適應新《預算法》的財政監督改革發展研究

●江蘇省蘇州市財政局監督檢查處（局）

適應新《預算法》的財政監督改革發展研究

●江蘇省蘇州市財政局監督檢查處（局）

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總體目標，強調了財政在國家治理中的基礎性地位。預算是財政的核心內容，新《預算法》歷經十年，四審通過,實現了“控權法”向“管理法”的轉變，是建立現代財政制度的必然要求。財政監督作為預算管理體系的有機組成部分，必須適應新《預算法》的要求，創新工作方式方法，構建新型的財政監督體制機制，更好地為財政管理服務。本文擬分析新《預算法》對財政監督提出的新要求，并闡述新要求下財政監督的改革發展方向。

新《預算法》 財政監督 預算管理 改革發展

新《預算法》第一條指出：要規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度。新《預算法》綜合多年來財政改革發展的成功經驗，從多個方面對財政管理提出更高要求。財政監督作為財政管理的重要環節，要創新工作方式方法，通過拓寬財政監督范圍、提高財政監督要求、增強財政監督力度，構建全方位、高效率、良性循環的財政監督體制機制，以適應新《預算法》要求，更好地為財政管理服務。

一、新《預算法》對財政監督提出的新要求

新《預算法》要求政府深化預算管理制度改革，構建編制、執行、監督、績效四位一體的預算管理體系。財政監督要明確新《預算法》提出的新要求，擴大監督范圍、提高監督要求、強化監督力度，充分發揮監督制衡的職責，服務于預算管理工作。

（一）財政監督的覆蓋面更廣

1、對全口徑預算的財政監督。實行全口徑預算管理是建立全面規范預算制度的基本前提。新《預算法》第四條提出全口徑預算管理：政府的全部收入和支出都應當納入預算。全口徑預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算，新《預算法》以法律形式對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規范。因此，財政監督的范圍應擴大至對一切政府收支行為的監督，有效約束政府的自由裁量權，促進全面、規范預算體系的建立。

2、對預決算公開的財政監督。預算公開是建立公開透明預算制度的必然要求。新《預算法》第十四條對“預決算公開”中公開的內容、公開的主體、公開的時限等作出全面、具體、明確的規定，并在第九十二條中規定了違反預決算公開規范的法律責任。將預決算公開入法，不僅有利于保證人民群眾的知情權，也有利于引導社會主體的預期和行為，增強社會共識，提升財政政策效果。因此，財政應該加強對“預決算公開”情況的監督，促進公開、透明預算體系的建立。

3、對政府債務的財政監督。為規范地方政府債務管理，防范化解財政風險，新《預算法》第35條和第94條對地方債務管理作出詳細規定。按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新《預算法》從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等方面作了規定，有利于有效防范和化解政府債務風險。因此，財政監督應根據新《預算法》的改革思路，從“開前門、堵后門、筑圍墻”三個方面出發，加強對政府債務納入預算管理的監督。

（二）財政監督的工作要求更高

1、嵌入預算管理全過程的財政監督。新《預算法》第八十八條指出：各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況。這就要求建立財政監督嵌入預算管理全過程的機制。因此，財政監督需要預算管理部門肩負職責，更需要專門的監督檢查部門，從預算管理各環節嵌入，包括預算編制和審查環節、預算執行和調整環節、績效管理和決算環節，通過完善內部控制和外部檢查相結合的系統，提高財政監督的效率和效力。

2、適應跨年度預算平衡機制的財政監督。新《預算法》第十二條第2款提出：各級政府要建立跨年度預算平衡機制。要求各級政府改進預算控制方式，應當遵循審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，以提高預算的科學性和前瞻性。在跨年度預算平衡機制下，預算不再是一個財政年度終結的封閉過程，而是一個預算周期內的動態平衡，更具綜合性和復雜性。因此，財政監督要對跨年度預算平衡下的中期預算規劃、年度預算控制方式、預算調整和調節等方面進行監督，及時發現問題，提出改進和完善的意見和建議，促進跨年度預算平衡的順利開展。

3、關注對財政政策的財政監督。預算審核重點由財政收支平衡狀態向支出政策拓展后，收入預算從約束性轉為預期性，由此在日常財政監管中：一是嚴格關注地方財政超收收入數據的真實性和準確性，側重資金分配使用的法定審批程序，加大政府超收超支違規安排資金的處罰力度；二是關注新《預算法》的落實，側重區域年度財政總赤字規模警戒線的設置，加大對政府年度預算執行的法定力度；三是根據地方政府投資周期的預算規劃，財政監督要能夠及早確認和辨別地方政府債務風險，監控尚未支付的支出義務，能及時阻止、減緩這類支出，以防范風險累積。

4、強化對預算績效的財政監督。新《預算法》第十二條指出：各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。這就要求財政建立完善的預算績效管理制度，逐步建立健全績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果運用有機結合的預算管理體制。因此，財政監督要強化績效監督。與預算績效管理體制相適應，財政監督要將預算支出績效監督作為改革發展的重要方向。在建立健全預算管理體制的過程中，充分體現財政監督的職能，對績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果運用等方面進行監督，通過績效監督結果反饋促進預算編制、執行的科學性和高效性。

（三）財政監督的執行力度更大

1、完善財政監督問責機制。新《預算法》本著“誰用款、誰負責”的原則，針對4個方面、19種情況作出了問責規定，在第92、93、94、95條集中詳細規定了法律責任，為監督檢查結果的落實提供更明確的法律依據。財政監督應依據法律規定，強化預算管理各環節的責任追究。對財政資金使用的合規合法性問責，對預算績效問責。

2、強化監督成果落實與應用。財政監督不僅要落實檢查結果問責機制，也要指導相關單位規范化使用預算資金，從專業的角度提出改進的對策和建議。對預算單位財政資金使用情況的監督結果，應與預算單位本年度考核相掛鉤，對預算單位下年度預算編制形成約束，作為預算編制、項目分配的重要依據。在預算編制中，參考上年度監督檢查結果，對上年度預算執行情況好的單位優先保障財政資金的撥付。

二、財政監督的改革發展方向

為更好貫徹新《預算法》對財政監督提出的監督范圍更廣、監督要求更高、監督力度更大的要求，財政監督要充分發揮監督制衡在預算管理全過程中的作用。財政要在預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算活動的公開性、預算部門監督的嚴肅性和預算資金使用的高效性等方面加強監督，逐步構建一套與預算管理體系相適應的全方位、高效率、良性循環的財政監督體制機制。

新《預算法》下財政監督的改革方向，要與財稅體制改革方向相銜接，具體體現在增強對預算完整性、科學性和透明度，預算執行力度，政府債務管理規范性等方面的監督。重點關注預算管理制度的完整、科學、有效和公開，加大對預算數據真實性、全面性以及執行剛性不足、公開力度不夠的監督力度，有效推進依法編制預算、執行預算和公開預算進程。

（一）拓寬財政監督范圍，構建全方位的財政監督體系

按照全口徑預算管理要求，財政監督要將所有政府收支納入監督范圍，加強對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算的審查與監督。財政要監督四本預算的完整性、編制的獨立性、執行的規范性和特殊情況下的可調劑性，及時發現存在的預算不完整或重疊情況。江蘇省蘇州市財政局按照構建全口徑預算管理體系的要求，細化預算編制，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算分開編制，并加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。在政府性基金預算編制上，嚴格執行江蘇省財政廳關于轉發財政部 《政府性基金管理暫行辦法》的通知和《江蘇省財政廳關于印發政府性基金預算編制工作方案的通知》精神，按照政策規定、專項用途需要及征收情況等要求，公布年度市級政府性基金管理清單。在國有資本經營預算編制上，按照 《蘇州市市級國有資本經營預算管理辦法》要求不斷推進。財政監督深入全口徑預算體系，監督四本預算收支編制的科學合理性，預算執行的規范性，加強績效評價，關注政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的規范統籌，促進財政預算管理的統一性和完整性。

實踐中反映的關于預算監督的一個突出問題，就是預算細化程度不夠，無法實行有效的監督。多數預算只是編列到類，而且只有支出方向（功能分類），沒有支出用途（經濟分類）。為解決這一問題，修改后的《預算法》要求各級預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制，通過功能分類反映支出方向 （如是教育支出還是科技支出），通過經濟性質分類反映支出用途 （如是工資支出還是購買商品或者服務支出），財政監督也要從預算編制的細化中找尋更有效的財政資金支出的監督方式，重點關注正常財政政策支出的范圍和內容，側重支出政策的合規合法性問題，加大查處發生隱形、隱匿支出和預算之外的債務性支出力度。

按照預決算信息公開要求，財政監督要對公開內容、公開主體、公開時限、高度關注事項的公開說明等進行監督。對于社會關注度高、自由裁量權大的項目支出，要作為監督的重點。包括是否對本部門預決算和“三公”經費預決算進行公布，以及公布是否及時、內容是否按規定細化等。特別是對于轉移支付、機關運行經費等社會高度關注的支出項目要重點關注。若在財政監督過程中發現信息公開內容不完整或者未及時公布必要信息等情況，要指導并督促相關單位及時準確做好信息公開工作；若在預決算信息公開監督過程中發現財政資金運用方面的問題，應以此為切入點，及時成立監督檢查小組，深入追究存在的問題。當前，蘇州市財政局加大預算信息公開力度，政府預算信息實現預算編制、預算執行、預算調整、決算的公開，逐步公開政策制定、分配執行、績效結果等信息。穩步推進部門預決算和“三公”經費預算信息細化公開，按照經濟分類公開政府預決算和部門預決算，“三公”經費公開包括“培訓費”和“會議費”等具體內容。財政監督從完整性、細化程度、及時性和公開形式對政府預決算公開、部門預決算公開和“三公”經費公開等情況進行檢查，通過檢查促進公開的規范性，通過公開倒逼建立健全預算管理體制。

按照加強政府債務管理要求，新《預算法》從“堵后門、開前門、筑圍墻”三方面出發，形成政府債務管理的標準。財政監督也應從以下三方面入手。堵后門，要求財政監督人員要關注地方政府是否將所有債務分類納入規范管理；開前門，要求財政監督人員關注政府舉債是否符合法定程序、審批程序，檢查資金是否符合支出要求；筑圍墻，要求財政監督人員關注地方政府是否按照法律規定建立債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。蘇州市財政局為規范政府性債務管理，防范政府性債務風險，根據《江蘇省政府性債務管理暫行辦法》和《蘇州市政府性債務管理辦法（暫行）》等相關規定，對地方政府債務實行規模控制，將地方政府債務分門別類納入財政管理，建立債務風險預警及化解機制，明確責任追究，推進政府性債務精細化管理。財政監督可以通過過程管理加強對政府債務從計劃到舉借、使用、償還全過程的監管，通過動態監控掌握債務規模，監督風險預警及化解機制的有效性。

（二）提高財政監督要求，構建高效率的財政監督體系

高效率的財政監督體系包括建立嵌入預算管理全過程的監督體系和構建基于預算績效管理的監督檢查新模式。為建立嵌入預算管理全過程的監督機制，監督部門要抓好內部控制和外部稽查，建立事前審核把關、事中動態監控與事后績效評價有機結合的財政監督模式。在內部控制上，充分發揮業務部門日常監督與監督檢查部門的再監督作用，形成強大的監管合力；在外部稽查上，通過實地查看、走訪座談等多種手段，動態監控預算的執行情況。事前審核把關，要求把預算編制納入財政監督檢查范圍。在預算編制流程中，聯合業務部門，綜合考慮上年度預算資金的使用情況和本年度預算申報的科學性，加強對預算申報項目的審核監督，從源頭規范預算管理。事中動態監控，要求加強對預算執行的監督。對內，借助電子化信息系統，監督預算資金是否按程序按時撥付，撥付金額是否準確；對外，通過專項檢查等方式，監督預算資金使用的合規性和有效性。事后績效評價，要求加強對預算執行結果的績效監督。通過完整的績效評價體系，量化財政資金的使用效率。

為貫徹“嵌入式預算監督”理念，蘇州市財政局監督檢查部門加強對預算編制的監督。通過將以前年度監督檢查與績效評價結果作為預算編制重要依據的手段，從源頭督促預算單位規范高效地使用財政資金；通過財政監督的調查、檢查和核查，參與預算編制定額調整，為預算編制定額調整提出合理化建議，優化公用經費與項目經費結構，推進財政管理的科學化和精細化。

加大預算執行監督力度，今后工作中注意以下三個環節的監督：一是預算調整。經人代會批準的預算，非經法定程序，不得調整。二是預算征收。監督有關部門和單位依法征收，不斷提高一般公共預算收入質量。三是預算支出的時效性。監督本級財政和各部門是否嚴格按規定及時批復下達各類支出項目預算和轉移支付資金，加快預算支出進度，提高預算支出的時效性，減少年終財政結余結轉資金數額。

構建基于預算績效管理的監督檢查新模式，即把監督工作貫穿績效管理全過程?？冃ьA算要求建立全過程的績效管理模式。與預算績效管理相適應，財政監督要將預算支出的績效監督作為財政監督改革的發展方向。特別是在跨年度預算平衡監督中更要強化績效監督。財政監督檢查側重于財政支出實施過程的規范性、合法性，績效管理側重于財政支出結果的經濟性、效益性，兩者應該相輔相成，取長補短。財政監督要構建基于預算績效管理的監督檢查新模式，形成全過程績效監督體系，以更好地為財政管理服務。首先，在預算編制過程中，以績效目標為分配標準，對于績效評價高的項目優先保證預算資金。要求單位在上報項目預算時，需配以項目績效自評。財政要加強對績效目標的審核，重點檢查績效自評指標的合理性以及目標設置的科學性。其次，在預算執行過程中，特別是實行跨年度預算平衡機制的情況下，要重視對預算績效運行的監督。財政監督檢查部門不僅要監督預算執行的合規性，也要監督預算執行進度以及績效目標實現程度，防范并及時糾正預算資金使用過程中的問題。對于財政資金未按法律規定使用的，按情節輕重，及時啟動問責機制，保證后續資金使用的合規性。對于預算執行未達進度的項目，要仔細分析未達進度的原因，對于應達到而未達到的項目，要聯合財政業務部門，督促其按執行進度使用財政資金。對于在績效再評價指標體系中出現的得分較低的指標，要及時與主管部門、單位商討對策，并監督相關改進措施的落實情況，保證績效目標的最終實現。然后，在項目完成后，要加強對第三方績效評估的再監督。不僅要參與績效評價管理指標的設定，還要全過程參與績效評價，監督第三方機構的獨立性和專業性。最后，以績效評價體系中得分低的指標為突破口，進一步監督預算資金使用過程中存在的問題。蘇州市財政局不斷探索和改進績效監督方式方法，逐步形成了財政檢查和績效監督相互融合、相互促進的績效監督工作模式，形成了“三個同步”、“四個創新”的具體做法?！叭齻€同步”指同步開展前期業務培訓、同步制定工作方案、同步進入預算單位檢查；“四個創新”指在項目管理指標上納入合規性指標，設立“財務管理合規性”、“資金專款專用率”和“項目配套資金到位率”等資金支出管理指標，使績效監督與檢查相互結合；在績效評價報告中引入監督檢查結果，對預算單位在財務管理上存在的問題加以警示；構建多方打分、共同協商的績效監督打分方式；引入執法人員數據復核機制，提高被績效監督項目提供數據的真實性和可靠性。今后，監督檢查和績效管理部門應擴大合作范圍，既發揮各自優勢，又充分融合，逐步完善基于預算績效管理的監督檢查新模式。

（三）增強財政監督力度，構建良性循環的財政監督體系

財政監督不僅要建立完善的問責機制，更要完善監督成果運用機制，提高監督績效，形成良性循環的財政監督體系。在建立問責機制上，做到事前預警、事中糾偏和事后糾錯相結合。財政監督部門要依托網絡監控平臺，設置預警點，高效傳遞，快速反饋，實現實時動態的網絡監控預警，及時發現和糾正財政運行中的偏差。以預警點為切入口，成立監督檢查小組，要建立監督檢查結果的通報、限期整改制度與責任追究制度，及時反饋監督檢查整改落實情況，及時公開檢查結果。以教育指導為主，引導預算單位破除資金使用誤區，合理高效運用財政資金。對于情節嚴重的違規違法行為，要依法嚴肅處理。依托信息化監管，既節約監督成本，又提高監督效率。當前，蘇州市財政局依托預算執行監控系統平臺，通過指標管理，設置敏感字眼三色燈預警，監控預算執行的異常情況。根據最新政策規定，增設與黨風廉政建設、中央八項規定等內容相關的敏感預警點，豐富指標庫管理，為規范預算執行增設一道“防火墻”。財政監督檢查部門牽頭的動態監控軟件開發即將完成，主要對財政資金從預算編制到預算執行前的各環節進行實時監控，彌補預算執行監控系統平臺的監管空缺。通過兩大動態監控系統平臺，實現全方位的信息化監督；同時通過建立豐富的監督檢查數據庫，詳細錄入被檢查單位的具體情況，為以后的檢查項目提供參考。

在監督成果應用上，以制度形式落實財政監督檢查成果，將監督檢查與績效評價結果作為部門績效考核、財政轉移支付和預算資金分配的重要依據，對部門預算編制形成強大約束，從而促使預算單位自覺規范財政資金的使用行為。另外，財政監督部門要發揮專業優勢，針對檢查過程中發現的預算管理漏洞，提出完善預算管理制度的意見和建議，推動全面規范、公開透明的預算制度的建立。當前，蘇州市財政局著力加強績效監督結果應用，通過建立反饋機制、通報機制、報告機制、公布機制和績效監督結果與部門預算編制相結合機制，進一步健全績效監督結果應用機制。績效監督結果與部門預算編制相結合，積極探索建立以績效目標為先導的中期財政規劃和年度預算編制模式。結合項目績效完成情況對年度預算執行率進行匹配性分析，對預算資金到位率低及執行率低等狀況制定了相應的改進措施，使預算編制、執行更加科學化、精細化。

（作者單位：江蘇省蘇州市財政局）

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