促進創業創新的財稅政策研究
——基于供給側改革的視角

劉 暢

促進創業創新的財稅政策研究
——基于供給側改革的視角

劉 暢

本文梳理了財稅政策與“大眾創業、萬眾創新”協同作用的研究進展，分析了供給側改革背景下，財稅激勵創業創新的現狀及存在的問題、所面臨的機遇與挑戰，并有針對性地提出了擴大供給視角下推動創業創新的相關財稅政策建議。

供給側改革“大眾創業、萬眾創新”財稅政策供給抑制

近年來的探索和實踐表明，“大眾創業、萬眾創新”是新形勢下促進經濟平穩有序發展的重要舉措。推進“大眾創業、萬眾創新”，就是要通過供給側結構性改革，解除生產要素和制度上的供給抑制；通過創新體制機制，增加市場豐富度，支持市場主體多元化、個性化發展，彌補供給缺口并引領需求，培育新興產業、鼓勵高附加值的創新產品研發。

作為國民經濟發展的一股新生力量，創業型企業不斷涌現，呈蓬勃發展之勢。一方面，創業是實現社會公平正義、促進就業、拉動內需和推動中低層勞動者脫貧致富的重要手段；另一方面，創業創新對于繁榮經濟、促進經濟轉型升級、對沖經濟下行壓力有著不可替代的作用。

一、財稅政策對創業創新的作用路徑

國內對于財稅政策與創業創新的協同研究，尚處起步階段，研究成果主要集中于最近兩年，文獻多為規范分析，且總量較少，各項研究成果之間的關聯性較弱。

從財稅激勵對促進創業創新的作用出發，戚嘯艷等（2015）認為，當下我國對小微企業的財稅激勵政策尚有不足之處，并提出創新財政激勵方式、完善間接扶持機制、擴大財政支持規模、落實針對小微企業的政府采購政策的有益作用。羅天舒（2015）提出了完善創業創新稅收政策的努力方向：其一，穩步推進營改增，將增值稅輻射面擴大至創業企業集聚的區域，如生活服務業；其二，調整完善創業創新相關政策，加大政策扶持力度；其三，提高政策穩定性，將短期化、臨時性的稅收優惠固定化、長期化，增強稅收優惠政策的普適性。

部分學者提出，針對不同經濟主體，應設置差別化的財稅激勵政策。高凌江（2015）指出，由于財稅政策制定過程中，沒有把社會對女性創業創新的偏見及性別間的差異考慮在內，也沒有顧及個性與共性的關系，創業政策落地時便導致了不同的政策效果。因此，在制定財稅政策時應更多地將性別觀念納入制度框架之下。郭月梅（2015）認為，落實財稅激勵，首先要重點培育并支持兩類創業主體：一是要引導財政資金，支持科技人員創業創新；二是選取恰當的財政補貼方式，支持大學生創業，并加強后續扶持，制定并落實針對大學生創業創新企業的政府采購計劃。

二、供給側改革背景下財稅政策對創業創新的影響

創業人員作為一類獨立的市場主體，其自身有著明確的邊界。創業人群面臨多重風險，承擔多重責任，寬松的創業環境、良好的制度供給、充足的流動性等一系列條件均成為創業成功的硬約束。若沒有一系列扶持政策輔佐，他們會被創業途中遇到的各種困難所牽絆，甚至被擊退。本部分從財稅政策供給角度，探析財政稅收與創業創新的協同關系。

（一）供給側視角下，財稅激勵創業創新的現狀及問題

需求雖然能推動經濟增長和社會發展，但具有周期性、階段性和不可持續性。從長期發展角度來看，經濟增長最主要的支撐力量是有效供給對需求的回應和引導。總的來說，制約創業創新的因素，不是需求不足，而是供給不足誘致的“需求——供給”不對稱，以下筆者著力針對財稅政策在創業創新活動傳導過程中所產生的問題進行探討。

1、財稅政策對分層的勞動力供給結構關注不足。現階段，在我國勞動力供給層面，不僅總量形勢不容樂觀，自2012年起出現了“四連降”，還存在嚴重的勞動力結構失衡，呈現出人才“倒掛”現象。具體體現為：首先，以“農民工”為代表的低層次勞動力供給處于“劉易斯拐點”，供需形勢逆轉，導致該層次勞動力成本激增；其次，以具有專業技術和相關知識的“藍領”為代表的中層勞動力數量嚴重短缺；最后，具有高層知識結構和管理能力的“精英階層”供給不足，而以大學本科生及以上學歷為主導的“準高級勞動力”和具有較高替代性的服務行業勞動者，則體現出總量供給過剩，且出現與勞動力市場的對接障礙。

針對勞動力市場的分層分化，政府部門在設置創業者財稅激勵時，卻未能根據勞動力性質進行區別對待，造成財政資金分配效用低下和資金空耗。

（1）對弱勢創業者的財政幫扶不足。以“農民工”為代表的弱勢創業者，呈現出經濟基礎薄弱、創業相關知識匱乏和創業能力低下等特點，該類群體的創業傾向往往集中于小作坊式的個體經營，并呈現出市場小眾化、差異化、個性化的特點，市場分散度較高。因而，很難針對該類人群制定出規范合理的財政補貼標準。此外，在弱勢創業者面臨經濟窘境的同時，外部較重的稅收負擔、各項不合規收費等對他們來說無疑是雪上加霜。在當前地方財政壓力加碼的形勢下，弱勢創業者的弱勢境況更易凸顯。

（2）財政轉移支付缺位，引致“知識型”創業者啟動資金匱乏。推動產業結構調整的中堅力量即為具有技術專長的中高層勞動力和具有創新能力的大學生創業群體，而社會資源和資金匱乏也是這類群體的生存現狀。該類創業者擁有創新思想、技術專長，往往能提供差別化、高附加值的產品或創意。但由于前置投入巨大，又很難依靠自身力量籌措到將理念轉化為商業價值的資金，無奈之下只能對創業活動望而卻步。

2、財政體制下的土地供給不足，創業成本畸高。2004年，我國土地“招拍掛”制度的引入，在提高土地出讓價格公平性和透明度方面具有積極的意義。然而，“招標——拍賣”模式也助推土地價格進入快速增長的軌道。同時，較高的土地成本激發了土地囤積和投機行為，“囤地”導致土地開發利用率降低，土地供給不足，使得供需嚴重失衡，促使開發商伺機抬高地價房價或是炒買炒賣，帶動了房地產價格的剛性上揚，擾亂了正常的土地市場秩序。

3、公共服務供給不足，引發創業者“霧里看花”。在消費端，購買、租用建筑物的成本及相關稅費大幅提高。尤其是對于創業人員而言，在沒有稅收及其相關政策扶持的情況下，將面臨很大的資金周轉壓力。

借由“大眾創業，萬眾創新”之勢，在全國掀起一陣創業創新的熱潮。然而，創業活動與創業相關財稅政策并不同步，相關政策老化、模糊甚至缺失，相關公共服務滯后，不足以形成對創業活動的有效支撐，其主要表現是針對小微企業等弱勢創業主體的稅收服務缺位。

現階段，新創企業面臨的困難和特定需求較多，而紓解困難的“出口”較少。例如，許多新辦企業，對各項優惠政策缺乏了解，對證照辦理流程有待熟悉，對各個政府部門的職能亟待梳理。針對這些創業企業遇到的困難，現階段需要推出針對特定行業細分的個性化納稅服務和稅務輔導，為他們量身訂制與之相適應的稅收優惠政策及服務內容。

4、財稅供給抑制尚未擺脫，扼殺創新積極性。創業企業渴望通過占領創新高地，在產品研發及供給方面獨辟蹊徑，獲得后發優勢，為企業生存與發展謀求更多余地。但是，在財稅政策方面，相關創新供給激勵機制尚未有效建立，或是制度與實踐不同步，出現執行“真空”。

首先，創業初期，政府財政補貼和資金扶持力度有限，不能覆蓋創業者的實際資金需求，而此時是企業生命周期中最為脆弱、最需要資金扶持的階段。我國目前針對創業企業的財稅激勵中，激勵后置的情況較為嚴重，即使在企業起步期給出了一系列稅收優惠政策，其激勵作用也較為間接，時滯較長，相較于雪中送炭的財政補貼，作用甚微。加之初創企業融資渠道單一狹窄，財稅金融問題雙重疊加，嚴重影響了企業的生存和發展。

其次，財稅激勵與創新研發時空錯配。財稅激勵政策作為加快產業結構優化、促進科技創新的重要工具，在我國受到愈來愈多的重視，并相繼出臺了一系列支持性的法規政策。彭春燕、遲鳳玲（2014）的實證研究顯示，企業獲利能力與企業研發投入呈現“倒U型”關系：在企業盈利水平很低的情況下，企業資金及研發能力不足，一定程度上抑制了創新活動的開展；隨著企業盈利水平的提高，企業研發投入逐步增加；但當企業盈利能力使得企業具有一定壟斷地位時，企業創新研發積極性下降。而且，企業規模與研發積極性成較明顯的反向關系，規模越小的企業，創新研發意愿越強烈，反之則越弱。結合我國國情分析，目前支持科技創新研發的財稅政策針對同行業、同區域而不同規模的企業采取“一刀切”方式，沒有順應研發特征及產業規律，也沒有顧及企業規模和盈利能力，對創業企業等弱勢群體進行適度的政策傾斜和財稅扶持。這對研發熱情高漲的創業企業，產生了一定的供給抑制。激勵當前有關科技創新的稅收優惠政策大多面向特定區域、行業和企業，這種非普適性的區別對待使得大量的科技創新企業享受不到相應的優惠。

再次，我國目前的財稅激勵過于單一。企業在不同階段，創新研發的風險及資金成本有別，但我國目前的財稅政策缺乏彈性和動態機制，沒有根據不同的階段特征，推出針對性的稅收補貼及優惠，而是注重“成果導向”，財稅扶持標準嚴苛、門檻過高，對于高投入、高風險的研發試錯階段，存在政策缺位，對營造寬容失敗、鼓勵創新、促進創新充分流動產生不利影響。

最后，目前針對高校、科研院所等科研機構及企業研發部門的科研人才的財稅激勵不足。一是培養創新型人才的財政投入有待增加；二是針對科研人員科技創新的稅收優惠力度不足，尤其是與科研成果相關的收入，其個人所得稅費用扣除力度不足；三是促進創新人才引進、引導海外留學科技人才歸國、推動產學研一體化、鼓勵科技人員自主創業的財政補貼及相關投入有待跟進。

（二）供給側改革背景下推動創業創新的機遇與挑戰

1、供給側改革背景下，推動創業創新恰逢其時。2015年以來，我國經濟步入新常態，經濟下行持續加碼，各經濟指標處于低位，傳統以投資驅動經濟增長的作用機制失靈，全球經濟低迷引致外向需求不足，內向需求難以充分釋放。這一切均說明，以凱恩斯需求理論為代表的“需求管理”模式，在中國當下已凸顯出其局限性。

然而，中國經濟形勢并非完全籠罩在陰云之下，經濟增長亦有其新引擎。從2013年起，“互聯網+”等新興業態在中國異軍突起，在經濟新常態的背景之下，展現出強大的爆發力和生命力。基于此，將線上與線下優勢有機結合，在“大眾創業，萬眾創新”的政策導向下，著力從供給端發力，以創新驅動產品供應結構轉型升級，增加產品供應、促進商品多元化和個性化，既能滿足小眾市場，又能適應人們不斷升級的消費需求。

一方面，通過“大眾創業”，將勞動力市場中的“沉睡因子”喚醒，促進人力資源合理流動，優化人力結構，激發勞動力的創新潛能和活力，藉此將市場由“一潭死水”攪動為“一潭春水”，優化市場供給。另一方面，力圖通過“萬眾創新”不斷彌合市場供給空白，促進產品推陳出新，加強商品供給與人們需求的現時對接。故而，以優化供給結構和增加供給為契機，大力推動創業創新恰逢其時。

2、供給側改革背景下，推動創業創新挑戰不斷。近年來，在相關政策的激勵和引導下，創業人員不斷涌現，在壯大創業隊伍、豐富創業形式、引導產品及服務供給、彌合市場空白等方面發揮著不可替代的作用。然而，值得注意的是，創業者——特別是中小微企業創業人員常因種種要素的供給不足和供給抑制，產生弱勢心理，減低對創業創新的期待。

從創業者自身角度講，較之就業群體，創業者既扮演著多重社會角色，也承擔著疊加交織的風險：從提供生產要素角度，他們不單是勞動力的供給者，土地、資本、技術、企業家才能等其他要素的提供也是創業活動中最基本的投入要件；從經營過程來看，作為生產經營“投入——產出”的全程掌控者和參與者，創業者面臨著來自內部和外部的諸多不確定因素，他們不僅需要承擔源于生產經營活動本身的經營決策風險，還需承擔系統性風險，如政策風險、購買力風險、利率風險和市場風險，加之各種制度壁壘和機制障礙，創業之路困難重重，步履維艱。

近年來，創業熱情高漲的新近畢業大學生、經濟轉軌過程中被勞動力市場擠出的下崗職工、城市化進程中的“農民工”群體，在眾多約束條件疊加之下，迫于生存壓力，以社會弱勢群體自居：一方面，他們面對著各種制約企業生存發展的政策供給抑制，例如，小微企業的“融資難”困境難以打破；另一方面，他們渴望得到更多關于促進企業成長盈利的優惠政策和轉移支付，卻因未能從政策利好中分得“一杯羹”而產生弱勢心理。例如，從企業需求端度量，針對創業企業的社會公共服務存在明顯的財政支持缺位，或由于身份、財政資金分配機制所限，與地方政府的財政補貼失之交臂。從供給端維度，出于規模經濟和效率優先的考慮，與小眾市場相對接的創業企業極易成為政府采購活動中被忽略的市場主體，使其在利益分配上處于弱勢地位。

此外，企業較重的費類負擔，強化了創業人員的弱勢心理。我國企業應盡的公共義務主要由稅和費兩部分組成。其中，由于稅收的固定性特征，其規范性和法律約束力遠強于費類負擔。在當前經濟下行、地方財政增收壓力加大的形勢下，向企業“伸手”成為了部分地區紓解財政困難的重要取向，一些政府部門隨意攤派費用亂象叢生，不僅增加了創業者的心理負擔，還阻礙了創業企業的發展和壯大。

三、擴大供給視角下推動創業創新的財稅政策建議

（一）強化勞動力分層稅收政策供給，緩解人力供給失衡現狀

與勞動力供給中的分層結構相對應，政府部門在設置創業者激勵時，也應采取區別對待的方式，“急人之所急”，最大限度地發揮財政資金分配的效用，避免“無效激勵”和資金空耗。

1、加大對弱勢創業者的財政幫扶力度。一是要考慮降低創業創新準入門檻，清理和取消各項不合規收費，有效制定針對該類創業者的稅收減免措施，切實減輕創業者的經濟壓力和心理負擔。二是根據弱勢創業者特征，積極優化針對弱勢創業者的稅收服務。多數新辦企業，迫切需要學習會計稅務和法律知識、了解各項優惠政策、熟悉創業流程，稅務部門應根據企業需求，積極促進稅企互動，根據企業所處行業及規模，量身訂制與之相適應的稅收優惠政策及服務內容，設立“線上線下”相呼應的新興創業企業涉稅咨詢平臺；根據不同納稅人的個性化需要，提供高效率、強針對性的涉稅服務，建立涉稅服務滿意度評判機制，強化稅務部門工作人員的服務意識，多策并舉為納稅人提供公平透明的良好辦稅環境。

2、貫徹創新型人才的“一體化”財稅激勵。針對這類群體，要啟動積極、有針對性的扶持機制。其一，要注意通過適當的政策取向，從資金面上化解創業者的燃眉之需，激發該類群體的創業熱情和創新意識，規避資金鏈斷裂引發的創業風險。從財稅激勵維度，可考慮采取全程“一體化”的補貼方式：先期（種子期）集中財政補貼、中期（產品研發階段）費用加計扣除、后期（成果轉化階段）基于市場接受度的彈性補貼。

其二，資源劣勢的彌合，有賴于專業系統的創業創新服務平臺和資源共享機制的構建。集聚創業創新資源，加強新創企業公共服務平臺的網絡建設，通過差異化的財稅政策引導資金流向，加快多元化、全方位、立體式的創業服務支持機構的建立步伐，避免盲目創立同質化的企業孵化器和孵化園區，引導資源流向。

其三，針對市場亟需的創業服務機構，藉由傾斜性的稅收優惠和財政補貼，適度增加多元化的服務機構供給；對于高質量、專業性強的孵化基地，適當給予一定的稅收激勵。

（二）用“減稅降費”為企業“松綁”，適度增加土地供給

為企業減稅降費，既是解除企業后顧之憂的有效途徑，又是激發企業創新活力和創業熱情的良方。在壓低企業運行成本方面，降“費”的可拓空間要遠大于“稅”。首先，下調社保繳費率已進入政策時間窗，應加快降低社保繳費的制度安排，為企業釋放政策紅利。另外，即便經濟下行、地方政府增收壓力持續加碼，政府也要管住向企業亂收費、亂攤派、收“過頭稅”的手，如果“過頭稅”亂象不加遏制，迫于存續壓力，一些企業將面臨破產危機。

“地租”作為企業成本的重要組成部分，可成為減稅降費的另一突破口。目前需要重新審慎對待土地批租制度，讓市場在土地資源配置中發揮決定性作用，加快改革粗放的土地“招拍掛”模式及由此引致的地價房價“非理性”持續上揚，以市場為導向制定科學、合理的供地政策，彌補供給端缺口，增加土地供應，提高土地開發利用率，促進房地產市場的持續穩定健康發展。其次，要逐步落實對科技型創新企業房產稅、城鎮土地使用稅的稅收減免政策，用稅費負擔的“減法”換取市場活力的“乘法”。

（三）順應企業發展規律，優化稅收安排

稅收激勵政策應順應企業特征和發展的要求，避免逆規律行事。鑒于盈利能力差、規模小的企業對財政幫扶的訴求更為強烈，應將企業盈利能力、規模與企業創新積極性、意愿協同聯動，在企業規模小（創新研發積極性高）、盈利能力處于低位徘徊時，著力針對提高企業抗風險能力、激發企業創新積極性方面進行相應的財稅扶持。例如，針對科技創新型小企業，應對科技創新方案先行甄別，并依據一定標準給予一次性財政補貼；進一步清費降稅，為企業發展掃清前進障礙，充分釋放創新活力。隨著企業盈利水平的提高，應注重對科研成果轉化的相關激勵，制定與市場接受度、市場業績相掛鉤的激勵機制，并營造寬容失敗的創新氛圍，對科技型創新的費用扣除、稅收減免不打“折扣”。此外，具有地域色彩的定向激勵極易扭曲資源配置，為此，技術創新的稅收激勵政策在不同地域間應具有普適性，使科技創新企業享受一視同仁的稅收優惠待遇，促進技術創新的自由流動，減少地域性壁壘。

（本文系國家社科基金項目“行為經濟學視角下的個人所得稅改革研究”〈14BJY167〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

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（本欄目責任編輯：王光俊）