黨支部書記兼任，負責議題審查和會議的召集。議事會成員不拿工資，對成員人選的要求是公正、有威望、有奉獻精神。議事會的治理職能典型體現在農村公共服務資金的使用方面。

1.村民自治的治理機制

村民自治的轉型意味著超越選舉為中心的傳統思路，并接納政府和群眾的參與。單純的選舉及授權并未能解決選舉之后的監督、決策和管理問題。村民議事會另辟蹊徑，避開合法性授權問題，將議事會嵌入在服務型政府的政策實踐中，實現了村民自治與政府治理的有效對接。

（1）政府引導。以村民議事會為核心的村民自治機制主要是為了適應成都市開展的統籌城鄉一體化改革。這一制度在很大程度上是政府主動創新的產物，目的是為了解決基層組織弱化的情況下，政府向農村推動公共服務均等化的過程中如何激勵村級組織、調動農民參與進而促進資源有效落實的問題。“成都模式”的特色在于，政府對自身的角色進行了清晰的界定，具體表現為:第一，政府提供資金，但并不對資金的用途進行具體的限制和干涉。第二，政府提供規則和框架，規定公共服務資金的使用范圍和項目類型，防止資金的違規濫用。第三，政府主要以事件、問題和矛盾為介入契機，體現為一種事件中心的治理策略。政府通過輸入資源和制定規則，將村民自治納入到政府治理的軌道，既滿足了政府管理的目標，也尊重了村級組織的靈活性和主體性。這種方式提高了村級組織的治理能力和村民參與村莊事務的主動性，政府自上而下輸入的資金由此轉化為村莊和農民自己的資金，改變了農民旁觀者的身份處境。這樣一來，就變政府主導為政府引導，政府重新界定了自己的權力邊界，既減少了亂作為，又為基層治理能力的發揮提供了空間。

（2）村級統籌。基層組織的弱化，關鍵在于喪失了“統”的能力。“統”的優勢不僅表現為集中力量辦大事，而且表現為對細碎、彌散、變動需求的精確和有效回應，換句話說，即靈活和及時地辦小事的能力。成都村民議事會的統籌主要體現在以下兩個方面:第一，需求統籌。村民議事會對群眾提議的項目進行統計排序，選擇三個群眾需求最為強烈的項目，并在商議環節“合并同類項”，對群眾的需求進行有效甄別，按照輕重緩急的原則加以平衡。第二，資金統籌。成都市針對每個行政村撥付一定的公共服務資金，有效化解了村集體組織空殼化的問題，這筆資金由村級組織統籌使用，只有10萬元以上的項目才需要經過招投標程序。項目確定之后，由村一級制定預算，經村民議事會討論通過逐級上報，由上級統籌委員會審批之后交由村委會負責執行。在實踐過程中，大部分項目都是由村一級聘請本村村民負責實施，這樣有利于村民對項目的直接監督，保證項目實施的質量。

（3）村民參與。基層政府向服務型政府的轉型所面臨的最大困難是如何對接服務對象多元化的需求偏好，而這其中首要的問題是如何調動群眾的參與。在川西平原地區，村民小組是重要的治理單元，也是一個熟人社會單位。村民議事會進入村民小組一級，可以充分利用村民小組所孕育的社會資本和社會動力。議事會成員不拿工資，有利于保持“當家人”身份，各成員均來自于村小組群眾的推選，“面子”等名譽足以構成工作的動力，從而調動了村民小組內部的非體制性精英和普通群眾。村民議事會的機構設置和成員的“包戶”制度一方面使得上級的政策精神可以通過村民議事會成員通達至各家各戶；另一方面，農民的想法、意見、需求甚至困惑和不滿也可以經過村民議事會匯總和集中。

2.村民自治的轉型路徑

在“成都模式”中，政府治理激活了村民自治的功能，實現了政府治理與村民自治的貫通和對接，從而推動了村民自治的轉型。通過村民議事會對基層治理組織架構的重塑，各個治理主體的角色、功能、利益和責任得到重新的界定，呈現了政府、村級組織和農民共同參與的治理秩序。

（1）行政與自治各得其所。村民議事會的組織設置實現了與村委會的相對分離。小組議事會與村級議事會、村民議事會與村委會之間并不具有上下級的從屬關系，議事會會長由村支部書記兼任，體現了黨的政治領導。在這個制度下，村委會的定位更為明晰，主要承擔行政任務和對接上級資源，自治則從村委會的職能定位中剝離，并由村民議事會承接。行政與自治的分離理順了各村級組織的關系，是政府治理與村民自治融合的組織基礎。

（2）資源供給與需求表達對接。“成都模式”中，政府向村莊輸入公共服務資金，但資金具體使用方向則由村民議事會討論決定。資金輸入促使農民成為利益相關者，激活了農民的政治參與意識，增強了村民對村級組織的信任。在此過程中，政府主要聚焦于制度建設和規則監控，維持各治理主體關系的平衡。由此，政府的資源輸入轉化為村莊民主管理、民主決策和民主監督的物質基礎，進而為資源供給與農民需求的對接提供了可能。

（3）事件導向向日常治理過渡。村民議事會，顧名思義，即以“事”為中心進行決策和治理。成都的城鄉一體化改革涉及產權制度改革、新農村建設、公共服務均等化等多方面內容。崇州市W村依托“增減掛鉤”完成的新農村建設，因為依靠村民議事會的參與和協助，雖然面臨大量的利益糾紛和協調難題，但因為工作做得細致，結合村莊實際，沒有出現一例群眾上訪的事件，村民議事會在群眾中也獲得了較高的聲望。事件導向有利于通過特定的事件調動利益相關者的責任感和積極性，為村民參與提供方向和突破口。同時，議事會成員經過事件處理積累的權威，可以轉化為村莊日常治理的效力，進而協助村莊內部糾紛的調解、環境衛生的維護，從而形成村民自治常態化的治理機制。

總體來看，面臨疲軟的基層治理格局，成都市通過村民議事會向松散的基層組織打入了一只楔子，從而打通了“政府——行政村——村民小組——農民”之間的經絡系統，資源的流入也顯化和激活了這條通道，建立了各個治理主體間的緊密聯系。由此，政府治理與村民自治之間形成了良性的互動，行政和自治實現了相對均衡。在這個意義上，村民自治并非絕對意義上的封閉在村莊內部的自治，而是向包括政府在內的各個治理主體敞開。

五、村民自治的定位與出路

1.村民自治的定位

村民自治不是“為了自治而自治”，應該將村民自治放在基層治理的整體架構之中。在基層組織已經疲軟弱化的情況下，現實而緊迫的任務是加強基層組織建設，警惕村民自治社會基礎的進一步瓦解和社會資本的耗散。基于“成都模式”的啟示，筆者認為，在當前的情況下，需要明確村民自治在政府治理體系中的位置。

針對村級組織的激勵和監控問題，也有一些地方進行了探索，其遵循的主要思路是村干部的正規化和專職化，試圖將村干部納入行政體制之中進行管理和約束，形成了“控制的自治”。這種方式聚焦于村干部存在的問題，并試圖在原有框架之內進行修補和完善。現實的吊詭之處在于，這些嘗試恰恰說明原有合法性授權方式的失效，它不僅沒有建立基層治理體系的平衡，而且進一步加劇了其失衡的局面。事實上，村級組織的官僚化與村民自治之間頗有張力，“政務”代替“村務”成為村干部的工作重心，甚至產生了“行政吸納政治”的消極后果。在這種思路下，村民自治組織的依附性進一步增強，導致了村民自治的行政化。組織內部制度化激勵增強的同時，則是村干部權威性的喪失和村莊動員能力的弱化。行政權力進入鄉土社會，也導致了政府治理成本的上升。

與之相比，“成都模式”提供了一種村民自治與政府治理有效結合的全新路徑。在村級黨組織的領導下，村民議事會對村莊公共事務進行具體的承接和落實，行政主體和自治主體分離，防止了村民自治的體制吸納，保持了一定的相對自主性。村民議事會通過特定的事件與村民建立起利益聯系，調動了他們的政治參與。“成都模式”的成功實踐向我們指出了村民自治的另外一條路徑，即村民自治的轉型并不意味著村民自治主體性的喪失，村民自治與政府治理之間并不一定是非此即彼關系，而是可以實現二者的共贏。

2.村民自治的出路

黨的十八屆三中全會提出了加強基層治理能力建設的命題，各級地方政府也進行了及時的回應和跟進。當前地方治理面臨著雙重的困境:一方面，地方政府深度介入特定村莊事務和卷入基層矛盾，表現為項目制試點的流行和信訪擴大化的困境；另一方面，政府又與大多數村莊在常態治理方面保持著相對疏遠的關系。這都是村民自治缺位、農民主體性缺失的后果。

國家不可能解決農民的所有問題，更不可能在不依靠農民的情況下解決農民的問題。村民自治的根本出路，在于將群眾組織起來，推動村民自治的轉型。以資源輸入為契機，加強基層組織建設，激發群眾參與活力，有利于促進政府治理與村民自治的良性互動和共同雙贏，而基層民主的運轉也將獲得載體和動力。

注釋

①⑤仝志輝:《“后選舉時代”的鄉村政治和鄉村政治研究》，《學習與實踐》2006年第5期。②劉偉:《村民自治的運行難題與重構路徑——基于一項全國性訪談的初步探討》，《江漢論壇》2015年第2期。③尹利民、林芝:《“村民自治與基層治理”向何處走?——“中國農村村民自治與基層治理”學術研討會綜述》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第5期。④狄金華、鐘漲寶:《從主體到規則的轉向——中國傳統農村的基層治理研究》，《社會學研究》2014年第5期。⑥吳理財:《村民自治與國家政權建設》，《學習與探索》2002年第1期。⑦周飛舟:《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。⑧中央政府大力推行村民自治，除了順應農民意愿，減輕財政負擔等原因之外，顯然也有以此制約地方政府和基層干部之考慮。這也是地方政府普遍對于推進以選舉為中心的村民自治積極性不高的原因。⑨賀雪峰:《新鄉土中國》，北京大學出版社，2013年，第286—287頁。⑩徐勇:《村干部的雙重角色:代理人與當家人》，《二十一世紀》2002年第10期。賀雪峰:《村民自治的功能及合理性》，《社會主義研究》1999年第6期。桂華:《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，《政治學研究》2014年第4期。歐陽靜:《回應“小事” 治理基層》，《中國社會科學報》2015 年7月1日。王麗惠:《控制的自治:村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉一體化為背景的問題討論》，《中國農村觀察》2015年第2期。

責任編輯：聞 道

The Impetus of Transformation and Governance Mechanism of the Villager Autonomy —Based on "The Villagers Council" in Chengdu

Du Peng

Abstract:The villager autonomy embedded in the national governance structure，and adapt to the transformation of national gov?ernance.Before the reform of taxes and fees，the villager autonomy has formed a practice orientation of highlighting the election，and bears the function of the grass-roots political democratization.Facing the governance dilemma since the reform of taxes and fees of the villager autonomy，the practice in Chengdu，Sichuan province，whose core is "the villagers council" has opened up a path which com?bined the villager autonomy and the government administration effectively，thus promoting the transformation of villager autonomy from election to governance.Based on the revelation of Chengdu experience，the local governments should use the resource inputs as an op?portunity to strengthen the construction of grass-roots organization，mobilize the peasants to participate in，to realize the win-win be?tween the villager autonomy and the government administration，which is something inherent in improving grassroots organizations′gov?ernance ability.

Key words:the villagers′autonomy；transformative power；government administration；governance mechanism

作者簡介:杜鵬,男,華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生（武漢 430074)。

基金項目:?教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”（14JID030);國家社會科學基金青年項目“項目制實踐對農村基層治理的影響研究”（15CSH023)。

收稿日期:2015-11-05

中圖分類號：D422

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0068-06