我國地方政府債務置換管理的問題研究
——以廣西政府債務置換管理為例

蔡秋宇 孫良權

我國地方政府債務置換管理的問題研究
——以廣西政府債務置換管理為例

蔡秋宇 孫良權

債務置換是我國政府為解決存量債務問題，配合構建規范的債務管理制度而設計的一種政

債務置換財稅體制改革地方債

2014年至今，各項改革全面鋪開，其中對政府債務制度的改革是一條重要的主線，債務置換是指地方政府為了緩解債務壓力，通過發行債券等籌資方式來償還舊債，從而降低存量債務成本，緩解金融風險。債務置換在深化財政體制改革中扮演著重要角色，有利于地方政府破解經濟轉型難題。截至2016年二季度，廣西政府已發行置換債券1272億元，其中2015年發行744億元，2016年發行528億元。本文主要闡述廣西政府在落實債務置換政策時的做法，分析期間遇到的問題，并由此提出政策建議。

一、債務置換管理的現狀

自債務置換政策實施以來，廣西根據中央工作部署，積極嘗試發行債券置換存量債務，地方政府債務結構得到極大改善。一是極大降低政府融資成本，優化了期限結構。據初步測算，每年可節約利息近40億元，按債券平均期限6年測算，債券存續全周期可結余利息近240億元；二是舒緩并減輕各級政府尤其是市縣級政府償債壓力，市縣財政可以騰出更多的預算資金用于保民生、穩增長。三是把原來通過非銀行貸款等非政府債券形式舉借的債務轉化成標準化的政府債券，為政府債務納入預算管理打下良好的基礎。自治區財政部門不斷完善相關制度，優化發行方式和發行結構，逐步提高置換效率。

為貫徹落實新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），自治區人民政府及時出臺了《關于進一步加強政府性債務管理的意見》（桂政發〔2014〕73號），從規范舉債融資機制、強化債務規模管理、控制化解債務風險、健全配套政策管理、妥善處理存量債務、加強組織領導等方面對全區政府性債務管理作出了統一規范要求；印發了《關于加強政府置換債券資金管理工作有關事項的通知》（桂財預〔2015〕148號），對置換債券資金管理作出了詳細規定；印發了《廣西壯族自治區政府置換債券定向承銷發行兌付辦法的通知》，詳細明確了置換債券定向承銷發行、上市、還本付息的具體方式與規定。此外，自治區還出臺了其他規定和細則，進一步明確了置換債券資金的預算管理、支出使用等。

2016年，發行方式結構進一步優化，通過定向承銷方式發行的置換債券由2015年的15%提高至目前的35.74%。在債券期限結構中，逐步降低3年期債券占比，增加中長期置換債券的發行比例，2016年5年期和7年期置換債券占比都從30%上升到35%。

在發行流程方面，2015年，廣西采用的是先預估發行債券，發行后按照存量債務權重分配，再自主安排使用并報自治區備案的做法。但是這種發行方式存在債券發行準確性不高，一般債券、專項債券類別難匹配，償債時間錯配矛盾突出等問題。2016年財政廳為了進一步提高置換存量債務的精準性和時效性，改進了債券發行方案，由各市縣、區直有關單位先行自主與債權人協商并完備置換手續，根據已經具備置換條件的額度上報并由自治區組織發行，對沒有完備手續的，不安排發行。

二、債務置換管理存在的問題

當前，廣西債務置換工作總體推行順利，但是在債務置換的各個階段依舊存在著諸多阻礙。這些阻礙沒有得到克服，既有地方政府不夠重視等主觀因素，也有業務人員素質、技術能力跟不上等客觀原因。

（一）部分業務存在阻力

一是提前償還銀行貸款的阻力較大。廣西政府債務的主要債權人為銀行，但政府債券與貸款之間存在著明顯的利差。在經濟下行壓力較大的環境下，銀行放貸減少，從盈利角度出發，債權人提前解除貸款的意愿不強。二是部分逾期債務難以處理。部分市縣、鄉鎮債務逾期時間較長，有些債權人已將債權打包轉讓給資產處理公司，有些單位賬務登記不清，幾經更換經辦人后現已無法在賬務中找到相關債權，有些債務由于逾期時間長，截至目前所產生的利息為本金的4倍甚至更多，而置換債券資金不能用于償還利息。這些原因導致市縣處置逾期債務的難度較大，償債積極性較低。

（二）置換債券資金支出效率較低

置換債券資金支出偏慢會導致庫款上升，容易形成新的資金沉淀，使舊債務與置換債券同時承受付息壓力。2015年自治區的置換債券采取先發行后按比例分配給地方政府，但期間涉及到發行的債券類型和存量債務類型不匹配等問題，債券資金支出效率仍有部分結余。同時，置換債券資金支出進度受項目進度影響較大，例如置換應付工程款、BT等形式存量債務的金額受工程進度等不確定因素影響大。由于部分市縣政府債務對應項目工程進度較慢，導致置換債券支出進度不理想。有的債務項目余額被審計部門核減，項目施工單位對審計結果有異議，要求重新審核造成短期難以支付。

（三）置換債券資金使用不規范

雖然已有規定不得用于經常性支出和上新項目、鋪新攤子，不得違規將置換債券資金回補財政，空轉稅收虛增財政收入等，但置換債券資金使用不規范的現象依舊存在。一是部分市縣置換債券資金閑置問題明顯；二是置換債券資金違規撥付給債務人，程序手續不完善。這些行為大大降低了債務置換的政策利好，不利于廣西債務置換工作的順利推進。

（四）信息技術嚴重缺失

政府債務管理涉及到大數據和信息化管理，需要強大的電子信息技術支持。當前廣西政府債務管理系統在技術支持上存在較多問題：一是軟件系統開發明顯不足。目前軟件本身并不完善，政府債務系統漏洞較多，平時運行中常常會遇到各種系統邏輯錯誤；軟件功能設計不完善，系統操作效率較低，還需開發相應的新功能；軟件升級慢，無法適應快速變化的管理需求，這些因素大大阻礙了政府債務管理效率的提升。二是缺乏有力的技術支持團隊。當前自治區債務管理專業的技術支持團隊力量較弱，技術人員少，專業能力不足且缺乏足夠的激勵機制。三是技術團隊和業務團隊缺乏有力銜接，技術支持團隊與債務管理的業務團隊在信息交流反饋上并未形成良好的機制。

（五）管理人員業務能力不足

政府債務管理人員特別是基層政府債務管理業務人員能力亟待提升。一方面，目前政府債務管理部門成立時間尚短，機構設置、人員配備尚不健全；各種管理活動初次開展，既沒有標準的業務流程，也沒有可借鑒的業務經驗。另一方面，債務管理既涉及到法律法規及政策制定，又涉及到信息系統操作等方面，對債務管理人員提出了較高的能力要求。

三、完善廣西政府債務置換管理的思路

債務置換是將地方政府債務從不規范帶入規范管理的政策渠道。各級政府應把握好政策機遇，切實做好債務置換工作，主動作為，切實解決各項阻礙，促進廣西政府債務置換工作順利推進。

（一）充分發揮政府能動性

當前，國家債務置換政策為政府清理存量債務、規范債務管理帶來了難得的政策機遇。各級政府應高度重視，正確理解債務置換的政策內涵和重大意義，充分發揮政府能動性，上下齊心，破除阻礙。一是建議各級政府高度重視存量債務置換工作，下決心下力氣，組織協調原債務單位統一行動，配合財政部門共同清理存量債務。對逾期債務要特別重視，盡快清理，避免由于逾期對地方政府的信譽度造成不良影響。二是建議各級政府召集有關債務債權人，召開置換存量政府債務動員會議，積極同銀行等債權人協商，向債權人傳達中央和自治區關于存量政府債務置換的政策精神，爭取與債權人達成一致意見。

（二）進一步加快債券資金支出進度

1、加強債務資金管理。對于已經明確的存量債務，要跟蹤分析項目進度，經有關部門審核撥付依據后，對需撥付資金的項目，財政部門主動做好服務工作，將置換債券資金直接支付債權人。

2、加強重點項目管理。對支出進度較慢的單位，采取約談方式，針對支出困難和存在的問題，予以幫助和指導解決。對于工程類項目，建議各級政府加大對建設項目業主單位的督促，加快工程施工進度，符合按進度撥付工程款條件的盡量按進度撥付，已完工的項目應盡快進行竣工結算審計。

3、做好資金清理收回。對于債券類型和存量債務不匹配的要及時清理收回。對各級政府財政庫款要實時監督，將庫款余額變動、公開發行置換債券置換完成率作為考核指標納入監管。

（三）強化債務資金使用監督

1、嚴格債券資金的使用范圍。置換債券中的一般債券和專項債券分別納入一般公共預算和政府性基金預算管理，債務置換時，一般債務必須通過一般債券置換，專項債務必須通過專項債券置換；在債務置換前，由財政部門、存量債務債權人、債務人和有關主管部門簽訂好四方協議，明確置換債務項目、金額、時間及相關責任等。置換債券資金嚴格按照財政國庫集中支付管理制度有關規定、協議規定和償債進度直接支付到債權人。

2、嚴格審查，據實進行置換。對于供應商應付款類（BT項目、應付工程款及其他應付款）債務，嚴格審查，并根據審計報告、竣工決算報告、工程結算單、合同等相關證明材料據實進行置換，并將政府債券資金使用臺賬（政府債券置換存量債務登記表）按月報送財政債務管理部門。

3、明確責任。要求各市縣加強領導，落實責任，做到置換資金“用到位、還得上”，切實防范到期債務風險，加強責任追究，將債券資金置換工作管理納入主要領導人任期的經濟責任審計中，對于出現資金挪作他用的現象，分管財政工作的政府領導負領導責任，財政局長負主要責任，依照相關法律法規給予組織處理或黨紀政紀處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4、加強監督檢查。應會同財政監督檢查部門，及時檢查各市縣置換債券資金使用情況，嚴厲查處挪用置換債券資金的行為。完善債券資金管理制度，強化制度約束。

（四）強化技術支持

加強債務管理工作的技術支持，充分發揮現代信息技術對債務管理的促進作用，提高管理效率。一是加強系統軟件開發的投入力度，不斷優化完善管理軟件系統，根據業務需求進行迭代升級。二是加強技術支持團隊建設，強化技術人才儲備，提高業務人員的技術能力。三是促進技術支持與業務管理的深度融合，充分發揮技術團隊對業務團隊的支撐作用。

（五）加強政策宣傳和人員培訓

各級財政部門應配備穩定的政府債務管理工作人員，以培養復合型業務人才為目標進行業務學習培訓，提高業務能力，規范使用置換債券資金，提高資金使用效益。在系統操作上，應切實提高債務管理工作人員的信息技術能力，能夠克服較小的技術故障并能夠及時反饋。自治區應創新方式方法，為各級政府債務管理工作提供指導，如可以編制業務指導手冊、常見問題解決指南、制作業務流程視頻等，可以通過在線平臺進行線上培訓，提高培訓頻次和培訓時間，切實加強業務人員素質，提高解決問題的能力，提高業務效率。

（六）切實提高政府償債能力

雖然通過債務置換的方式在一定程度上有利于緩解地方政府債務壓力，但并不能徹底解除地方政府債務風險，解決存量債務問題的當務之急是提高地方政府的償債能力。首先，地方政府要審慎利用債務資金，優化資金配置，加強資金監督管理，發揮債務資金的最大使用效率。對于投資項目的可行性和必要性須科學全面地進行分析論證，在財力允許的范圍內，盡可能按照項目的輕重緩急來進行投入，保證政府的每一份投入都獲得最大化收益。其次，地方政府應積極制定中長期財政規劃，對資金科學、全面地進行管理，加強債務資金預算管理，編制償債計劃，合理控制債務規模，確保按期償還債務。最后，大力發展經濟，擴大稅源建設，增加稅收總量。地方政府應當減少對土地出讓金等不穩定收入的依賴，著力尋找穩定的地方財政收入來源。提高地方政府的償債能力是解決存量債務問題最有效的途徑，也是緩解地方政府債務壓力的根本之道。

（作者單位：廣西大學商學院、廣西壯族自治區財政廳）

1.白景明.2015.存量債務置換的宏觀效應[J].中國金融,12。

2.劉家凱、蔡秋宇.2015.地方政府債務置換問題研究[J].財政監督，33。

3.吳思玥.2016.地方債務置換的影響[J].中國金融，8。

4.周文淵.2015.債務置換降低系統性風險[J].中國金融，12。

策工具，債務置換在深化財政體制改革中扮演著重要的角色。本文分析了廣西財政部門推進存量債務置換的主要做法，認為廣西在債務資金使用、信息技術支持、管理人員業務能力等方面還存在欠缺，在此基礎上，提出應充分發揮政府能動性、加快債務資金支出進度、強化監督和技術支持、加強人員培訓等完善廣西債務置換管理的思路。