對政策性銀行財政預算監管的新認識

●顧華曄/財政部駐江西專員辦副監察專員

對政策性銀行財政預算監管的新認識

●顧華曄/財政部駐江西專員辦副監察專員

所謂政策性銀行，是指由政府發起出資成立，為貫徹和配合政府特定經濟政策和意圖而進行融資和信用活動的機構。它不以營利為目的，按照國家的產業政策或政府的相關決策進行投融資活動。目前的三大政策性銀行“國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行”，為促進國家經濟社會發展起到強力的助推作用，特別是在國計民生、支持“三農”、支持企業“走出去”方面，發揮了商業銀行所無法替代的重要作用。它們與目前的商業銀行職能有著明顯的區分，前者體現政府意圖，后者遵循市場規則。

根據財政部《國家政策性銀行財務管理規定》，財政部駐江西專員辦對政策性銀行開展日常財政預算監管，在積極支持服務三大銀行業務發展的同時，也發現政策性銀行目前在機制上、管理和內控上還存有一些問題。主要表現為：一是政策性和商業性兩類業務邊界不清，混業經營，混合核算，造成政策性銀行定位不清；二是在某些領域與商業銀行相互競爭，存在道德風險；三是作為政策性銀行，員工福利性待遇標準隨意，決策機制、考評機制不盡完善；四是集中采購管理存在漏洞，程序不到位；五是個別機構用政府融資平臺資金或財政資金掩蓋不良貸款行為。以上種種，引起財政預算監管的高度重視。

今年上半年，國務院正式批準三大政策性銀行深化改革方案，明確了各自定位，國家開發銀行“要堅持開發性金融機構定位”，中國進出口銀行“強化政策性職能定位”，中國農業發展銀行“堅持以政策性業務為主體”。以筆者之見，從國務院對政策性銀行的再次定位，足以體現出國家三大政策思路。一是國家工具，政策性銀行要積極配合政府社會經濟政策意圖，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的工具。二是國家戰略，要大力實施區域發展戰略，促進各地區均衡協調可持續發展，重點融資推動“一帶一路”和經濟結構轉型戰略，開展綠色信貸和能效信貸，服務走出去戰略，服務和支持“三農”。三是國家情懷，要為黨和國家分憂，增強國力，改善民生，服務社會，服務企業，服務百姓。

改革后的政策性銀行具有新的職責，筆者也從財政預算角度對政策性銀行的監管進行了思考。

一要模范帶頭。國務院的改革方案賦予三家政策性銀行新的責任使命，作為政府社會經濟意圖實施的執行和配合者，首先要帶頭模范遵守各項財稅紀律，模范執行好財政、金融政策。其次要帶頭貫徹國家的一系列戰略決策，發揮金融對國家戰略的支持作用。第三要帶頭響應黨和國家的號召，為黨和國家分憂，發揮政策性銀行的社會效應，帶頭在扶貧濟困、改善民生、服務社會等方面發揮作用。

二要重視風險。政策性銀行由財政部出資創立、參股和擔保，服務于特定的政策目標，其形式上是金融，而實質上是財政職能的延伸，是政府的財政性工具，涉及財政資金的有效運用和政策目標的實現，與財政風險直接關聯，因此需要高度重視風險管理。首先要控制規模，所有政策性銀行的資金來源主要是依賴財政撥付，其基本負債最終也是財政的，享有國家隱性擔保，所以是不能隨意擴張的。其次要提高透明度，政策性銀行的財務應該跟財政一樣要透明，對公眾公布。第三，要建立政策性銀行風險預警機制，做到對風險的及時防范和化解。

三要加強內控。建立全面、合理、有效的內部控制制度有利于防范管理風險，更有利于提高政策性銀行的管理效率。首先要健全政策性銀行的內部控制體系，督促政策性銀行從規章制度、組織架構和人員配置等方面進行整體設計并抓好落實，使內控體系真正起到保障資金安全、加強業務制衡和監督管理的作用。其次要加強對政策性銀行的財務監管，按照《會計法》、《預算法》，以及國家政策性銀行財務管理規定，加強對政策性銀行的決算審核，對其業務費用、人員薪酬、集中采購等加強監管制約，促進精簡節約。第三要建立健全內部控制評價體系，對內部控制運行的效果和作用進行綜合評價，對控制系統的漏洞和不足及時進行防范和修正。

四要各自定位。我國建立政策性銀行的目的是，實現政策性金融和商業性金融分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題。這是政策性銀行設立的初衷，也是應該始終堅持的基本方向。現實中，由于對政策性業務的界定不夠明確，導致政策性金融商業化、商業性金融政策化的情況比較普遍。對政策性銀行來講，首先，要堅持非盈利原則，政策性銀行的資金運用是為了追求社會效益，貸款對象選擇應以社會效益為標準，要在規定的業務范圍和職能內努力實現政策目標，然后才考慮自身獲得的經濟效益。其次，要避免同商業銀行的競爭，政策性銀行與商業銀行有不同的經營目標，政策性銀行業務主要是通過政府干預，以比市場或商業金融更為優惠的條件，為特定的最終需求者提供信用支持的業務，要堅持這一政策性職能定位，避免熱衷于商業化業務的傾向。第三，要突出專業性，政策性銀行之間也要各自區分開，按照專業性要求，只開展對應領域相關政策性金融業務，不從事規定業務以外的金融業務，以更好地體現政策意圖。■

（本欄目責任編輯：周菲）