規范網絡輿情預警活動問題研究

劉海明

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規范網絡輿情預警活動問題研究

劉海明

摘要：社會轉型期的網絡輿情事件增多,不僅降低了網絡輿情涉事方的社會聲譽,也不利于社會秩序的穩定。網絡輿情服務機構良莠不齊,導致網絡輿情的研判、預警活動存在諸多不規范之處。對網絡輿情預警活動的規范,成為社會治理部門的重要工作內容。規范網絡輿情預警,需要規范輿情預警服務機構和社會管理部門的組織管理架構,以提高網絡輿情預警的質量和效率;需要規范相關法律法規,將輿情預警活動納入法制的軌道;需要規范網絡輿情服務從業者的行為,通過職業倫理教育提高從業人員的道德自覺度。

關鍵詞：輿情治理;輿情管理協調機構;法律治理;職業倫理教育

互聯網的出現，在很大程度上改變了人類社會的工作和生活方式。與此同時，也給社會治理部門帶來了新的挑戰。人們對互聯網的認識，從最初的“虛擬世界”逐漸轉變為“現實化的世界”。發酵于互聯網上的各類輿情事件，最終在現實社會里變成了群體性的活動。網絡輿情事件頻發，促使網絡輿情產業快速發展。網絡輿情產業以網絡輿情信息的搜集、研判和預警為主要內容。預警工作是整個網絡輿情業的核心環節。在這個環節，需要輿情機構給網絡輿情事件涉事方及其社會治理部門提供化解輿論危機的建議和方案。網絡輿情預警活動的規范程度，在很大程度上決定著社會的穩定程度。

毋庸諱言，迄今為止，世界各國對于網絡的治理還處于探索期。就網絡輿情預警活動而言，因為治理的缺乏、越位，依然存在某些方面的亂象。當前的網絡輿情預警活動，需要從以下三個方面進行規范。

一、組織管理架構的規范

社會活動的規范與治理，首先應從微觀層面進行。對于網絡輿情預警活動而言，網絡輿情預警機構的內部組織管理，社會治理部門對網絡輿情預警機構的監管和指導，二者之間以什么樣的架構模式最有效率，顯然是個無法回避的問題。

1.當前我國網絡輿情預警組織管理失范

就網絡輿情預警活動而言，目前普遍存在網絡輿情的效率不高、責權不夠清晰等問題，導致有些地方以維穩的名義屏蔽網絡輿情信息，對國家機關和民眾同時隱瞞實情，造成社會矛盾的“地方保護主義”。究其原因，與網絡輿情機構和網絡輿情的社會治理部門的組織管理架構缺乏系統性、管理者和被管理者缺乏有效的溝通有關。

網絡輿情預警機構內部的組織管理，以企業化的形式出現。相關的社會治理部門的組織管理，則政出多門，多為宣傳系統、公安部門和政務部門等，這些部門不同程度參與網絡輿情預警的管理。組織管理架構的銜接不夠，給網絡輿情預警管理帶來了一些問題。

近幾年來，社會治理部門對網絡輿情預警的管理參與度并不低，有時甚至表現得相當積極。從社會責任的角度看，社會治理部門主動關注網絡輿論的最新變動，有利于預測社會發展的趨勢。“積極”并不意味著動機的完全正當。社會治理部門對網絡輿情的主動關注，其動機應建立在減少社會問題的基礎上，一旦主動關注的動機是維護社會治理部門自身的形象，對于問題本身并不關注，這樣的“積極性”動機與行政的倫理精神背道而馳。有的社會治理部門對于網絡輿情的主動關注，目的還在于掩飾自身的問題。這樣的動機因缺乏正當性，同樣容易造成網絡輿情預警工作偏離正常的軌道。

2.規范網絡輿情預警組織的管理架構

網絡輿情預警的組織管理，應借用積極組織管理的理論，建立全國性的輿情管理協調機構。

當前，低壓配電系統用戶側負荷為普通三級負荷和消防負荷等需要備用電源的二級三級負荷，普通三級負荷對電源要求比較低，僅需要滿足一路電源供電即可，而需要備用電源的二級三級負荷，其對電源和配電系統就有較高要求，再不能滿足主電源向用戶側供電的情況下，通過自動轉換裝置，切換到備用電源持續向用戶供電，需要這種配電方式的二三級負荷大部分為不能停電的消防負荷，生產安全需要的特殊電氣負荷。因此，確保低壓配電系統的穩定，對建筑電氣設計具有重大意義。

積極組織管理是積極心理學的產物。積極組織管理源于動機理論的自我決定理論。自我決定理論認為人類是積極的生物，具有自我實現、自我成長的潛能，每個個體都具有先天性的、內在的、建設性的發展自我的傾向，尋求自我的整合。①個體的自我決定理論以及在此基礎上形成的積極組織管理理論，同樣適合于網絡輿情預警的管理。換句話說，社會治理部門對網絡輿情預警的管理，是采取消極的管理模式還是積極的管理模式，需要有所抉擇。消極的管理模式的動機僅限于維護具體的或整體的社會治理部門形象和利益，積極的管理模式則本著嚴肅對待社會問題的態度，并在此基礎上把解決社會矛盾作為根本目的。

我國的互聯網管理體制由于歷史原因，造成“九龍治水”的管理格局，以致“現行管理體制存在明顯弊端，多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。同時，隨著互聯網媒體屬性越來越強，網上媒體管理和產業管理遠遠跟不上形勢發展變化”②。

互聯網的特殊性，決定了對網絡輿情預警管理更應重視管理的層級性和協調性。美國非常重視對互聯網管理的全國監管和協調。在白宮設有“網絡辦公室”，該辦公室的首席網絡官直接對總統負責。我國也在不斷探索類似的全國性協調模式，并組建了專門的協調機構。如2011年開始設立的國家互聯網信息辦公室，各地市也逐漸成立相應機構，負責互聯網信息內容管理工作。中央網信辦的工作重點是網絡安全治理，雖然其網研中心設有輿情處，負責互聯網輿情的研究、協調和管理，但該機構對網絡輿情及其預警的協調能力如何，尚有待實踐的檢驗。

理想中的網絡輿情管理全國協調，并不僅僅著眼于及時發現網絡輿情信息，給輿情事件的涉事方發出預警，而在于“由關注個案向整體掌控轉變”，“更好地把握網絡輿情發展的整體態勢”③。網絡輿情的全國協調機構，可以將對個案的關注變作對網絡輿情案例的分類、總結，指導全國性社會治理部門（國家部委）和區域性社會治理部門（省、自治區、直轄市以及地市級）從典型網絡輿情案例中汲取教訓，檢查本部門、本地區的社會治理工作是否存在類似的問題。對于存在類似問題隱患的部門，要如實向上級網絡輿情協調機構提供情況說明。只有堅持網絡輿情治理的案例化和問題排查的強制性，才可以讓所有的社會治理部門引以為戒，減少社會矛盾的發生。

二、法律治理方面的規范

網絡輿情預警作為新興的社會活動，其規范更多依賴于立法的完善，社會治理部門對網絡輿情預警的監管，網絡輿情預警機構的工作流程，都必須置于法治的框架下。網絡輿情預警活動既是個人或單位性事務，也是社會性事務。不論輿情預警屬于何種性質的事務，只要涉及與網絡輿論打交道，就要遵守相應的行為準則。對于立法機構來說，要重視對網絡輿情預警的管理，網絡立法也應涉及輿情信息的搜集和研判、預警活動，規范每個階段的行為“禁區”。依法治理網絡輿情機構和社會治理部門的輿情預警事務，是大勢所趨。

1.當前的互聯網法律治理

對于網絡管理的立法，西方國家比較重視這項工作，不僅立法工作起步早，相關法律也比較多。自1978年以來，美國先后出臺制訂了130多項有關互聯網管理的法律法規。④日本、韓國在互聯網立法方面，也走在了中國的前面。雖然西方國家針對互聯網治理出臺的法律較多，但并不意味著這些國家的互聯網法律治理就完善了。事實上，即便在互聯網法律相對健全的美國，現行的法律仍無法滿足社會需求。因此，其法制建設還處于進行時狀態。例如，2015年2月26日，由FCC提出并制定的“網絡中立”以3∶2的投票率得以得通過。對于聯邦政府來說，他們獲得了更大的監管權。⑤

和西方國家相比，我國現有的法規以國務院、全國人大的規定和頒布的條例居多。這些規定、條例雖然具有法律效用，但在我國法律體系中的位階不高。我國的法律位階共分六級，從高到低依次是:根本法、基本法、普通法、行政法規、地方性法規和行政規章。這表明，涉及互聯網的法規，多數居于最末一級，屬于行政規章的居多。法律的位階不高，表明立法機構對互聯網法律治理重視的程度不夠。以部門法規的形式治理互聯網，在沒有專門法律的情況下用作臨時性的補救措施，可以理解。隨著時間的推移，立法機構有足夠的時間檢驗這些規定的執行情況，并依據互聯網的發展狀況，將部門的規定、條例上升為專門的法律。

2.要規范網絡輿情預警的法律治理

互聯網立法應重視對網絡輿情預警問題的治理。網絡輿情預警的法律治理，應考慮到當前階段我國互聯網的發展狀態，對比較突出的問題進行規范和限制。以刪帖為例，未來的涉及網絡輿情預警的法律應對刪帖、敏感詞屏蔽等行為作出專門的規定。這并不是完全禁止管理部門刪除內容敏感的言論，也不是不能設置相應的敏感詞，而是應該規定:誰有權刪帖?刪帖的理由是什么?刪帖會不會影響言論自由?被刪帖內容發布者的權利是什么?他們有無資格維護自己的網絡言論權?對于互聯網公司黑客的刪帖行為該如何予以懲罰?什么樣的懲罰力度才算適度?什么樣的字詞敏感?它為什么敏感?這類字詞在互聯網傳播會給國家和社會造成什么樣的不利影響，會對公眾造成什么樣的不利影響?敏感詞的制定權隸屬于哪些社會治理部門?該項權力的依據是什么?所有這些都是網絡輿情預警法律治理的重要事項，都不應該被遺漏。

網絡輿情預警的法律治理，還應涉及對輿情服務機構之間的不正當競爭、預警解釋的弄虛作假等行為作出規定。網絡輿情服務需要尊重市場規律，按市場化的方式運作，這一點并無異議。任何競爭都需要規則，只有按照規則展開競爭，競爭才可以發揮更多的積極作用。“近期案件顯示，互聯網企業之間的不正當競爭行為持續向移動互聯網蔓延，這將成為未來一段時間互聯網不正當競爭的重要特點。”⑦立法者應該考慮這些狀況，通過限制不正當、不公平競爭，規范我國的商業輿情服務。對于輿情預警活動，法律可能不適宜對個人性質和企業性質的雇傭活動進行明確的限制，對于為社會治理部門提供的輿情預警解釋，應明確禁止夸大或隱瞞輿情事件的負面影響，應禁止給雇主提供刪帖等不當手段以消除網絡輿論的影響；輿情服務機構應被禁止參與刪帖行為。

三、職業倫理教育的規范

網絡輿情檢測技術、輿情分析軟件的出現，對社會治理部門認識并把握當下的社會熱點和難點問題，提供了某些便利。技術產品的使用也存在風險，如對技術的濫用。這就需要社會治理部門及早規范這些技術使用可能帶來的風險，相關的職業倫理就應運而生。

互聯網行業的健康發展，也離不開專門的職業倫理建設。《中國互聯網行業自律公約》中也有與網絡輿情間接相關的規定。如第七條:“鼓勵、支持開展合法、公平、有序的行業競爭，反對采用不正當手段進行行業內競爭。”第八條:“自覺維護消費者的合法權益。保守用戶信息秘密；不利用用戶提供的信息從事任何與向用戶作出的承諾無關的活動，不利用技術或其他優勢侵犯消費者或用戶的合法權益。”⑧但僅靠這些規定，遠遠解決不了網絡輿情預警活動中存在的問題。

當前的社會轉型期，社會矛盾趨于公開化，群體性事件發生的比例上升明顯，社會治理部門被迫應對不少突發事件。這類事件先在互聯網輿論中發酵，進而在線下聚集，一旦社會治理部門引導不夠及時，就可能釀成群體性事件。每一起群體性事件的發生，總會讓具體負責該項事務的社會治理部門陷入被動境地。一些社會治理部門出于不愿被動處理群體性事件的考慮，提出了社會維穩的口號。維穩模式的社會治理，采取主動出擊的方式，通過網絡輿情的監測，搜集輿情信息，并對可能存在的問題進行研判，對于可能造成危險后果的輿情信息，給職能部門或利益相關者發出預警，提醒他們重視此類網絡輿論的發展走勢。

從理論上講，主動監測網絡輿情、及早研判并發出預警的社會治理模式并無不妥。但是，主動監測也容易造成一些社會問題。從地方政府對信訪民眾的截訪甚至“被精神病”的現象不難發現，民眾的信訪信息被泄露，甚至他們的個人活動行蹤被監控。對互聯網輿情監控的動機不純，監測的手段存在過度搜集公眾個人信息的問題，對獲取的輿情信息存在不同程度的瞞報或漏報現象，對輿情信息的社會危害存在被人為擴大的現象，這些都導致社會治理部門作為的過度。這樣，網絡輿情業的工作就具有某些暴力和秘密性質，引起民眾的反感。一些公眾對“網絡輿情”的印象較差，不少人將“網絡輿情”和“網絡特務”相等同，認為輿情服務就是給社會治理部門搜集信息，輿情預警服務就是教社會治理部門如何對付網絡輿論和網民。維穩作為社會治理的手段，有其合理性和必要性，但這種手段的倫理動機必須純正。從一些信息管理官員的落馬看，有的官員利用自己掌握的行政權力參與非法刪帖、牟取巨額私利。這表明他們的動機不但不純，手段也背離了輿情職業倫理，所產生的社會影響極差，降低了輿情服務業的社會聲譽。

改變這些問題，需要我們加強網絡輿情預警服務的規范。專門的職業倫理并不與該行業同步誕生，而是在行業發展過程中出現諸多不規范行為后被迫改善自身的產物。職業倫理的產生雖然與輿論不存在直接的關系，但輿論對一個行業的評點還是會形成壓力，提醒該行業重視外部輿論的批評。另外，市場競爭也迫使一個行業的絕大多數從業者不得不接受具有共識性的倫理規約。只要我們承認輿情服務業已成為一個新興的行業，且這個行業具備了一定規模的企業和從業者，那么輿情服務業就需要專門的職業倫理，以規范從業者的職業行為。

倫理教育和學校教育不同，倫理教育可以由單位、行業舉辦的專門培訓班，也可以是在從業實踐中汲取教訓的產物。事實上，后一種“教育”因為教訓深刻，“教育”的效果可能更好。當然，這種教育缺乏系統性，只能作為輔助手段。最有效的辦法還是通過立法強制規范輿情服務從業者的權利和義務以及禁止事項。

綜上所述，組織管理架構的規范、法律治理方面的規范和職業倫理教育的規范，是規范網絡輿情預警管理的發展方向，也是網絡輿情預警管理的三個維度，缺一不可。

注釋

①Richard M.Ryan，Edward L.Deci.Self-Determination Theory and the Facilitation of Intrinsic Motivation，Social Development，and Well-Be?ing.American Psychologist，2000，Vol.55，No.1，pp.68—78.②江蔚:《中央網絡安全和信息化領導小組成立:從網絡大國邁向網絡強國》，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2014 - 02/27/c_119538719.htm，2014年2月27日。③卿立新:《創新大數據時代的網絡輿情管理》，《紅旗文稿》2014年第22期。④歐陽旭等:《淺談我國網絡輿情管控法律體系的建立健全——以美國網絡輿情管控為借鑒》，《貴州警官職業學院學報》2012年第3期。⑤⑦騰訊研究院法律研究中心:《互聯網行業法律動態報告（2015年2月）》，騰訊研究院，http://law.tencent.com/Article/lists/id/3714.html，2015年5月22日。⑥《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》，2000年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過。⑧《中國互聯網行業自律公約》，中國互聯網協會，http://www.isc.org.cn/hyzl/hyzl/listinfo-15599.html，2002年3月26日公布。

責任編輯：沐 紫

Study on Standardizing Management of Network Public Opinion Warning Activities

Liu Haiming

Abstract:With the increase of the network public opinion events during the period of social transition，it doesn′t only reduce so?cial reputation of the involved parties，but also goes against the stability of social order.The service institutions are intermingled with the good and the bad，as the result，it leads to the irregularities of the network public opinion′s judgment and warning.The specifica?tion of the warning system for network public opinion becomes an important part of social management department.The specification of warning needs the perfection of the service institution and the organization and management structure of social management depart?ments，in order to improve the quality and efficiency of the network public opinion warning；it also needs the perfection of relevant laws，and brings the warning activity into the orbit of legal system；it needs a dedicated professional ethics education of network public opinion services，improving the practitioners′moral consciousness degree.

Key words:management of public opinion；the public opinion warning and coordination institution；the rule of law；professional ethics education

作者簡介:劉海明,男,西南科技大學新聞系教授,新聞學博士（綿陽 621010;E-mail:352428098＠qq.com)。

收稿日期:2015-08-30

中圖分類號：G206

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016)02-0169-04