淺析科學事業單位科研經費管理使用的問題及建議

■//呂　甲

淺析科學事業單位科研經費管理使用的問題及建議

■//呂甲

政府對科研經費投入的連年增長，體現了國家對科學研究的高度重視。科研經費的管理使用，一定程度上影響了科學研究的成果和效果。目前，在科研經費的管理使用中，存在著如經費預算編制缺乏科學合理性、經費使用與預算脫節、超額提取績效支出、結余經費管理混亂等問題，本文分析了這些問題產生的原因，并提出了相應的解決建議。

科學事業單位科研經費管理預算科技計劃

改革開放以來，特別是1999年國家實行課題制以來，我國對科研經費的投入呈逐年上升趨勢，這已成為我國經濟增長的一個顯著特征。但是科研經費的大幅投入并未換來等量的科研成果產出，科研經費違規使用問題屢見報端，究其原因很大程度上是由于對科研經費的管理和使用存在問題。進一步加強科研經費管理，提高科研經費使用效率在深化中央財政科技計劃管理改革的現實情況下顯得尤為重要。

一、科研經費管理使用過程中存在的問題

（一）經費預算編制缺乏科學性和合理性

1.預算編制不科學。我國科技計劃預算編制本著目標相關性、政策相符性、經濟合理性的原則，要求項目承擔單位財務部門、項目負責人共同編制項目預算申報書，但實際情況是項目支出預算基本由科研人員憑借以往經驗和估計自行編制，缺乏科學性和對財務支出標準的把握；財務部門通常只注重日常核算監督，很少主動參與科研項目預算編制過程，財務部門對預算編制的審核留于形式。

2.預算支出科目設置不合理。科技計劃項目經費管理辦法中都有對經費開支范圍的規定，12項預算支出分類科目（分別是設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費、其他支出、間接費用）設置寬泛，并沒有與會計核算科目一一對應，如編制說明中對出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費界定為出版費、資料費、專用軟件購買費、文獻檢索費、專業通信費、專利申請及其他知識產權事務等費用，這些費用明細在會計核算時分散在印刷費、辦公費、信息網絡及軟件購置更新、郵電費等多個會計明細科目，這些會計明細科目同時還包含不屬于出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費預算內容的其他支出，這就導致在決算編制時需要將歸屬于這一預算內容的經濟支出挑揀出來，統計比較困難。其次，預算支出科目范圍定義模糊，科目分類中存在支出重疊的可能。比如野外考察中產生的車輛燃油費、租車費等既可以歸為差旅費，也可以歸為燃料動力費；采購的化學試劑既可以認為是材料費，也可以看做是測試化驗加工費。預算支出科目設置寬泛、支出范圍定義模糊，使得科研人員在預算編制時不能很好地將要發生的經濟業務與會計核算科目相對應，另一方面也容易導致同一經濟支出在不同預算科目中重復列支。最終導致實際經費使用只能執行比較粗放的管理方式，決算編制時支出歸類的隨意性大。

（二）經費使用與預算脫節

1.科研經費預算批復下達后，很多科研單位沒有硬性要求到財務部門備案，財務部門無法掌握項目預算明細額度。財務人員工作強度大，監督與服務職能無法兼顧，在日常財務審核中也只是對票據的合法合規性把關，對經費使用與預算執行缺乏監督，造成有的項目結題前預算目標沒有完成，有的項目支出已超出預算。

2.很多科研人員的意識還停留在自己申請來的課題經費，自己就有絕對的支配權，不受預算約束，甚至列支與科研活動無關的支出。等到項目結題驗收前沒花完的項目突擊花錢，超支赤字項目大量調賬，此類情況在很多科研院所都普遍存在。

（三）績效支出比例過低

《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教［2011］434號）文中明確規定績效支出不得超過直接費用扣除設備購置費后的5％。績效支出，應當在對科研工作進行績效考核的基礎上，結合科研人員實績，由所在單位根據國家有關規定統籌安排。但從項目經費使用情況來看，超額提取績效支出已成為項目經費使用中的主要問題，問題的產生還是由于科研經費中人員費用比例過低，無法體現對科研人員勞動投入的認可和激勵。對比中美科研經費管理可以看出，我國科研經費普遍執行的綜合管理費、勞務費在項目合同總額中所占比例大大低于美國此類預算在研究經費中所占比例。科研人員一方面承擔著繁重的科研任務，另一方面科研成果和勞動付出又不能給自己帶來經濟效益，在經費使用中就有可能出現超額或違規提取績效支出用于發放工資，更有甚者發生虛報冒領勞務費或專家咨詢費、挪用套取科研經費等違規違法行為。

（四）結余經費管理混亂

自然科學基金項目經費管理辦法中規定對于通過結題驗收并且依托單位信用評價好的，項目結余資金在2年內由依托單位統籌安排，專門用于基礎研究的直接支出。若2年后結余資金仍有剩余的，應當按原渠道退回自然科學基金委。973、863等科技專項經費管理辦法則是要求結余經費足額上繳科技部。不同科技計劃項目對結余經費管理的不同規定，使得項目依托單位結余經費管理混亂，該上繳的上級主管單位沒有要求就沒有上繳，該統籌安排的由于各項目負責人對結余資金不放手也無法進行統籌使用。同時，科研人員在項目實施過程中有可能發生突擊使用項目經費、列支與項目無關支出、甚至出現虛報冒領、擠占挪用科研經費的違規違法事件，事實上造成科研經費的進一步浪費。

二、完善科研經費管理使用的措施建議

（一）提高預算編制的科學性和合理性，形成一套統一標準的預算體系

1.加強科研管理部門、財務部門與科研人員的合作力度，在財務部門設立預算崗位，專門就財務政策、各類經濟支出標準、預算科目與會計核算科目對應關系等為科研人員提供專業性的指導和幫助，提高經費預算在執行過程中的的可行性和約束性。

2.統一各類科技計劃的經費預算規定，如統一對間接費用中管理費提取比例和績效支出提取的規定，制定統一的費用測算標準和依據，明確定義和細化各項預算科目，避免分類重疊、重復列支的可能性。進一步明確預算科目與會計核算科目的對應關系，提高預算、執行、決算的統計精準性。

（二）加強財務及內審部門對科研經費使用的監督作用，動態監控預算執行，提高科研人員的預算約束意識

科研人員和項目承擔單位要依法依規使用項目資金，不得擅自調整外撥資金，不得利用虛假票據套取資金，不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費，不得隨意調賬變動支出；在財務系統中設置預算支出預警提示功能，動態監控項目預算執行；建立預算執行獎懲機制，改變科研人員預算約束薄弱的思想意識。

（三）提高績效支出及人員費用在項目預算中所占比例，建立績效考核制度，充分發揮績效支出的激勵作用

適當提高績效支出比例，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現科研人員價值，充分發揮績效支出的激勵作用。這樣既承認了科研人員的勞動，又消除了科研人員違規違法套取、挪用科研經費以獲取額外收入的思想動機。充分調動項目承擔單位和科研人員的積極性創造性。

（四）統一結余資金管理政策，推行結余資金由依托單位統籌安排

無論是973、863還是自然科學基金項目，都是國家財政撥款項目，經費使用和管理在本質上應該一致。制定統一的經費管理政策，即減少了財務人員和科研人員的學習成本，又有助于各項目評審驗收要求的統一。《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號文）中已明確要求項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。這就要求在實際工作中項目依托單位切實明確單位職責與責任主體，打破課題負責人掌握課題經費的傳統落后思想，有效推進結余資金統籌安排，將有限的資金用到最需要支持的科研活動中。

科研經費的管理使用關乎到科研項目的成果產出以及后續科研項目的申報，因此，我們必須努力解決在科研經費管理使用中存在的問題，使科研經費的管理水平和使用效率大大提高，確保科研工作的健康可持續發展。

［1］李兵，李正風，崔永華.課題制科研經費管理存在的問題與對策〔J〕.中國科技論壇，2011（7）.

［2］商喜英.提高國家科技計劃項目經費管理水平探究不同會計制度下科技經費核算及稅務處理問題〔J〕.財會學習，2015（4）.

［3］李雪梅.高校科研經費預算、核算和內審三位一體管理體系探討〔J〕.會計審計，2016（2）.

◇作者信息：中國科學院寒區旱區環境與工程研究所

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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1004-6070（2016）07-0055-03