對新時期鄉鎮財政職能轉變的思考
——以張掖市甘州區為例

■/王吉春

對新時期鄉鎮財政職能轉變的思考
——以張掖市甘州區為例

■/王吉春

鄉鎮財政是我國整個財政體系的基礎和基石，直接面對廣大農村和農民群眾，在鞏固基層政權、提供農村公共服務、推進城鄉一體化等方面發揮著不可替代的重要作用。甘州區鄉鎮財政機構于1985年按“一級政府、一級財政”的原則設立，經歷了建設期（1985-1993年）、發展期（1994-2004年）和轉型期（2005年至今），鄉鎮財政的職能定位在不同的經濟發展形勢下，根據國家財稅體制改革的需要相應進行了多次調整，特別是2005年全面取消農業稅和2007年實施“鄉財區管鄉用”改革后，鄉鎮財政所處的經濟社會發展環境發生了重大變化，農村生產經營體制改革加速，新農村建設步伐日益加快，農村公共服務內容逐年拓展，各級財政支持“三農”的資金迅猛增長，鄉鎮財政承擔的工作任務比以前更為繁重，面臨的問題和困難也較為突出，原有鄉鎮財政職能已不適應新時期鄉鎮財政工作需要。如何轉變、調整和完善鄉鎮財政職能，加強鄉鎮財政管理和監督，成為我們探討和研究的重要課題。通過座談交流和聽取意見掌握實情，借鑒外地管理的先進經驗和做法，探索形成了一些加強鄉鎮財政管理的工作思路，以期對今后推進鄉鎮財政改革提供參考。

一、甘州區鄉鎮財政管理現狀

甘州區鄉鎮政府共設18個鄉鎮財政所。鄉鎮財政所目前實行以鄉鎮政府管理為主、區財政局管理為輔的雙重管理體制。各鄉鎮財政所共核定事業編制87人，2013年末鄉鎮財政所實有在職干部83人，其中公務員39人，事業人員44人。每個財政所根據轄區人口等因素配備工作人員3—5人。2007年起撤消鄉鎮金庫，實行“鄉財區管鄉用”的收支管理體制。鄉鎮政府運轉經費、強農惠農補貼和項目資金等各類財政資金自2012年起全部納入國庫集中支付范圍。

為適應新時期鄉鎮財政工作，逐步調整完善鄉鎮財政職能，鄉鎮財政所目前主要履行非稅收入征管、財政惠農補貼發放、預算管理、財務管理、項目管理等職責，履行鄉鎮財政資金、政府性債務、政府采購、國有資產、村級財務等監管職能。根據履行職能及業務工作的實際需要，財政所設置所長、預算會計、專項會計、經費會計、惠農補貼發放專管員、財政監督員6個崗位。

總體來看，取消農業稅后，鄉鎮財政組織稅收收入職能消失，預算管理職能弱化，會計核算等財務管理職能持續加強，落實惠農補貼、項目建設等公共服務職能日益強化，財政監督職能作用發揮不夠。鄉鎮財政職能有增有減，工作越來越細，業務量越來越大。但在鄉鎮財政工作實踐中，原有的一些職能還不夠規范和完善，新增的惠農補貼審核發放等職能不斷強化，“條條”下達的項目資金的使用管理等尚未全部納入監管范圍，亟需加強統一政策指導和協調。

二、影響鄉鎮財政職能轉變的主要制約因素

（一）鄉鎮政府思想認識上存在偏差，對調整完善鄉鎮財政職能重視不夠

近幾年省市區財政把鄉鎮財政建設列入重要議事日程，全面實施規范化財政所建設，2011—2013年省、市、區財政先后投入800多萬元，對甘州區18個鄉鎮財政所基礎設施進行整體更新改造，鄉鎮財政所辦公用房、惠農服務大廳、交通工具和辦公設備配備基本到位，為向群眾提供優質、便捷、高效服務奠定了良好基礎。但不少鄉鎮領導認為鄉鎮財政所現在一不收稅，二無預算，惠農資金也由銀行代發，只是在辦公室記記賬、填填表，兩三個人就能承擔，對鄉鎮財政所當前承擔的工作職責認識不全面、不準確，對新時期鄉鎮財政職能轉變定位不清、重視不夠，在工作上推動緩慢、配合不力，制約了鄉鎮財政職能的有效發揮，未能形成實施鄉鎮財政改革的大環境，導致鄉鎮財政職能上“缺位、空位、錯位”等現象并存。

（二）現行鄉鎮財政管理體制脫節，不利于實施鄉鎮財政職能轉變

按中央和省上關于鄉鎮財政歸口管理的要求，鄉鎮財政所應實行垂直管理，人員編制和經費要全部上劃縣區財政。但甘州區目前仍實行鄉鎮政府和區財政局雙重管理的模式，財政所機構人員仍由鄉鎮黨委政府管理，區財政局僅對財政財務業務工作給予指導。鄉鎮政府幾乎每年都要對財政所人員進行調整，造成財政所人員極不穩定，隊伍較為松散，工作力量明顯不足，財政干部一般每所僅3-5人，大部分財政干部身兼數職，除完成繁重的財政工作任務外，還要進行鄉鎮安排的其他工作，影響了財政所職能的發揮。加上財政所長職級待遇長期得不到落實，挫傷了鄉鎮財政干部工作的積極性，財政所目前很難留得住年輕干部，鄉鎮財政干部隊伍已出現一定的斷檔。

（三）鄉鎮財政監督體制和手段不完善，使鄉鎮財政監管職能難以落實履行到位

一是鄉鎮財政所是鄉鎮政府的內設機構，沒有獨立的執法主體資格，對鄉鎮范圍內檢查出的違反財經法紀的問題，鄉鎮財政所沒有資格下達處罰決定，使違規問題得不到及時處罰和處理，難以形成有效的震懾和約束，使監督檢查流于形式。二是受管理體制機制制約，惠農資金條塊分割管理，很多農業類項目由區級行業主管部門管理實施，因行政隸屬關系不同，鄉鎮財政所實際上無法對本轄區內的這些項目資金開展監督檢查。三是過去鄉鎮財政的監管手段主要是會計監管，監管資金主要是政府運行經費，面對規模較大、種類較多的專項資金，鄉鎮財政干部財政監督知識較為欠缺，監管隊伍專業化程度明顯不足，監督方法較為簡單，檢查業務流程不熟，直接影響到監督檢查的質量，鄉鎮財政監督職能沒有真正落實到位。

（四）鄉鎮財政干部隊伍建設滯后，難以適應當前鄉鎮財政改革的新要求

目前甘州區鄉鎮財政干部隊伍總體呈現年齡結構不合理、知識結構不適應的情況，一是財政所長年齡普遍偏大，18個財政所長中12個已超過50歲，均為中專或高中學歷，財政財務知識更新較慢，不掌握信息化管理手段，無法適應精細化管理和財政改革的需要。二是近幾年新分配或調整到財政所的干部，財政財會類專業畢業的人員很少，大部分年輕財政干部對會計實務、強農惠農政策及財政監管方面的知識掌握較少，財政財務技能較為欠缺，不能在短時期內承擔起主要財政工作，鄉鎮財政日常管理的基礎還比較薄弱。三是鄉鎮財政干部教育培訓質量不高，受財政所長年齡偏大、人員流動性大等因素影響，鄉鎮財政業務和政策培訓跟進不足，雖然每年都進行常規培訓，但培訓手段跟不上財政改革發展需要，培訓總體效果并不明顯，面對當前鄉鎮財政實施管理和落實政策的程序嚴、標準高、業務量大的形勢，鄉鎮財政干部隊伍的整體素質還難以適應。

三、加快推進鄉鎮財政職能轉變的思路和措施

針對上述鄉鎮財政管理職能存在的弊端和問題，應從轉變觀念入手，準確認識和定位新時期鄉鎮財政職能，明確改革目標和方向，凝聚各方改革合力，切實理順管理體制，完善各項配套措施，創造寬松有利的條件，加快實施調整完善鄉鎮財政職能工作，實現鄉鎮財政職能三個方面的轉變，即由組織收入為主向管理支出為主轉變，由為鄉村組織服務為主向為“三農”服務為主轉變，由重分配輕監管向分配監管并重轉變，為全區“三農”事業健康持續發展提供支撐和保障。

（一）統一思想認識，增強鄉鎮財政職能轉變的緊迫感和責任感

思路決定出路，面對新形勢、新任務，要積極引導鄉鎮政府領導切實轉變觀念，跳出認識誤區，摒棄由于鄉鎮財政組織收入和預算管理職能弱化帶來的鄉鎮財政所作用不大的消極認識，突破財政工作就是“收收支支”的狹隘觀念，從鄉鎮財政是“強農惠農政策的落實者、‘三農’工作的服務者、財經法規的執行者、財政資金的監督者”的高度，重新認識鄉鎮財政在鄉鎮政府職能體系中的重要地位，認識實施鄉鎮財政改革的緊迫性，積極支持鄉鎮財政所開展工作，為鄉鎮財政職能轉變和改革創造良好環境。

（二）改革現行鄉鎮財政管理體制，加強鄉鎮財政機構隊伍建設

自2009年以來，省、市相繼印發了鄉鎮財政管理改革的有關文件，其核心內容是改革現有鄉鎮財政管理體制，實行鄉鎮財政所上劃縣區財政垂直管理的模式，這是省、市政府站在新時期鄉鎮財政發展的高度做出的科學決策。目前，我區鄉鎮財政仍存在機構松散、隊伍不穩、資金監管乏力、職能發揮有限等問題，究其主要原因還是現行鄉鎮財政管理體制沒有理順造成的。因此，應結合黨的群眾路線教育實踐活動，借鑒兄弟縣區上劃管理經驗，向區委、政府主要領導全面、詳細匯報在當前鄉鎮財政管理發展形勢下，鄉鎮財政所實行區財政局垂直管理對實現機構獨立、干部隊伍穩定、業務素質提高、監管能力加強等方面的重要性，爭取區委、區政府的支持，對鄉鎮財政所重新開展“定編、定員、定崗”，及早完成鄉鎮財政機構及人員整體上劃，實現鄉鎮財政垂直管理，推動鄉鎮財政機構建設，穩定鄉鎮財政隊伍，為鄉鎮財政履行好職能提供保障。

（三）突出主業調整充實工作職能，不斷提升服務和保障“三農”發展的能力

一是著力強化財政監督職能，確保強農惠農資金安全和使用績效。研究制定《甘州區鄉鎮財政監管工作辦法》，明確鄉鎮財政所以區財政局為主體開展監督檢查，印發統一的監督檢查工作流程及工作底稿、檢查通知書、報告書等文書，指導鄉鎮財政所發揮自身優勢，就地就近全過程實施規范的監督檢查。鄉鎮財政所對監督檢查中發現的問題，及時上報區財政部門，由區財政部門對違規違紀單位或個人給予處罰，使監督工作統一、規范、嚴肅、有始有終，保障好“三農”政策落實的“最后一公里”。各鄉鎮財政所要創新工作方法，豐富監管手段，拓展監督范圍，實現監管全覆蓋，依據鄉鎮財政資金監管工作辦法和流程，對鄉鎮轄區內行政事業單位、村委會執行有關財政財務法規情況進行監督，對鄉鎮財政自身管理的惠農補貼資金、非稅收入、公用經費加強會計監督，對上級財政及主管部門直接下達到鄉鎮行政事業單位、村委會的項目資金、惠農補貼以及公用經費等財政性資金進行跟蹤監督，對鄉鎮行政事業單位、村委會國有資產及政府采購管理進行指導監督，為強農惠農資金發揮績效“保駕護航”。二是調整收入征管職能，規范鄉鎮非稅收入管理。鄉鎮財政要承擔起轄區內社會撫養費、國有資產租賃收入、制種服務費等非稅收入的征管職責，由財政所統一管理非稅票據，建立起鄉鎮政府非稅收入“單位開票、銀行代收、財政統管、統一平臺”的征繳體系，嚴查收入不入賬、私設小金庫、亂攤派、亂收費增加農民負擔等行為，確保“收支兩條線”規定的落實。三是強化財務管理職能，夯實鄉鎮財政科學精細規范管理基礎。鄉鎮財政要通過加強銀行賬戶管理、完善財務管理制度、應用財務軟件核算、加強會計業務培訓等措施，規范財政及轄區各單位和村級組織會計核算，提高會計人員整體素質，使會計監督發揮應有的基礎性作用，提高財政財務日常管理水平，及時消除有可能產生違紀違規的漏洞，為鄉鎮財政財務科學化、精細化、規范化管理打牢“地基”。四是健全落實惠農補貼政策職能，提升鄉鎮財政公共服務水平。各鄉鎮財政所要組織干部認真學習各項惠農政策，強化責任意識，把好審核關口，嚴格依據甘州區強農惠農補貼資金“一冊明、一折統”工作辦法和流程，規范惠農補貼資金發放程序，堅決防止虛報冒領、截留、挪用補貼資金的行為，使黨和國家的強農惠農政策不折不扣落實下去，當好服務農民群眾的“排頭兵”。

（四）加強鄉鎮財政干部教育培訓，切實提高鄉鎮財政履職能力

針對目前鄉鎮財政干部財務會計、財經政策和法規、財政監督、計算機信息網絡應用等知識不足的現狀，區財政部門將順應形勢，與時俱進，制定鄉鎮財政干部教育培訓規劃和計劃，拿出科學實效的教育培訓工作方案，實行集中培訓與個別輔導相結合，理論學習與實際操作相結合，專項業務指導與全面政策培訓相結合，采取多種行之有效的方式開展培訓，著力解決師資力量薄弱的問題，通過“送出去、請進來”，一方面選送業務骨干到省、市財經院校進行專業學習，培養出鄉鎮財政管理改革的“領軍人才”，另一方面邀請財經院校專業教師或上級財政部門有教學經驗的業務骨干到我區進行講授，全方位提高鄉鎮財政干部素質，為推行各項財政改革建立知識儲備，提供強有力的人力資源保障。同時，各鄉鎮財政所要不斷改進工作作風，牢固樹立服務意識，及時轉換工作角色，主動履行好財政職責，變“事后出手”為“提前介入”，變“被動付賬”為“主動買單”，不斷提升財政管理、服務和監督水平，在積極服務于“三農”和鄉鎮經濟社會發展中體現自身地位和價值，更好地為鄉鎮經濟社會發展做出貢獻。

◇作者信息：張掖市甘州區財政局

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒