淺談PPP項目績效評價的現狀與發展

●陳劍博

淺談PPP項目績效評價的現狀與發展

●陳劍博

PPP項目績效評價的開展不僅有助于厘清政府與市場邊界，提高財政資金使用效率，而且有助于改善PPP項目管理，提高項目運營效率。本文首先對PPP項目績效評價的背景及意義進行了闡述，在此基礎上梳理了目前PPP項目績效評價的主要問題，進而提出PPP項目績效評價應把握的重點，并探索解決辦法。

PPP項目 績效評價 項目管理

一、PPP項目績效評價背景

PPP項目績效評價是指對采用PPP模式 （Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作）的項目進行績效評價。從包含的內容上看，PPP模式有廣義和狹義之分，其中廣義PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義PPP模式可以理解為一系列項目融資模式的總稱，更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的資金價值。本文所提及的PPP模式均指廣義PPP模式。PPP項目績效評價是在項目確定采用PPP模式之后，從項目利益相關者的需求出發，考慮項目環境、運營能力、技術管理、可持續發展等因素，從項目運行的過程、結果、影響等方面進行全面、客觀地評價。

開展PPP項目績效評價是適應我國PPP模式發展的必然選擇。自上世紀80年代我國開始實施第一個PPP項目——深圳沙角B電廠項目之后，PPP模式在我國得到越來越多關注。尤其是2012年以來，為適應經濟新常態，轉變增長方式，緩解地方建設負擔，化解地方債務危機，推進供給側改革，PPP模式得以迅速發展，較短時期內我國完成了一批項目的落地和實施，如北京四號線地鐵、國家體育館等。但在實際推廣中，大多數PPP項目均存在管理混亂、風險分配不合理等問題，這極大地影響了PPP模式的推廣和應用。為此，國務院、財政部、發改委等部門發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)等相關重要文件，強調加強PPP項目的財政可承受能力分析和物有所值分析，并提出對PPP項目開展績效評價，用評價的結果指導項目的實施、改進。尤其是在最近公布的《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）中規定“縣級以上人民政府財政部門根據績效評價結果，依據合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調整”，這為開展PPP項目績效評價提供了思路和方向。

二、PPP項目績效評價意義

我國針對PPP項目的評價主要包括財政承受能力論證、物有所值分析和項目績效評價，其中項目績效評價是在開展財政承受能力論證和物有所值分析基礎上對PPP項目進行的全面績效評估論證，貫穿整個項目生命周期，對規范和改善政府參與PPP項目的行為，推動政府職能轉變，促進PPP項目的順利開展有著重要意義。具體如下：

首先，有利于政府改善公共服務，建設服務型政府。PPP模式一方面強調政府和社會資本之間的合作，二者是地位平等的合作主體；另一方面PPP模式具有涉及主體多、項目周期長、資金需求大等特點，能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起。因此開展PPP項目績效評價，有利于理順政府和社會資本之間的權利和義務，厘清政府和市場的邊界，推動政府轉變職能，進而建設服務型政府。

其次，有利于提高財政資金使用效率，降低政府風險。在對財政可承受能力、項目可行性綜合評估的基礎上開展PPP項目績效評價，有利于改善政府支出績效，提高政府資金使用效率，降低政府參與PPP項目中因信息不對稱所造成的風險損失，規范政府行為，建設法治政府。

最后，有助于合理分散項目風險，保障項目順利實施。PPP項目具有運營周期長、涉及利益主體多、不確定性大等特點，由此導致PPP項目風險遠高于一般項目。通過開展PPP項目績效評價，充分識別項目全生命周期過程中的操作風險、政策風險、現金流風險、財務風險等，控制項目風險發生的可能性，從而提高社會資本參與的積極性并減少后期的項目糾紛，進而實現PPP項目的高效推進。

三、PPP項目績效評價現狀及問題分析

目前，我國開展PPP項目績效評價尚處于起步階段，理論界和地方政府均作了一定的積極探索。理論界主要從方法論上對PPP項目績效評價進行了研究：部分學者研究了平衡計分卡法、回歸分析法、層次分析法等不同評價方法對不同PPP項目績效評價的適用性問題；部分學者以利益相關理論、新制度經濟學等學科的相關知識，重點研究了指標設計問題，探索不同類型項目應采取的指標。實際操作中，地方機構更多地強調根據績效評價結果進行付費，而沒有對項目的可行性以及財政承受能力進行論證。各地PPP項目績效評價在開展過程中表現出一定的問題，具體如下：

第一，缺乏相關法律基礎。在現有制度體系下，針對PPP項目進行績效評價主要依據財政部、發改委等相關部門出臺文件中的部分條款，缺乏專門的法律文件對PPP項目的評價如何實施、實施主體和監督主體、如何保證評價結果應用到實際等問題進行說明，從而導致PPP項目績效評價結果的適用性大打折扣。

第二，對項目風險重視不夠。現有的PPP項目績效評價更多的是根據一般項目績效原理對PPP項目開展評價，忽略了PPP項目的特有屬性。PPP項目由于涉及資金多、建設周期長等原因，風險遠高于一般項目，充分的風險識別和合理的風險分配是PPP項目能夠得到順利實施的關鍵。

第三，定性分析較多，定量分析較少。PPP項目涉及的主體多、周期長，專門針對PPP項目的績效評價方法尚在探索，各地目前在開展PPP績效評價過程中，更多地從定性而非定量的角度進行評價。這一做法雖然在操作上具有簡單、便捷等特點，但是也帶來了主觀性較大，結果說服力不夠等缺點，影響了績效評價報告的客觀、公正性。

四、PPP項目績效評價發展建議

PPP項目績效評價在我國尚屬新生事物，在很多方面有著較大的改善余地。筆者通過社會各界開展PPP項目績效評價的實踐總結，對PPP項目績效評價的發展方向給出如下建議：

首先，出臺專門的政府和社會資本合作法。在法律中，明確PPP項目的監管主體和監管方式、開展PPP項目績效評價的原則和方法、對第三方績效評價機構的績效評價等問題，從而使得開展PPP項目績效評價有法可依，有利于提高PPP項目績效評價結果的應用性，促進PPP項目績效評價工作的開展。

其次，提高風險識別能力。合理的風險識別和分配是PPP項目能夠順利實施的關鍵。PPP項目參與各方應采取各種措施全面控制PPP項目風險，評價主體應加強對項目風險的考察，重點關注相關主體是否充分識別可能出現的風險、是否采取措施應對未預期到的風險、是否在項目相關主體間合理分配風險。

最后，加強定量分析，提高評價結果的客觀性。第三方評價機構要充分利用自身開展PPP項目績效評價的經驗，開發相應的評價模型，對諸如政策符合度、項目建設合規性之類的定性指標進行定量分析，并不斷根據實際應用結果對分析方法進行修正，從而減少主觀因素對評價結果的干擾。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.趙忠坤.2015.PPP（公私合營）項目的績效評估研究[D].云南大學。

2.賈康、孫潔.2009.公私伙伴關系(PPP)的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，10。