新形勢下湖北財政監督轉型問題研究

課題組

新形勢下湖北財政監督轉型問題研究

課題組

編者按：治國需理財，理財重預算，預算要監督。財政監督作為國家經濟監督體系的重要組成部分，肩負著保障重大決策部署有效落實的重要職責。在經濟新常態和全面深化財稅改革背景下，轉變觀念，積極探索財政監督轉型，是有效發揮財政監督職能作用的體現。近年來，湖北在完善財政監督體制機制建設、探索財政監督轉型方面開展了大量的創新實踐，許多改革措施走在全國財政系統前列，并對其進行系統梳理與總結，形成了有價值的理論研究成果。這些關于財政監督轉型的理論研究，不僅對推動湖北財政監督改革發展具有重要的現實意義，而且對其他省份同樣具有重要的借鑒參考作用。故此，本刊全文刊登《新形勢下湖北財政監督轉型問題研究》一文，以供各地學習交流。

黨的十八屆三中全會提出建立現代財政制度，標志著財稅體制改革進入了新的歷史階段。新《預算法》的出臺，使財政管理模式發生根本變化。新的歷史時期，財政監督面臨著新的要求和任務。近年來，在“建成支點，走在前列”的進程中，湖北財政部門切實發揮支持經濟社會發展的職能作用，財政監督積極適應全省經濟發展和財政管理體制改革的需要，在不斷完善財政監督體制機制方面作出了大量有益的探索，一些改革舉措已經走在全國財政系統的前列。隨著全省經濟進入新常態，財政經濟形勢呈現新的趨勢性變化，現有的財政監督體制機制已落后于實踐發展的需要，財政監督轉型勢在必行。為此，本課題在回顧湖北財政監督發展歷史的基礎上，總結近年湖北財政監督的實踐探索和成效，分析財政監督存在的主要問題，提出新形勢下湖北財政監督轉型的思路和措施，以期為構建適應現代財政制度的財政監督體制提供參考。

現代財政制度法治財政新常態新《預算法》財政監督轉型

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政監督則是貫徹國家財政方針政策、保證財政分配秩序和實現宏觀經濟調控的必要手段。財政監督作為財政治理的重要內容，是國家治理體系的重要組成部分。財政監督是財政部門依法對財政運行相關主體的財政、財務、會計行為所實施的監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價、處理和處罰等活動的總稱。財政監督是財政的固有職能，是政府監督的重要組成部分，是財政管理不可或缺的環節。

黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，“讓權力在陽光下運行”；黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革，將在改進預算管理、完善稅收制度、調整事權和支出責任等方面實現重點突破；黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。新形勢，對財政監督提出了新要求、新任務，財政監督亟需轉型。本課題以湖北為例，在回顧建國以來財政監督發展歷史的基礎上，總結近年財政監督的實踐探索和成效，分析財政監督存在的主要問題，提出新形勢下湖北財政監督轉型的思路和措施，以期為構建適應現代財政制度的財政監督體制提供參考。

一、湖北財政監督歷史回顧與實踐探索

（一）湖北財政監督發展的歷史回顧

新中國成立以來，湖北財政監督發展的歷史與我國整個財政監督發展的歷史同步，主要分為五個階段：

1、1950年—1978年：統收統支下的財政監察。1950年國家政務院頒布《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，1952年湖北省財政廳相應成立財政監察科，各專署、市、縣也設立財政監察機構。1958年“大躍進”開始，財政監督工作被視作“條條框框”予以撤銷，湖北財政監察工作基本停止。1961年9月，湖北財政部門恢復監督機構。1966年“文化大革命”，監察工作被視為“管、卡、壓”，各級監察機構被撤銷，專職監察人員被撤離，財政監察工作被迫停止。

這一時期，財政監督與計劃經濟體制和統收統支的財政體制相適應，在財政監督職責上，主要是通過對企業財務管理和經濟核算的直接干預，以及對各級政府機構執行財政政策、法令、制度的情況和其預決算編制、預算執行、資金動用、經費收支、企業納稅義務和對金融機構等經濟事項的監察，加強經濟監督和控制，堵塞財政流失漏洞，維護財經紀律，挖掘收支潛力，促進增產節約。

2、1978年—1993年：稅收財務物價大檢查。1978年，隨著財政部恢復建立財政監察司，湖北省財政廳再次恢復建立監察處，監督檢查機關、團體、企業以及財政、財務部門貫徹執行財政支出法律制度的情況，并根據監督檢查所發現的問題提出改進建議。1983年，湖北成立審計局，財政監察機構被撤銷，專職監察人員調至審計機關。1985年，根據《國務院批轉<財政部關于開展稅收、財務大檢查的報告>的通知》，設立稅收財務物價大檢查辦公室，湖北省在全省范圍內開展稅收、財務大檢查。1988年，按照財政部“邊組建、邊工作”的通知要求，財政監察工作再次得到恢復和發展。1989年，湖北省各級財政監察機構普遍建立，省、地、市、縣（市）財政設立監察處、科、股。

這一時期的財政監督與改革開放的形勢相適應，不斷處于變革之中。財政監督主要是為了保障改革開放，千方百計保收入，查補國家財政收入，平衡財政收支，嚴肅財經紀律，治理整頓經濟秩序；監督的對象和內容是企業的財務收支活動；方式主要是專項檢查、事后檢查，以查辦案件和查補收入為主。

3、1994年—2000年：與分稅制相適應的財政監督。1997年，根據全國財政監督會議精神，湖北省財政廳成立財政監督處，原“三查”辦職能并入，全省財政監督實行“三個轉變”，即監督方式向日常監督轉變；監督內容向本級財政收入、支出監督轉變；監督范圍向內外并舉轉變，強化內部監督。同年，省財政稅收財務大檢查辦公室、地縣兩級“三查”辦公室具有行政執法主體資格，可依法對本地區各部門、各單位執行財稅政策的情況行使監督權、檢查權、處理權。原省財政廳駐各地工交企業財政駐廠員組劃歸廳財政監督處管理，成立12個省財政廳駐市、州財政監督辦事組。1998年，在撤銷原“大檢辦”的基礎上，大部分地方成立了財政監督機構。2000年，根據“三定”方案，省財政廳撤銷了原“三查”辦公室，設立財政監督處（對外稱監督檢查局），將原設在各地的12個財政廳駐各地財政監督檢查辦事組改編為“辦事處”，由原科級機構提升為副縣級機構，增設正處級的監督檢查辦公室。

這一時期的財政監督主要是適應社會主義市場經濟體制和分稅制財政管理體制，初步形成了地方財政監督格局。在財政改革的大環境中，財政監督積極轉變監督理念和思路，適時調整監督重點和方向，不斷加大財政監督專職機構建設，逐步完善監督法規制度體系，在許多方面取得了重大突破。

4、2001年—2012年：公共財政管理體制下的財政監督。2000年以來，相繼推出部門預算改革、政府采購改革、國庫集中支付制度改革和政府收支分類改革等公共財政體制改革，2004年湖北省實行省管縣財政管理體制。

這一時期的財政監督體制主要適應公共財政管理體制改革，在推進財政監督機制建設、加大專項資金檢查和企事業單位會計信息質量檢查以及完善財政內部監督檢查方面下功夫。與之相適應，財政監督從原來的重收入監督轉向重支出監督，不斷創新財政監督方式方法，整合財政監督資源，加強財政監督隊伍建設等，財政監督體系不斷完善。

5、2013年以來：建設現代財政制度進程中的財政監督。十八屆三中全會提出建立現代財政制度的要求，我國財政制度進入了從公共財政管理制度向現代財政制度的轉型時期。現代財政制度是公共財政制度的完善和發展，是站在國家治理的高度，以現代國家治理的理念進行財政制度的重構，更加強調財政的法治、民主、透明。因此，財政監督的地位和作用更加凸顯。

新時期，財政監督順應財政制度轉型的需要，從促進建立現代預算制度、現代稅收制度、理順現代政府間財政關系三個重要方面入手，加快推進財政監督自身的轉型，完善財政監督法治體制、財政監督制衡機制建設，創新財政監督方式方法，切實發揮財政監督職能。

（二）近年來具有湖北特色的財政監督實踐探索

近年來，湖北省各級財政監督部門緊緊圍繞全省財政改革中心，服務財政改革大局，在大力推行政務公開、加強監督派駐機構建設、注重強化內部監督、積極創新監督方式方法等方面做出了積極探索，財政監督對于嚴格預算分配、保障政策執行、加強增收節支、維護財經秩序等方面發揮了積極作用，促進了財政改革的深入和財政管理水平的提高。

1、加強監督派駐機構建設。湖北省財政廳派駐各市州財政監督檢查辦事處是2000年由省財政廳駐各地工交企業財政駐廠員組改編而成。從當時的全國財政系統來看，湖北建立地方財政監督派駐機構的做法走在了全國前列。2009年，廳派駐各市州財政監督檢查辦事處被定性為全額撥款事業單位；2014年，定性為公益一類事業單位。截至2012年，全省共有12個辦事處，其中6個為正處級，6個為高配。辦事處在對駐地相關部門和單位執行國家財稅方針、政策、法律法規情況、省級財政預算執行和財政收入收繳情況、駐地省屬企事業單位財務和專項資金使用情況進行監督檢查方面發揮了較好的作用，特別是在2004年實行省管縣財政體制以來，財政監督對象和項目大幅擴展的情況下，全省財政監督工作通過辦事處加強了省對縣（市）財政工作的監督、檢查、指導。

2、注重強化財政內部監督。湖北財政部門結合自身實際，以新的視角、更高的要求開展內部監督工作，形成了湖北特色。一是加強組織，構建內部監督的制度體系。根據《財政內部監督檢查辦法》的要求，成立了以廳長任組長、廳黨組成員任副組長，監督檢查、人事教育、紀檢監察等部門主要負責人為成員的內部監督工作領導小組。同時，建立健全內部財政監督制度體系。先后制定頒布了《湖北省財政部門內部監督檢查實施辦法（試行）》；建立健全了內部監督“四項制度”，即：內部監督檢查自查制度、負責人專題會議制度、專題報告制度和檢查聯絡員制度；以風險防控為重點，建立完善了《湖北省財政廳腐敗風險預警防控工作》和《省財政廳內設機構職責范圍暫行規定》等內部控制機制，對財政管理的每一環節進行細化、量化，制定控制標準，從制度設計上堵塞管理漏洞，從運行環節上規范操作流程，保證財政內部權力制約機制的高效順暢運行，促進了財政管理水平的不斷提高。二是量化考核，加強內部監督的執行機制。自2011年開始，實施內部監督量化考核，將內部監督工作納入到全省財政年度目標責任制考核體系。考核內容明確規定各級財政部門“本級有預算管理職能的內部業務管理機構的重點檢查數不低于該類機構數的30%”。強化全省財政部門內部監督檢查規范執行力度，增強了做好內部監督工作的剛性。三是調查研究，促進內部監督的均衡發展。省級財政監督部門以調查研究為基礎，深入市縣進行具體的指導，以推進內部監督規范化、制度化、常態化為重點，以先進典型引路，全面推動全省內部監督工作向縱深發展。

3、積極創新財政監督方式方法。全省各地積極探索，勇于創新，采取多種形式拓展財政監督的深度和廣度。荊門市財政部門按照“全面加強、統籌協調、規范有序、成果共享”的原則，實行全員監督、全程監督、全面監督；武漢市硚口區財政部門探索事前審核、事中跟蹤問效、事后監督檢查的覆蓋資金運行全過程的監督機制，監督業務涵蓋到預算審核、投資評審、資金撥付和預算追加審核等環節，實行了監督關口前移；省廳駐宜昌監督檢查辦事處引入AO現場審計實施系統開展檢查，取代了傳統手工查賬，大大提高了檢查效率和質量，減輕了被查單位負擔；有的市（縣）財政業務科室、基層財政所和財政辦事處指定財政監督檢查聯絡員（監督員）；有的市縣將市（州）、縣（區）、鄉鎮多級監督管理力量整合；有的市縣財政部門監督局與紀檢（監察）、審計等部門協調配合，形成監督檢查聯動機制。

4、大力推行政務公開。2005年，湖北省財政編制與政務公開工作開始試點，在全國首開先河，2006年在全省范圍內推開，財政編制與政務公開工作在全省順利推進并取得顯著成效。一是領導高度重視，精心組織。省委、省政府高度重視財政與編制政務公開工作，成立了以省委常委、常務副省長任組長，省財政廳、省編辦以及紀檢、組織、人事、工商、稅務、民政等18個部門為成員的財政與編制政務公開工作領導小組，省財政廳作為牽頭召集人。領導小組下設辦公室，辦公室設在財政廳，廳長任辦公室主任，紀檢組長任常務副主任，日常工作由監督檢查處負責。按照省里的模式，各市州、縣（市、區）也相應建立了各級財政與編制政務公開組織機構。二是穩步推進，有序開展。采取先試點、后推開的步驟穩步推進。2005年，先在京山等14個縣（市、區）進行試點，2006年在全省所有縣（市、區）推開。三是成效顯著。經過近十年的不懈努力，財政與編制政務公開已成為日常性工作，在解決社會熱點問題、源頭上預防腐敗、改進部門工作中發揮了重要作用。2014年底，省級財政共上網資金44項、金額450億元，各地累計公開財政資金4403項，資金總額535億元，其中到人到戶資金2562項，到項目資金1705項。財政與編制政務公開網直接或通過網址鏈接方式公開部門預算單位5604家，涉及預算資金近400億元。全省發布政務公開動態信息5700多條，更新財政法規制度文件8200多條。2014年糾正挪用、截留資金及不應享受專項資金補貼補助4.7萬人次，涉及資金2845萬元；糾正挪用、截留資金431人次，涉及資金11627萬元；清理吃空餉572人，涉及資金1347萬元。財政編制與政務公開增強了資金分配使用、編制管理的透明度，為社會有效參與監督拓寬了渠道，降低了監督成本，促進了部門和單位自我約束意識的提升、工作作風的改進和工作質量的提高，為打造“陽光財政”和“透明編制”奠定了良好基礎，政府公信力和群眾滿意度都得到提高。這項工作得到中編辦、財政部、省委、省政府的充分肯定，全國多家主流媒體曾多次宣傳報道。

二、湖北財政監督存在的問題

湖北省財政監督實踐的積極探索為財政監督體制的完善積累了經驗、奠定了基礎。但是，隨著現代財政制度的建立、依法理財的推進、經濟新常態下財政的趨勢性變化，現有財政監督體制存在一些問題，主要體現在以下幾個方面。

（一）財政監督法制建設相對滯后

依法行政、依法監督是財政監督的準繩。在全國，截至目前已有9個省（區）經人大批準頒布了地方性《財政監督條例》，7個省以省政府文件形式下發《財政監督辦法》，明確了財政監督具體范圍和權限、內容和措施、方式和原則、程序和監督結果運用，明晰了財政部門和審計、稅務、監察等其他監督檢查部門的職責，理順了財政部門和監督對象的責任。從湖北省情況來看，財政部門早在1995年就開始著手財政監督的立法工作，研究起草《湖北省財政監督條例》，但由于種種原因這個條例至今都沒有出臺。全省財政監督工作只能依據《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等有關法律、行政法規開展，監督重點以落實財政部的有關政策、文件精神和有關工作要求為主。這就導致了財政監督所遵循的依據多、雜、散的問題，缺乏統一的財政監督法規依據，從而制約了財政監督職能的充分發揮。

（二）財政監督職能定位不明確

財政監督職責不明確包括財政外部和財政內部兩個層面。

1、財政監督和其他經濟監督主體職責界定不清。財政監督主體包括人民代表大會及其常務委員會、審計部門、財政部門、稅務部門、國資委以及其他涉及財政資金管理事項的部門、社會中介機構和民眾、新聞媒體及網絡等。除了立法機構實施的人大財政監督和社會監督外，其他監督主體都屬于政府部門的監督，且是平行關系。由于各監督主體職責權限沒有明確，在實踐中，各監督主體根據法律法規對同一被監督對象進行監督，重復監督和交叉監督的現象時有發生，影響監督的有效性。同時，各監督主體間缺少分工協作，檢查計劃未相互銜接，信息不能共享，檢查結論不能相互利用，導致人、財、物的浪費，造成監督成本高而監督效率低下。

2、財政內部專職監督機構和業務管理機構監督職責不明晰。專職監督機構負責制定有關監督檢查規定，牽頭擬定年度監督計劃，組織實施日常監督和專項監督，對業務管理機構實施的監督進行再監督；業務管理機構則主要負責在履行財政、財務、會計等管理職責過程中，對監督對象進行日常監督。但實際情況是，財政部門內控機制不健全、不統一，專職監督機構組織、協調和牽頭作用不明顯；業務管理機構重分配輕監督，日常監督作用發揮不夠；業務管理機構與專職監督機構溝通協調機制不健全，財政監督沒有形成合力。

（三）財政監督職責履行不到位

財政監督在預算、績效、全面動態監管以及基層財政監督幾個方面職責履行難以到位。一是預算監督有待加強。多年來，預算監督主要作用于預算執行環節，對預算編制、調整和決算的監督十分有限，財政監督融入預算管理、強化預算監督的深度和力度與現代財政制度的要求相比差距甚大。二是全面、實時監督有待實現。由于全省對所有政府性資金運行全過程的監督系統機制正在建立之中，與之相應的硬件條件正在跟進，全省財政監督尚無法做到對所有政府性資金的事前審核、事中監控和事后檢查，財政資金監管的全面性、實時性還無法實現。三是績效監督尚在起步階段。雖然近年來湖北省在財政績效管理方面做了大量工作，也取得了顯著成效，但是還不深入，預算主體、執行單位效能活動系統、客觀、規范的評價標準和評價指標體系還不完善，全省績效監督總體上處于摸索途徑、積累經驗、逐步推進的階段。四是基層財政監督乏力。近年來，湖北省實行鄉財縣管,建立鄉鎮財政專管員制度，在加強鄉鎮財政管理、加大農村財政財務監管力度方面發揮了積極作用。但是，由于“鄉財縣管”后與之相適應的監督工作機制尚未建立，基層財政部門內控機制不健全、財務管理有待規范，基層財政監督隊伍建設有待加強，其他職能部門財政監督意識不強等原因，基層財政部門就地就近監督不到位。

（四）財政監督制衡機制尚未真正建立

雖然通過部門預算制度改革，從制度上建立起了預算編制權、預算執行權和預算監督權的分離，預算編制由預算部門專職負責，預算執行由國庫機構和集中支付機構負責，預算監督由財政監督專門負責，但在實踐運行中并未真正執行。目前財政部門內部機構還是根據分管部門設置，內部業務管理機構事實上集預算分配權、預算執行權、監督權于一身，往往偏重資金分配,輕資金監管。財政專職監督機構只是以授權的形式參與其中，對預算編制、預算調整和決算監督十分有限。由于缺乏真正的監督主體，容易出現預算約束軟化、項目投資監控無力、資金運行效率不高等問題。由于預算編制權、預算執行權、預算監督權制衡機制尚未真正運行，獨立、有效的財政監督難以實現，財政監督的作用無法充分發揮。

（五）內控機制有待健全

作為被監督對象的行政事業單位，存在內控制度缺失、不健全、不完善，財務管理崗位設置混亂、財務人員配置不合理；內部會計監督職能弱化、會計核算不規范，財務審核機制流于形式，國有資產監管基礎薄弱等問題。長期以來，財政部門較注重自身內控管理制度的建設，忽略了對被監督對象內控制度建設的指導和落實，導致被監督對象內部控制、內部監督、內部管理不到位，弱化了財政監督的成效。

（六）財政監督成果利用不充分

受財政職能限制和影響，財政監督檢查出來的問題跟蹤處理落實難，依法處罰和執行力度不夠，監督檢查結果與預算編制結合不緊密，監督結果運用不充分，以致于出現有的地方或部門“年年查、年年犯,年年犯、年年查”。財政監督缺乏威懾性、權威性。從湖北省實際情況看，由于沒有出臺財政監督條例，財政監督的主要依據是財政部門規章，處置結果缺乏有力的法律保障，給行政干預提供了很大的自由裁量權，監督沒有話語權。在監督過程中，有的地方或部門領導不愿檢查、阻礙檢查、拖延檢查；有的出于地方保護或部門利益需要，對監督檢查發現的問題大事化小、小事化了，形成法不責眾的導向；財政監督尚未作為部門預算編制的重要依據，利用財政監督結果改進部門管理、完善政策和法規作用有限。

（七）財政監督基礎工作有待加強

由于財政收支規模不斷擴大，財政收支管理鏈條越來越長，財政直接投向基層、農村以及惠及廣大人民群眾的資金規模也逐漸擴大，與之相適應，財政監管的范圍、廣度、深度也不斷加強，這對財政監督干部隊伍和財政監督技術手段提出了更高要求。從實際情況看，一是財政監督干部隊伍力量有待加強。據統計，截至2012年，全省共有專職財政監督檢查干部107人，專職監督干部數量難以滿足日益增長的財政監督工作需求。由于財政監督干部新生力量充實不夠，人員年齡結構老化，財政監督干部隊伍面臨青黃不接的問題。二是財政監督干部素質有待提高。部分財政監督干部思想政治教育未跟上，業務知識陳舊、老化，無法適應新時期財政改革的需要，不能很好地勝任財政監督崗位。三是財政監督手段有待豐富。目前，財政監督利用信息化平臺、軟件等現代化檢查手段較少，大部分還是沿用傳統的手工查閱賬表憑證，耗時長、成本高、效率低，亟待改進。

三、新時期湖北財政監督轉型思路與措施

黨的十八大、十八屆三中、四中全會以來，建立現代財政制度、法治財政、新常態下的財政趨勢性變化標志著財稅體制改革進入一個新的歷史時期。面對新形勢新要求，湖北財政監督要克服以上存在的主要問題，加快轉型，著力構建適應現代財政制度的財政監督體制。

（一）新形勢對財政監督提出新要求

1、現代財政制度對財政監督提出新要求。十八屆三中全會提出建立現代財政制度，為財政監督轉型指明了方向。一是體系上，全面規范。財政監督適應現代財政制度的需要，建立全面覆蓋、全程監控、全員參與的大監督格局。財政監督要覆蓋到所有政府性資金運行和財政職能所涉及的所有經濟客體，要貫穿于財政管理活動的全過程，推進財政監督的統一性、整體性和常態性。二是功能上，拓展深入。加強對預算管理制度改革、稅收制度改革、調整政府間財政關系的重大財稅政策落實情況的監督檢查和調查，強化對收入預算性監管、跨年度收支監管、重點支出掛鉤清理和稅收優惠政策清理的監管、政府性債務監管，及時反映和糾正政策執行中存在的違規問題，規范政策執行，保障重大財政改革政策的落實和完善。三是機制上，協調制衡。建立預算編制體系、預算執行體系、預算監督體系既相互分離、制衡又相互協調的運行機制。

2、法治財政對財政監督提出新要求。十八屆四中全會將依法治國確定為基本治國方針。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，依法治國從財政的法治開始，建立法治財政。法治財政要求財政監督轉型必須從過去的行政推動轉向法治推動。一是加強財政監督法律、法規和制度體系建設。法治財政對財政監督提出新要求、新任務需要以法制形式予以確定。遵循立法原則和制度建設的客觀規律，牢牢把握權責法定原則，在新《預算法》的框架范圍內，廢除原有財政監督法規制度過時、不相容、不便于操作的部分，整合與財政監督相關的法律法規制度，適時推出一部綜合性的財政監督管理制度，并制定具體的配套制度。完善常態化、信息化、動態化的監督制度，使得財政監督在完備的法律制度體系中運行。二是加強對財政資源分配權的監督。依法全面履行財政職能，強化責任擔當。加強包括財政資金的分配權、國有資產經營、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設權力的監督，規范政府行為，強化內部管理，防止權力濫用。三是加強對財政監督成果的運用。以制度形式落實財政監督檢查成果運用，將監督檢查結果作為部門預算編制的重要依據之一，健全責令公開道歉、停職檢查等監督機制的使用，增加對引咎辭職、責令辭職和罷免等問責方式的建議權限。

3、新常態下財政領域的趨勢性變化對財政監督提出新要求。經濟新常態下財政趨勢性變化為財政監督轉型明確了著力點。一是財政收支監督并重。一方面加強對財政收入的監督，既要監督稅收依法征收、應收盡收，清理規范稅收等優惠政策，加強國有資本收益管理；又要防止亂收費、收“過頭稅”以及財政“空轉”行為，維護財政經濟秩序。另一方面加強對財政支出的監督。優化財政支出結構，監督各項支出須以預算為依據，未列入預算的不得支出。加強對兜底、保基本的民生支出資金的監管，既要保證資金的安全、支出的規范，又要在財政資金引導社會資本投入領域加強監管，保證財政資金的節約、高效。二是財政監督嵌入財政管理之中。財政監督嵌入財政主體業務，強化對財政預算編制、執行、決算管理鏈條的監控，財政監督從事后監督，轉向事前介入、事中控制上來，融入財政管理全過程，促進財政管理水平的提高。三是注重管理會計在財政監督中的運用。新常態下，財政收入中低速增長和財政支出剛性增長將長期并存，提高有限財政資金的使用效益、提高財政治理水平成為迫切需要。建立跨年度預算平衡機制、實行“績效管理”、規范地方政府債務管理、編制政府綜合財務報告等，都要求運用管理會計有效地發揮財政監督的職能作用。

（二）財政監督轉型思路

面對新形勢新要求，財政監督轉型的思路是按照黨的十八大提出的“確保決策權、執行權和監督權相互制約又相互協調”、十八屆三中全會提出的“建立現代財政制度”以及十八屆四中全會提出的依法治國要求，建立健全法制完備、職責明確、制衡協調、運行高效的與現代財政制度相適應的財政監督體制。

財政監督工作應從以下幾個方面實現轉型：

1、從行政型監督向法治型監督轉型。從主要依據文件、行政指令、工作任務等行政手段進行監督檢查向以新《預算法》為準繩、以財政部門監督辦法、《會計法》等法律法規為依據依法監督的法治型監督轉型，維護財政監督的嚴肅性，增強財政監督的威懾力。

2、從處罰型監督向服務型監督轉型。從側重于查處違反財經紀律和規定的行為、挽回財政資金損失的處罰型財政監督，向根據經濟運行、財政改革和財政管理需要，有針對性地開展監督檢查，作用于財政政策制定和執行、提高財政管理水平的服務型監督轉型。

3、從檢查型監督向管理型監督轉型。從主要以事后集中檢查為主的檢查型監督向事前參與、事中監控、事后檢查相結合，貫穿于財政運行全過程和財政管理各環節的管理型監督轉型。

4、從合規型監督向績效型監督轉型。從單純的財經紀律監督檢查向以提高財政資金分配和使用績效為目的、追蹤問效的績效型監督轉型。

（三）湖北財政監督轉型措施

湖北財政監督部門在轉型思路的指導下，主要從以下幾個方面推進。

1、強化法治思維，推進財政監督由行政型向法治型轉型。十八屆四中全會提出依法治國，依法治國在財政領域的體現就是法治財政，法治監督是法治財政的重要內容。作為財政領域的基本法，新《預算法》對地方制定財政監督法律法規提出了要求，新《預算法》第一百條規定：“省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會根據本法，可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。”新形勢下，我們要樹立法治理念，以法治思維加強財政監督法治建設。在遵循立法原則和制度建設客觀規律的前提下，根據新《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》要求，整合各類有關財政監督政策法規，結合湖北省經濟發展、財政改革、財政監督實際，將有效的監督經驗融入其中，出臺由省人大通過的《湖北省財政監督條例》，明確財政監督法律地位和職責權限、財政監督原則和方式、財政監督對象和范圍、財政監督程序，明晰監督人員權利和義務，嚴肅監督檢查結果的處理等。通過制定湖北省財政監督條例，使湖北省財政監督有法可依，為全省財政監督提供法制保障，促進湖北財政監督走上符合現代財政制度要求的規范化、法制化軌道。

2、明晰職責、強化職能，推進財政監督由處罰型向服務型轉型。通過明晰財政監督職責體系、強化財政監督職責，推進財政監督由處罰型向服務型轉變。

一是明晰財政監督職責體系。首先，明確監督主體職責界限并相互協作。明確人大監督和政府部門監督各自職責：人大監督重點在宏觀監督方面；財政監督主要是研究和把握財政政策，按照財政監督相關法規要求對財政收支進行監督；考核國有企業財務計劃指標，監督收入征收情況和預算單位的財政財務收支情況等微觀監督由審計部門和社會中介機構實行。財政部門要重視對社會中介機構的再監督。財政監督同人大監督、審計監督、行政監察等監督主體在工作上相互協調，聯合監管，統一監督口徑，建立監督信息共享、交流、反饋制度，形成監督合力。同時，財政部門與稅務、審計、紀檢、人大等部門之間要主動加強溝通聯系，做到檢查計劃上相互銜接，工作信息上充分共享，檢查結論上相互利用。

其次，明晰財政內部專職監督機構和業務管理機構監督職責。理順財政部門內部各監督主體之間的關系，明確各監督主體職責權限，加強業務管理機構與專職監督機構之間的信息溝通反饋，形成相互協調、緊密銜接的綜合監管機制。專職監督機構負責擬訂財政監督總體規劃和政策制度，牽頭擬定并組織實施年度監督計劃，并對業務管理機構履行日常監督職責進行再監督。專職監督機構要參與涉及財政監督的財稅政策及管理辦法的擬訂，及時向業務管理機構反饋財政管理和政策執行中存在的問題及有關監督檢查情況。業務管理機構要向財政監督機構抄送文件，開放數據端口，支持配合財政監督機構開展專項監督檢查、落實處理處罰決定；根據財政監督機構的意見，完善政策，加強管理，將其作為預算安排的參考依據，并及時反饋成果利用情況。要充分發揮專職監督機構對本部門財政監督工作的組織、協調與牽頭作用，將財政監督檢查工作歸口專職機構管理，實行統一規劃部署、統一檢查計劃、統一組織協調、統一規范程序、統一處理處罰、統一經費管理。

二是強化財政監督職能。首先，加強預算監督，發揮監督核心作用。預算工作是財政核心，預算監督是財政監督的核心所在。加強預算全過程監管，其一，要加強事前對預算編制工作科學性的有效審核。按照新《預算法》要求，監督預算根據中期財政規劃、部門滾動規劃進行編制，強化規劃對年度預算的約束，以增強預算的前瞻性和可持續性；監督當年預算應結合財政經濟形勢和跨年度平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測進行編制；監督預算編制與預算執行、結轉結余資金管理和部門決算的有機結合，提高年初預算到位率。財政監督通過事前介入，及時發現并糾正預算編制中出現的問題，提高預算編制的前瞻性、可持續性、合理性。其二，事中對預算執行進行有效控制，加強對財政收支執行情況的監督，依法糾正違反預算的行為，提高預算執行的及時性、規范性、有效性。其三，立足事前、事中監督中發現的重大問題，有針對性地開展事后檢查，維護國家的財經紀律,提高財政管理工作的綜合效益。同時，結合建立績效評價機制，對政府部門資金的使用效益和部門工作效率進行有效監督，對監督過程中發現的問題提出規范管理、完善政策的合理化意見和建議，發揮好財政監督的預防和服務功能。

其次，發揮財政專管員作用，加強鄉鎮財政監督。其一，將基層財政監督特別是鄉鎮財政監督納入湖北財政監督改革的整體設計當中，不留“短板”。其二，按照2014年4月28日湖北省財政廳出臺的《關于建立鄉鎮財政專管員的指導意見》，充分發揮財政專管員就近、就地監督的作用。其三，在《湖北財政監督條例》里要充分考慮《關于建立鄉鎮財政專管員的指導意見》中所包含的內容，使鄉鎮財政監督有強有力的法律作支撐。其四，充實和加強鄉鎮財政所的監督力量。配優、配齊、配強鄉鎮財政所專職監督人員，定期組織業務培訓，提高鄉鎮財政所專職監督開展監督工作的能力和水平。由縣市財政監督機構定期或者不定期地派專人到鄉鎮財政所參與監督，實行對鄉鎮財政所是否認真履行監督職能的再監督。其五，由縣市財政部門對鄉政府委派財務總監，讓財政監督嵌入到鄉政府日常的財政收支行為中去，使監督全程化、常態化。

再次，加強監督辦事機構建設，切實發揮派駐監督職能。省級財政監督部門要做好對廳派駐市州財政監督檢查辦事處的職能完善、制度建設、人員培訓、經費保障等工作，切實發揮派駐監督的職能作用。新形勢下，完善廳派駐市州財政監督檢查辦事處職能，將辦事處工作嵌入到財政監督主體業務工作，重點把握和監管預算執行控制的重要環節和關鍵節點；建立健全駐市州財政監督檢查辦事處管理的內部管理制度，加強對派駐監督機構的管理，提高派駐監督機構的運行績效；定期對派駐監督機構人員進行思想政治、財政理論、財政業務、財政政策的培訓，提高監督人員理論水平和業務素養；給予派駐監督機構以充足的經費保障，保障業務工作的順利開展。

最后，深化政務公開力度，實現陽光財政。陽光是最好的防腐劑。新《預算法》明確指出建立公開透明的預算制度，對公開的范圍、主體、時限提出了明確的要求，規定了違反預算公開規范的法律責任。財政監督部門進一步深化財政與編制政務公開工作，不斷豐富完善公開內容，加大財政資金分配、財政項目安排、財政政策制定等涉及群眾切身利益的重點財政信息公開力度；全面提高公開質效，深化財政預決算信息和“三公”經費信息常態化公開，推進財政工作決策、執行、管理、服務、結果“五公開”，并力求公開信息的準確性、真實性和完整性，凸顯信息的透明度和影響力；強化財政與編制政務公開長效機制建設，突出強化政務公開成果利用，有效保障公民的知情權和監督權，避免暗箱操作。讓政務公開更有效地促進依法理財，防范財政風險，增強財政服務經濟發展、服務民生的效能。

3、完善內控機制，實現財政監督由檢查型向管理型轉型。通過健全財政監督主體和被監督對象的內控機制，實現財政監督由過去的檢查型向管理型轉型。財政部門必須在進一步完善自身內控機制的基礎上，督促和指導預算部門、單位建立健全內控制度并落實到位。

一是財政部門健全自身內控機制。其一，根據新《預算法》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》等法律法規，建立健全財政部門統一、科學、規范的內控制度，使財政部門內控有章可循、有法可依。其二，強化責任意識，樹立內控理念，將內控意識貫穿于財政日常工作中，形成全員參與、上下聯動、共防風險的良好局面。其三，按照權責一致、有效制衡和分事行權、分崗設權、分級授權的原則，重新梳理、科學劃分組織結構和職能，合理匹配內部機構的權力與責任，健全相互牽制的職能和崗位機制。其四，圍繞防控法律、政策制定、預算編制、預算執行、公共關系、機關運轉、信息系統管理、崗位利益沖突8類風險，通過流程再造，建立起對各類風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的機制，并將單位和個人執行內控制度情況納入考核指標體系。其五，加強管理會計在財政監督中的運用。運用管理會計的目標管理、價值核算、決策分析等手段，對相關資料進行系統加工、整理和編制，實現對政府運營全過程監督，加強財政業務監督和預算績效評價，提高財政部門內部管理和決策的科學性，促進財政部門提高管理水平和行政執行力。

二是財政部門督促并指導預算部門和單位建立健全內控機制。按照全面性、重要性、制衡性、適應性四原則，結合部門和單位實際，財政部門指導被監督對象建立健全內控制度，將內控制度貫穿單位活動所涉及的各種業務、事項，實現全程控制。同時，督促預算部門和單位將內控制度落實到位。財政部門通過對預算部門和單位內控制度的執行情況進行定期、不定期的監督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改，增強預算部門和單位的內控“主體責任”意識。定期對預算部門和單位財務人員進行財務知識培訓，提高財務人員業務素質。從而形成財政監督機構對財政內部預算編制機構、預算執行機構實行日常監督，財政部門對部門和單位內控制度執行情況實行監督，預算部門和單位通過內控機制對自身實行監督的大監督格局。

4、提高監督實效，實現財政監督由合規型向績效型轉型。推進預算管理制度改革的終極目的，就是為了通過有效監督提高財政資金使用績效。國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發〔2014〕45號）文件明確指出，“準確把握深化預算管理制度改革的總體方向，要按照全面深化財稅體制改革的總體要求，遵循社會主義市場經濟原則，加快轉變政府職能，完善管理制度，創新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構建全面規范、公開透明的預算制度，進一步規范政府行為，防范財政風險，實現有效監督，提高資金效益，逐步建立與實現現代化相適應的現代財政制度。”績效監督是財政監督發展的方向，將績效評價和財政監督融會貫通，將財政監督由過去的合規型監督向績效型監督轉型。一是將財政績效監督內容納入《湖北財政監督條例》中，確保績效監督有法可依。二是建立適應湖北省財政專項項目績效監督的指標體系，研究部門財政績效監督、財政綜合績效監督標準。三是強化事前績效監督。在預算編制環節，要求預算單位申報績效目標，提供可行性分析，財政部門組織專家對其可行性進行論證，根據論證結果決定預算的批準或調整，真正體現“績效”。四是建立績效監督結果掛鉤機制。將績效監督結果作為績效考核依據，檢查結果與項目績效考核相結合，把財政資金規范、高效使用作為本級政府的目標責任考核和干部年終考核的重要依據，提高財政資金使用效益，保護資金和干部安全。五是建立績效監督信息資料庫。將財政支出項目基礎資料、財政支出績效監督動態情況、案例等信息納入資料庫中，明確信息資料搜集管理及使用的方式方法，逐步建立起長效的績效監督機制。

5、實現財政監督轉型的基本保障。一是構建財政監督制衡機制。根據黨的十八大提出的“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”的要求，將預算編制權、預算執行權、預算監督權三權分離并相互制衡（以下簡稱“財政三權制衡機制”），是硬化政府預算約束、切實發揮財政監督作用的治本之策。理想的模式是重新調整目前財政部門內設機構，根據預算編制、執行、監督職責分別設立預算編制機構、預算執行機構、預算監督機構三大類機構。但是，為了降低部門調整的阻力和成本，使得計劃短期內能夠順利推進，不對原有機構設置和人員編制作大幅度調整，由預算、國庫、監督部門分別負責預算編制權、預算執行權和預算監督權的牽頭，即預算部門負責總預算和部門預算的編制、審核和批復，國庫部門負責預算執行和歸口行業的政策、財務、資產管理，監督部門負責預算執行的日常監督、績效監督。梳理財政內部業務管理部門的預算編制權、預算執行權和預算監督權，明確三權對應的職責并落實到人，分別歸口于預算、國庫和監督部門。

二是加大財政監督成果的利用和轉化力度。只有監督結果得到充分利用和轉化，才能充分發揮財政監督為財政管理、財政改革服務的作用。首先，強化財政監督結果的整改落實機制。針對監督檢查問題處理處罰落實難、監督流于形式的情況，在保證財政監督獨立性的基礎上，強化整改落實情況的反饋制度，并進行跟蹤回訪，督促整改，保證處理處罰意見得到落實。要把對單位的處罰與對個人的處罰結合起來，將對事的處罰與對人的處罰結合起來，以達到觸及違紀者靈魂、不敢再犯的目的，充分發揮財政監督的震懾效應和規范效應。其次，建立財政監督結果運用的掛鉤機制。通過將財政監督過程中發現的問題及時反饋給財政內部相關的業務管理部門和被監督部門，督促業務管理部門和被監督部門及時改進，并將監督檢查和整改的情況與預算編制、資金安排、工作考核和人事任免相掛鉤，以提高其監督成果運用的積極性、主動性。再次，強化財政監督結果的公開機制。將不涉密的監督檢查結果以公告啟示、信息專報、情況通報或主流媒體等形式，定期向社會公布，發揮社會監督的作用。最后，建立財政監督成果的共享機制。將財政監督的線索、問題、結果等信息，通過信息化平臺在財政部門內部和財政外部的審計、稅務、紀檢等相關部門實行信息互通、成果共享，提高監督成果利用率。除此之外，還要強化財政監督結果的參謀作用。通過對監督結果的調查研究、深入分析，為被監督對象完善內部控制制度、提高財政財務管理水平提出合理化建議，同時對檢查中反復出現或普遍存在的問題，從財政管理薄弱環節和制度缺陷方面查找原因，提出加強財政管理、完善財政制度的意見和建議，為政策制定提供基礎資料和決策參考。

三是加快財政監督信息化建設。將信息化技術運用到財政監督之中，提高財政監督科學化、精細化水平。首先，要建立統一的財政監督信息系統。依托“金財工程”支撐應用平臺，結合財政監督工作實際，逐步建立財政部門統一的監督管理系統，實現監管數據采集、分析、預警信息化。其次，加強財政監督硬件設施建設。整合利用硬件信息資源，保證相關設施及其配套設備的先進性和穩定性，避免低水平重復建設。再次，要推進軟件業務應用開發。進一步加大財政檢查軟件、各種審核審批軟件及日常監控管理軟件的開發力度，推動電子化查賬和數據自動分析核查，提高監督檢查效率。

四是加強財政監督隊伍建設。隨著新一輪財稅體制改革的縱深推進，財政監督責任大、業務性強，更需要打造一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的財政監督干部隊伍。首先，整合財政監督力量。隨著財政監督職能的不斷加強，今后財政監督是財政部門工作的重要內容之一，要實現“財政三權制衡機制”，必須在整合財政專職監督機構、績效評價機構、投資評審機構財政人員的基礎上，將財政業務管理部門負責監督職能的人員歸口財政監督隊伍，壯大監督力量。其次，強化財政監督隊伍的能力建設。通過對監督人員實行定期和不定期的思想政治教育和業務知識更新培訓，不斷提高財政干部的思想、政治、業務素質。制定財政監督人員行為規范，構建約束機制。再次，切實加強財政監督隊伍的作風建設。強化監督責任，嚴格監督紀律，提高財政監督干部遵守廉政紀律、各項廉潔自律規定、保密紀律，落實黨風建設各項制度的自覺性，為全面推進財政監督工作轉型、全省財政改革與發展培養一支作風扎實、能力過硬的財政監督干部隊伍。

五是引入第三方專業機構。隨著預算管理制度改革的推進和新預算法的實施，監督財政專項資金跨部門、跨年度、跨層級統籌使用是財政監督的重要內容。整合統籌的各類財政專項資金涉及部門多、行業廣、領域寬、專業性強，單純依靠財政部門或相關職能部門難以實施有效監督，術業有專攻，應按照“決策權、執行權和監督權”三權分立和制衡的原則，通過政府購買服務的方式，引入第三方專業機構，參與財政監督，提高監督效能。

建立現代財政制度、法治財政和新常態下財政領域趨勢性變化為財政監督提出新任務、新要求，在深刻認識財政監督存在問題的基礎上，明確財政監督向法治型、服務型、管理型和績效型轉變的思路，做好財政監督轉型的基本保障，從而構建與現代財政制度相適應的財政監督體制。

（執筆人：吳曉玲/湖北省財政廳、李燈強/湖北省社科院）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）