金融風險向財政風險傳導的分析和建議

財政部駐安徽專員辦課題組

金融風險向財政風險傳導的分析和建議

財政部駐安徽專員辦課題組

我國經濟發展新常態帶來財政和金融運行新常態。隨著我國經濟運行和政策調整，經濟結構中深層次的矛盾和問題逐漸暴露，存在潛在的金融風險并可能向財政傳導。分析研究金融風險成因，探求規避風險的形成和傳導，對于維護國家金融穩定和安全，穩固國家財政具有現實意義。本文通過分析金融風險產生的原因，研究其向財政傳導路徑，提出政策建議。

金融財政風險政策建議

為了解和掌握金融業發展現狀和對財政運行產生的影響，財政部駐安徽專員辦課題組近期對金融風險產生的原因和轉化為財政風險的傳導方式等開展了專題調研，并與相關金融機構座談，共同研討防范金融風險向財政風險轉化。調研結果反映，在宏觀經濟下行壓力下，近年來金融業潛在風險尤其是局部風險呈現上升勢頭，雖然目前總體可控，但仍應樹立“底線思維”，密切關注風險變化情況，積極防范金融風險轉化為局部或系統性財政風險。

一、總體現狀

目前，銀行業總體運行平穩，機構改革深入推進，資產負債規模不斷擴大，存貸款穩步增長，利潤總額不斷增加，法人機構資本水平總體充足，抵御風險能力進一步提升，但也存在一定的風險點，應當引起高度重視。如：資產負債結構穩定，但信用風險壓力加大，不良貸款占比在上升；部分銀行資金來源穩定性下降、資產流動性降低、資產負債期限錯配加大、流動性風險上升，流動性風險管理難度加大；利率市場化加快，市場風險不確定因素增多；銀行表外業務發展較快，管理較為薄弱，存在一定的風險隱患；國有金融資產管理公司近年接收處置的不良資產占比不高，沒有充分發揮作為處置不良資產、降低風險專門機構的應有作用。

二、金融風險變動原因分析

我國經濟正進入一個由高速增長向中高速增長過渡的新周期。新常態不僅表現為增速放緩，也表現為結構調整以及風險暴露?！叭ギa能、去杠桿、去庫存”的壓力，股市、匯市、債市異常波動的影響，導致經濟金融運行新老問題疊加，金融體系潛在風險進一步暴露。具體來看，當前引起這種金融風險變動的主要因素有三個方面：

（一）經濟運行的影響

1、產能過剩、親周期運行行業的風險。經濟增速持續下滑與行業周期疊加作用，鋼鐵、煤炭、水泥等行業產能過剩形勢嚴峻。批發零售業、制造業、產能過剩行業不良貸款增長明顯，已有企業出現大額債務違約現象。隨著“去產能”的進一步落實，行業性風險將持續暴露。

2、房地產行業潛在風險呈上升趨勢。國內房地產行業在經歷了10年的高速增長后，面臨庫存高企和需求增速放緩雙重壓力，房地產庫存問題已成為國民經濟健康運行的掣肘，房地產行業潛在風險呈上升勢頭，非不良逾期貸款持續增加。

（二）金融市場傳導因素的影響

1、證券、債券市場影響。股市、債券市場變化影響市場參與者的現金流和資產負債表狀況，對其償債能力產生影響。一方面，隨著證券和債券市場的發展，優質大型企業逐步轉向直接融資，減少對銀行依賴，特別是中小創業板的發展進一步分流優質中小企業貸款。另一方面，證券、債券及其他金融產品市場的風險亦給企業的償債能力帶來隱患，影響銀行業信貸資產的質量。

國內股市自2014年以來經歷了巨幅震蕩，體現在杠桿化以及金融行業聯動特征等方面。融資杠桿化對金融市場具有雙重的放大效應，跨市場、跨行業、杠桿化的風險格局極易引發系統性風險。做空機制，套利手段放大了市場的波動性和脆弱性。商業銀行股權質押貸款大部分以上市公司流通股作為質押，易出現質押物價值不足覆蓋授信敞口的風險。2015年債券市場打破了剛性兌付，全國共16家債券發行人主體違約。高等級債券、央企、國企、城投類企業和上市公司均出現債券違約事件。銀行與信托、證券、基金子公司合作，通過多層通道包裝，業務鏈條拉長，通過表外業務與其發生關聯。交叉性金融業務快速發展，其復雜性、交叉性和隱蔽性程度日益上升，風險隱患加大。

2、影子銀行對金融體系的影響。影子銀行在服務實體經濟、豐富居民投資渠道等方面起到積極作用，但也暴露出交易鏈條復雜、透明度低、法律關系不清、管理不規范、監管標準不統一等問題，蘊含較大風險。一些影子銀行將資金投向地方政府融資平臺、房地產、“兩高一?！钡刃袠I和領域，削弱宏觀調控有效性，影響經濟結構調整。影子銀行的資金來源和運用與正規金融體系盤根錯節，如果管理不善，會導致風險向正規金融體系傳遞。

(三)銀行自身經營管理因素的影響

銀行業金融機構通過非標業務繞開信貸控制和資產充足率約束投資產能過剩行業。通過非標實現融資的企業大多是地方政府融資平臺和房地產企業。隨著地方政府債務風險加大，非標資產安全性受到影響。商業銀行通過銀證信、銀基證等模式，將自有資金或募集理財資金投資證券公司定向資產管理計劃或信托公司信托計劃，將信貸資產出表操作，變相放大信貸投放引起市場聯動風險。非標業務運用期限錯配和杠桿放大效應，易觸發系統性危機。

三、金融風險向財政風險轉化傳導分析

（一）金融風險轉化為財政風險原因分析

1、未能圍繞金融結構優化而全面推進金融深化改革，風險在金融體系內聚積。一是金融市場結構失衡。首先國內金融體系以間接融資為主，直接融資發展滯后。間接融資主導的金融結構導致系統性風險主要在銀行體系內部積累。其次，直接融資市場發展不足。債券市場中交易所和銀行間市場割裂，銀行間市場由商業銀行主導，風險仍高度集中在銀行體系。股票市場信息披露尚不完備，市場秩序有待改善。二是金融機構治理失范。股權結構不夠合理現象突出，使得銀行治理改革進展緩慢。三是金融監管失位。一些新的金融工具如銀證合作、銀基合作、互聯網金融等不斷涌現，現行金融監管易產生監管真空和監管套利，不適應我國金融業發展。

2、政府主導的集中型金融制度使財政和金融風險無法隔離。一是政府主導的集中型金融制度的形成具有必然性。二是政府主導的集中型金融制度下財政與金融風險無法隔離。一方面，整個金融體系的資金具有財政化應用的特征，導致財政風險向金融風險轉移；另一方面，因為金融體系履行了本該由財政承擔的責任，由此產生的金融問題自然由財政來埋單，由此金融風險又反過來轉化為財政風險。如此循環反復，使得財政與金融風險互相傳感和交織，日益復雜和擴大。

3、金融生態環境未得到根本改善。地方政府缺乏正常的市場化融資手段和配套制度情況下，過度干預商業銀行經營決策，對商業銀行帶來經營風險。誠信環境的缺失造成金融供給不足，尤其是中小企業和農戶信用信息不對稱，導致商業銀行一方面有信貸投放意愿，一方面又不敢向小微企業和農戶投放信貸資金。

（二）金融風險轉化為財政風險的傳導路徑

1、財政作為收支主體層面。財政收入方面，財政收支受到金融風險的影響較大,金融機構不良資產損失增加、業務萎縮，必然影響稅收收入；財政支出方面，為了化解地方金融機構的支付危機，政府往往需要加大對銀行的資本投入，若經營進一步惡化，最終仍是財政負擔。

2、政府作為產權主體層面。一是金融機構倒閉會使國有資產權益遭受損失。政府直接持有銀行機構的股權，銀行機構破產，國家所持有的股權化為烏有，商業銀行倒閉還會威脅財政存款的安全。二是為救助困難金融機構需要財政直接注資或重組。

3、政府作為調控主體層面。商業銀行和政策性銀行在支持國家經濟政策、重點產業、基礎設施、進出口企業以及“三農”、小微企業等方面，如出現經營風險，其所產生的金融風險最終仍由政府承擔，造成的損失將由政府埋單。

4、政府作為公共主體層面。政府要承擔金融風險的外部性影響，形成外源性財政風險。例如某些金融機構的外債，由中央財政負責償還的同時，政府作為公共主體，在系統性金融風險產生時，還要相應承擔社會救助責任，體現在銀行發生破產風險時，政府不可避免地要對利益受損的儲戶、大量的失業群體等采取救助措施。

四、政策建議

我國財政與金融工作統籌規劃而又相互交織，二者相關性較強。當金融風險累積到一定程度引發系統性金融風險時，政府作為相關的主體將成為最終風險承擔者，金融風險最終轉化為財政風險。因此，防止金融風險傳導至財政風險要做好兩個方面的工作。一方面，在源頭上防范和杜絕金融體系風險的形成；另一方面，切斷金融風險傳導至財政風險的路徑。因此，首先要理順金融供需關系，提高金融體系有效供給的金融供給側改革，完善我國金融體系建設。著力點包括改革融資結構、放松價格管制、豐富金融機構與金融業務等方面；其次，建立科學的財政金融風險隔離機制，切斷財政金融風險傳導路徑。具體政策建議如下：

（一）宏觀層面

1、構建健全的金融機構體系。健全的金融機構體系，即要構建商業金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融之間分工明確、相互補充的金融體系，形成多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體系。一方面，推動成長一批具有國際競爭力和跨境金融資源配置權的中資金融機構；另一方面，依托合作經濟組織，引導合作性金融健康發展，進一步提高金融機構服務質量，降低企業融資成本。同時，完善國有資本管理制度，進一步增強國有金融資產的活力、控制力和影響力。

2、形成完善的金融市場體系。大力發展資本市場，建設直接融資和間接融資協調發展的金融市場體系。加強多層次資本市場投資功能，優化企業債務和股本融資結構，使直接融資特別是股權融資比重提高。推進股票和債券發行交易制度改革，以充分信息披露為核心，加強事中事后監管，完善退市制度。深化創業板、新三板改革，完善多層次股權融資市場，發展債券市場，形成包括場外、場內市場的分層有序、品種齊全、功能互補、規則統一的多層次資本市場體系。

3、加強風險隔離機制建設。一是建立完善的維護金融穩定的協調機制。加強財政部門與其他政府部門特別是人民銀行合作。財政政策和貨幣政策協同作用，密切配合，保持宏觀經濟持續、快速、健康發展。強化金融體系穩定重大問題磋商機制。二是加強與發改委等部門的合作，建立多部門聯席會議制度。加強財政部與金融監管部門之間合作，建立機構間的信息共享機制，加強信息交流與溝通。三是加強金融資產管理公司在風險隔離中的作用。建設和完善覆蓋全國的機構網絡，具備在全國范圍內應急處置、化解金融風險的條件，進一步打造并形成不良資產管理處置的專業技術和能力。

4、加強金融監管體制改革。一是改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。二是加強銀行業、證券期貨業、保險業、具有融資功能的非金融機構及民間借貸的信息搜集及分析，建立對整個非銀行信貸中介體系的監測和分析系統，進一步完善金融機構重大事項報告制度，強化金融風險應急管理。三是加強對重點領域的風險監測和排查，密切關注地方政府性債務、房地產、產能過剩行業，跨部門、跨行業、跨市場的潛在風險等。四是推進金融機構穩健性現場評估，提高風險評估的前瞻性和科學性。五是健全系統性風險早期預警體系，從非金融部門和金融體系兩個方面梳理可能的風險隱患，重點關注非金融部門償債能力及金融體系的風險抵御能力、流動性狀況等早期預警指標，構建具有內在聯系的系統性金融風險早期預警分析框架。

（二）微觀層面

1、加強機構自身建設。進一步深化三大政策性銀行改革，加強資本約束，完善治理機制，更好地發揮開發性金融和政策性金融在促增長、調結構方面的作用。優化國有金融機構股權結構，改善公司治理機制，建立現代金融企業制度，形成有效的決策、執行和制衡機制。加快金融資產管理公司商業化轉型，健全和落實目標考核責任，拓寬業務范圍和融資渠道。發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強金融創新，切實提升服務實體經濟和管理金融風險的能力。做好支持經濟結構調整和轉型升級工作，加大對有市場發展前景的先進制造業、戰略性新興產業、現代信息技術產業和信息消費、勞動密集型產業以及綠色環保等領域的資金支持力度，對產能過剩行業區別不同情況實施差別化政策。

2、提高風險管理能力。加強市場、行業風險的前瞻性和趨勢性分析，對信貸的區域布局、行業布局要有總體規則。改革風險管理體制機制，實現全覆蓋風險管理政策，提高風險防控的有效性。在化解傳統業務風險的同時注重創新業務帶來的風險。加強風險監測分析，不盲目抽貸、壓貸、緩貸。對“僵尸企業”，通過破產清算等方式穩妥處置。積極應對房地產市場調整，化解地方政府融資平臺債務風險。

3、改善金融生態環境。一是轉換政府職能，避免對商業銀行直接和間接行政干預，為金融業提供相對穩定的經濟環境和統一、開放、有序競爭的市場環境。二是推進地方政府投資決策民主化，杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。三是加強社會誠信文化建設，提高社會誠信意識，由政府或監管部門牽頭，建立信息共享平臺，加大對失信債務人的信用懲戒力度，積極創建和培育良好的金融生態環境。

4、提高不良資產處置能力。資產管理公司在處置不良資產方面應發揮更大的作用。在過剩行業淘汰、整合、轉型升級過程中，利用組合出售、資產重組等化解危機。探索以市場化原則創新不良資產化解模式。商業銀行應積極利用集中清收盤活資產，成立專門機構集中劃撥處置不良資產。加快資產證券化工作，促進金融創新和豐富金融產品，推進企業并購和債務，重組創新不良資產處置方式和手段。

（課題組成員：黎昭、柳萌、凌靜、陸蕙斌、劉鍇、楊丹丹）

1.李光榮.2010.中國金融風險與經濟安全論綱[M].北京：中國社會科學出版社。

2.張雙弦.2012.股票價格波動對我國銀行體系脆弱性的影響[D].成都:西南財經大學。