公共工程項目嵌入視角下的村落社會治理
——基于SW公路改建工程的分析

鄒 榮

公共工程項目嵌入視角下的村落社會治理
——基于SW公路改建工程的分析

鄒 榮

由政府主導的公共工程項目日益成為統籌城鄉治理的重要手段之一，是推進城鄉經濟一體化并鑲嵌在村落社會治理中的一個重要變量。此類項目體現了現代國家治理意志在基層社會的意愿，不僅改變了村落社會的觀念與意識，加速了村落社會內部的變遷，還凸顯了村落社會治理的新公共問題。項目的嵌入彰顯了國家在基層社會的治理技術變革，也是國家治理邏輯在村落社會的具體體現，但也帶來了新的治理困境與張力。為此，要推動項目在村落社會的嵌入，需要重視國家權力的正當性、權力邊界以及權力運行帶來的負面影響。

公共工程；項目嵌入；村落社會治理

當代中國社會脫胎于“全能主義”的治理模式之下，發育于轉型的權威國家。長期以來，國家在整個社會生活中占據主導地位，社會治理在很大程度上依賴于國家力量的推動。國家嵌入村落社會治理基于國家在社會生活中獨特的地位和作用的客觀現實。“從某種程度上來講，中國村落社會的變革與發展幾乎都是源于外部勢力(主要是國家權力)的強勢拖拽……是外在力量對村落社會內部的利益結構和社會關系的重組。”[1]伴隨著2006年國家全面取消農村稅費制度的推行，村落社會公共產品供給與國家權力在村落社會的整合就成為村落社會治理領域十分突出的重要議題。項目制作為國家分稅制度改革后，國家轉移支付體系的一種重要手段，在基層社會治理領域廣泛地被采用。“項目進村”日益成為改善農村基本公共服務，推進城鄉一體化，實現政府嵌入村落社會治理中的一個重要變量。作為現代國家治理進程中的重要課題，國家在村落社會的基礎性權力運行過程實際上就是國家實際滲透到市民社會并在其統治疆域內執行決定的能力，它是國家通過其基礎設施(infrastructure)滲透和集中地協調市民社會活動的能力。[2]本文擬從政府主導的公共工程項目(以下簡稱“項目”)嵌入村落社會帶來的社會治理變遷及其相關思考展開論述。

一、項目概況及其對村落社會治理的影響

(一)項目的基本概況

SW公路是Y省B市L區西山片一條重要交通要道，也是3個民族鄉10萬群眾對外連接的唯一通道，其主干線由沙河口起，經上海子、巖箐、舊寨壩水庫、大海壩水庫、小海壩水庫、清水塘、二道橋、栗坡、大平地、桂花樹、黨西、大丫口、保和、汶上、上拉堡、上里濯至瓦馬，全長132.5千米，經過漢莊、楊柳、瓦房、汶上、瓦馬5個鄉(鎮)地界，是B市西山片區的主要交通干線。支線在大平地岔至瓦房街，長4.5千米。SW公路是20世紀70年代，以“民辦公助”形式發動當地群眾義務投工投勞、逐段修建而成的簡易公路。1981年全線貫通，但由于當時修路受歷史條件的制約，公路建造等級低、急彎多、路基窄、路況差、橋涵擋墻各種基礎設施不配套、抗災能力弱、通行能力差，是一條“晴通雨阻”公路。[3](P203)2000年，當地政府在簡易公路基礎上進行了改擴建，設計建設為彈石路面，公路里程127.94公里。SW公路成為西山片區經濟社會發展的大動脈，是聯系內外的主通道，改善了當地群眾的出行條件，有效促進了經濟社會的較快發展。但是，財政投入相對不足，加之其公路承載運輸負荷較大，該公路建成以后，一直沒有得到改善提升，加之當時設計等級較低、西山片區地質環境復雜，公路破損已相當嚴重，很多路段雨季頻繁塌方，時通時阻，原有路面已不能再適應當地經濟社會的發展要求，對SW公路的改造勢在必行。

2010年10月，由政府主導的“西山SW公路改擴建工程”(以下簡稱：“SW改建工程”)正式開工，該工程是按照農村四級公路的標準對大沙河到瓦馬原有的彈石路面進行改建。涉及的鄉鎮主要有漢莊、楊柳、瓦房和瓦馬。從沙河口到瓦馬的公路是L區西山片的3個民族鄉對外連接的唯一通道，該路全長為127.94公里，總投資是1.2億元。SW公路成為B市與D市、L州之間連接的一條新的重要通道。2011年底，該項目建設完成，極大地改善了當地交通狀況。同時，與村落農業有關的第二、三產業也獲得較快發展，一些機械、物流企業進駐沿線鄉鎮，實現了當地產業結構的轉換、升級。以SW公路沿線的楊柳鄉為例，2012年上半年，全鄉累計完成生產總值18581萬元，同比增長了28%；實現農業經濟總收入21701萬元，同比增長30%；完成農業總產值10635萬元，同比增長21%；農民人均純收入2270元，同比增長26.1%；完成固定資產投資9300萬元，同比增長5%，完成財政總收入333.3萬元，同比增長20.8%。從相關數據可以發現，當地社會經濟結構、產業結構獲得較大調整，大批的公司、企業搶灘西山，極大地改善和推動了當地社會經濟的發展狀況。

SW改建工程極大地改善了村落社會的公共服務，改變了當地交通狀況。同時，也在客觀上提升了基層政府公共服務的水平與質量。相關數據表明，SW改建工程完工以后，運輸車輛比原來增加了5倍，貨運量呈幾何倍數增長，客運班車也由4輛增加到20多輛，旅客日發運量更是飆升至400―500人次。沿線的公共服務質量和水平獲得較大提升，村民獲得了更加便捷的醫療、教育、衛生等的公共服務。基層政府也加大了村落社會基礎設施的建設，進一步改善了當地村民的出行狀況，如瓦馬鄉投資1709.12萬元硬化了13個村(社區)內道路52.4公里，還投資152.78萬元硬化了9個村(社區)內的入戶道路25464平方米。

(二)項目嵌入對村落社會治理的影響

SW改建工程優化了各種資源的配置，逐步完善了村落公共交通，將公路沿線的區域緊密聯系在一起，促進了人員、信息和物資等的流通，這就為村落經濟的發展注入了活力，推動了村落現代化進程、產業結構升級和村落脫貧致富等多方面的社會變革。具體體現在以下幾個方面：

1.更新了村民觀念與價值判斷

項目的嵌入過程增加了村民與基層政府之間的互動，項目實施涉及到路線的規劃、工程建設，土地征用、房屋拆遷與補償等相關公共事務的協商與解決。在項目實施的過程中，采取了“財務公開”、“一事一議”等一系列民主制度，在項目的執行、實施進程中，村民對相關事務有了具體的參與權和決策權，較好地體現了村民的意愿。村民在參與具體公共事務決策的過程中，增進了村民對相關決策的了解、認識，客觀上有助于項目的推進、實施。項目的建設客觀上也提升了沿線村落社會群體對外界的認知，其社會化進程也進一步提升，特別是便捷的交通環境強化了村落社會與外部的信息溝通和連接，村落人口流動數量和頻率的大大增加，也將整個村落社會置身于更加開放的環境之中。與外界的聯系日趨緊密和頻繁，村民在不斷吸收新鮮外來觀念和事物的同時，自然而然地改變與這些新觀念、新事物不相匹配的傳統觀念和價值判斷。村民接受信息的廣度、深度，以及村民對信息接收的能力增強。

其次，交通基礎設施的改善進一步加快了沿線村民與外界的聯系與流動，人口流動數量快速增長，流動頻率更加頻繁。在與日俱增的外界交流與聯系過程中，人們獲得了更加豐富的生產和生活知識，這為生產技術的改進、先進生產工具的廣泛傳播奠定了基礎。同時，外部市場經濟的廣泛介入將沿線村落社會置身于一個更加開放的社會體系之中，村民的生產、生活觀念在與外界交融之中逐步被市場化觀念和行為所誘導。市場化進程開始逐步深入到村落社會群體之中，勞動力資源、土地和自然資源的市場化成為村落社會中最為顯著的變化。村民逐步形成了更加理性的“市場經濟”思維和行為模式，開始注重從市場中獲取生產、生活信息，進而來改變自己的個體行為。村民開始從市場需求的角度，理性地去分析和發現市場的需求取向，在農業生產和種植過程中，利用市場調節自身經濟生產的結構。村民加大了特色農業的發展進度，引進了甘蔗、紅花、香煙、泡核桃、茶葉、咖啡等經濟作物，第三產業在村落沿線逐步獲得了發展。

2.改變了村落社會的內部生態

SW改建工程的完成，極大地改變了沿線村落的社會生態。“地理流動性和社會流動性加快是重新構建世界的主要原因”[4](P63)，村落社會內部的重構與調整逐漸地發生：

一是SW改建工程使得公路沿線村落生產條件發生了巨大的調整，部分村民的土地資源被占用，這些在過去屬于比較適合種植的土地被征收以后，村民土地資源總體上減少。村民要么從政府獲得一定的經濟補償，要么重新獲得土地。一些村民獲得政府經濟性補償以后，卻并未形成可持續發展的生產經營項目，也沒有形成有效的可持續性的生產和生活支持。以HD村為例，在SW改建工程實施前，該村共有旱地1137.4畝，該工程大約征收旱地約137.4畝；水田原有344.2畝，該工程大約征收面積約90畝。這直接改變了該村的生產種植規模和結構，對村民的社會生產產生了深刻影響。另外，獲得土地資源補償的村民，多是獲得原有村民不愿使用和耕種的相對貧瘠的土地資源，致使部分村民的經濟發展難以獲得保障，客觀上導致了種植收益下降。在一定程度上，使得部分被征收、拆遷村民經濟發展的脆弱性被進一步強化。在市場競爭快速介入的背景下，村民對新的生活環境的適應能力較弱，陷入了持續發展的困境。市場經濟潛在的風險性伴隨著項目的嵌入在村落社會內部進一步凸顯出來。

二是SW改建工程補償引發了村民消費觀念的變化。由于SW改建工程建設的需要，部分村民土地、房屋被政府征收，進而使得部分居民的生產、居住條件發生了巨大改變。部分居民原有的自給自足的糧食供給模式被改變，需要通過市場購買來滿足自身的生活需要。部分居民一次性獲得一筆政府補償以后，其生產、消費模式與觀念也迅速改變，部分村民不能有效、合理規劃使用征地、拆遷補償資金。這些資金大量被用于修建房屋、購買消費品，并未用于長久性、生產性投資。這給日后生活帶來困境的同時，也形成了一種負面的示范。部分村民形成了相互攀比的心理，紛紛將有限的補償資金用于消費性生活投入。這成為項目嵌入以后，村落社會治理的一個新難題。

三是貧富分化拉大，村民之間的矛盾進一步凸顯出來。由于資源稟賦、社會適應能力的差異，村落個體之間的矛盾在一定范圍內被凸顯出來。在項目的推進過程中，盡管遵循了民主協商決策機制，但由于利益分歧、利益沖突的客觀存在，在項目推進過程中，因為對利益所產生的矛盾在一定范圍內釋放了出來。村民在征地、拆遷補償中所產生的矛盾沖突，成為阻礙項目的焦點，原本相對和諧的鄰里關系被打破。由于征收和補償的差異，致使部分村民之間的不平衡心理加劇，造成了村落內部關系不和諧現象的產生。部分村民改變傳統的生產、生活觀念，一些懂技術、見識廣的人利用自己的技術和經驗，先行走上了致富的道路，贏得了相對優越的生活條件。這也對那些相對貧困的村民產生了負面影響，進而出現了村民相互排擠的現象。項目的嵌入將村落社會群體帶入一個更加市場化的環境之中，其風險性也隨之成為村落社會必須面對的重大問題。

四是個體意識被進一步激發出來。作為政府嵌入村落社會的項目，政府在具體推進過程中起到了主導作用，也客觀上改變公路沿線的社會結構和社會生態系統。這對沿線村落社會的治理形成了巨大的影響。在SW改建工程提出時，總體上村民對此持支持態度。但是，在涉及到拆遷、征地、補償等一系列利益問題的時候，村民個體的意識就被激發出來。部分村民不愿意自家的土地、房屋被征收、拆遷，缺乏必要的公共協作意識。而有的村民則希望通過征地、拆遷獲得較高的經濟補償，并以此作為與政府博弈的籌碼，肆意抬高征地、拆遷補償的金額，一旦不能獲得自己心理底線就采用過激手段阻撓工程建設推進。另外，在村落內部為了提升出行方便，各村落紛紛采用大家集資、出工等方式修建SW公路通往本村的岔道，在這一過程中，村民出于自身利益的考慮，在這些公共問題的協商中難以達成一致意見。“集體行動的困境”在村落內部公共問題層面有著較為明顯的體現，例如在修建村道過程中，不同村落都要求每家每戶籌集200至500元，但是這項工作遭到村民不同程度的抵制。

3.誘發了村落社會治理的新公共問題

SW改建工程客觀上改善了西山片區公共交通狀況，但一些新的公共事務開始凸顯出來：一是交通事故頻發。SW改建工程提升了公路運行狀況，通行狀況的改變方便了交通出行，但交通安全防范設施和意識淡薄，交通事故也隨之增多。自2010年起，該道路主干線發生大小交通事故多達33起，而每年死于交通事故的有3―10人。公路路線的調整、沿線缺少交通標志、標線，加之大多數村民的安全意識淡薄，交通行為存在著隨意性。在2012年的春節期間，村民在趕集回家的路上，由于發生交通事故致使9名學生死亡，年齡最大的只有21歲，是一名在校大學生，最小的只有9歲。肇事司機逃逸，引發了當地村民的強烈不滿。二是村落人口的外流。項目建成后，增加了公路沿線村落與外部世界的溝通與聯系，村民逐步擺脫了對土地的依賴和束縛，村落社會原來相對突出的“鄉土性”帶來的“閉合性”逐步被打破。村民逐漸卷入到更加開放的大社會，大量的剩余勞動力逐步退出農業生產領域，開始在其他產業、行業中謀求生存。這些變量不僅改變村民的日常生活，也在改變村莊內外部關系、村落社會治理結構和過程。項目嵌入村落后，使得耕地面積越來越少，現代化農耕技術和器具的廣泛使用進一步解放了沿線村落的勞動力。同時，由于農業種植結構的調整困難、產業化程度低等問題和村民希望改善生活條件等因素，選擇到外務工的村民進一步擴大，導致出現村落人才“空心化”和“棄耕從工”現象增加。三是改變當地生態環境。工程建設在一定程度上改變了沿線地區的自然生態、地質地貌，使得泥石流等自然災害更加頻繁，公路沿線石漠化、水土流失等問題凸顯出來。

二、項目嵌入背景下村落社會治理的變遷與困頓

(一)治理能力的重構與治理技術的變革

對于村落社會而言，項目制作為“后稅費時代”提供了新型治理模式，一方面影響和塑造了穩定的制度安排，另一方面誘發了相應的政府行為，成為認識國家治理過程和政府行為的一個新維度。[5]這種治理形式作為國家嵌入村落社會的形式，通過外在的改變影響著國家權力在村落社會的具體運作。從某種程度上來說，項目成為國家改善村落社會公共服務水平的重要途徑，是嵌入村落社會的重要變量。項目的嵌入客觀上沖擊傳統村落社會的利益關系結構，使得以利益關系為核心的社會關系網絡發生激烈的碰撞。顯然，項目在征地、拆遷補償的過程中所引發的社會利益糾葛伴隨項目的嵌入也隨之顯露出來。個體在追逐自身利益最大化的同時，不可避免地侵害到他人的利益，這種利益紛爭勢必將原來相對穩定的村落社會關系打破。在利益面前，原本互惠互利、相互協助的鄰里關系和行為邏輯被顛覆。在項目的嵌入過程中引發的利益關系變革，客觀上破壞了相對穩固的村落社會的行為準則，村落個體間的信任度也逐漸降低，不信任度相應地增加。村落群體之間的隔閡、矛盾在這樣的境域下不斷得到強化，這顯然不利于村落社會秩序的實現。

進入當代以來，中國的村落社會治理獲得較大的發展空間，但在總體上仍然沿襲了國家力量對社會的主導性格局。盡管1994年分稅制改革和2006年農業稅費改革以后，改變了作為地方政府與中央政府的財政關系，也影響和左右著國家在村落社會的治理方式。但是，項目嵌入村落社會，不是源自村落社會內部力量的推動，而是來源于外部性治理安排，是源自政府性力量的推動。這種外部公共產品的供給，是外部力量改變村落內部結構的具體體現。外部性的力量的介入，客觀上也促進了村落社會內部公共性的發育和成長。以項目為依托來推進村落社會治理，不僅是村落社會變遷的內在訴求，更是對現代國家在基層社會治理能力的新考驗。國家對基層社會的權力運用，在很大程度上體現為對基層社會的滲透力，并在此基礎上實現社會資源的分配與調解功能。這不僅需要建立一個理性化、制度化的官僚體系，而且需要構建一個具有執行經濟政策、提供社會服務和維持公共秩序的基層政權組織。[6](P4-5)因此，國家及其在基層社會的治理能力的提升，是應對日漸復雜的村落社會治理的必然要求。

在稅費改革以后，學界都將國家權力視為“隱退”的狀態。但是，在村落社會實際權力運行的過程中，國家權力從未退出過，國家也從未放棄對村落社會的關注與重視。在社會治理邏輯和體系之中，國家總是通過強化自己對社會的影響力，來保證自身治理的持續與穩定，進而增強其治理的有效性與合法性。隱含在治理技術和措施背后的本質問題是國家治理方略和治理技術的調整。從整體上來說，改革開放30年來，中國社會治理實現了從“總體支配”到“技術治理”的轉變。[5]項目制作為國家治理的具體策略，展現的是在新的時代背景下，國家在基層社會治理模式上作出的新調整。一方面，在這樣的治理模式中，實現了國家權力關系的重新分配，力圖將國家整合和地方社會的主動性有效調動起來。另一方面，項目的實施也在客觀上重構了整個村落社會的網絡關系和治理生態。村落社會網絡結構和運行模式的改變，強化了國家嵌入式治理的能力水平，國家不再通過直接的管控來實現其政治意圖，轉而尋求通過權力關系、財政關系為代表的滲透性嵌入。處在村落社會之中的國家政權及其在基層社會的代理者、村落社會以及村落個體間的相互關系也隨之發生調整、變革，這也意味著在新的關系網絡下，村落社會治理理念、治理策略和治理實踐也需要隨之作出新的調整。

(二)村落社會治理的邏輯及困境

從國家的視角來看，項目的嵌入，在很大程度上取決于國家在基層社會治理中的財政力量，也取決于公共問題是否被納入到政府的視野中。這表明基層政府在贏得國家財政支持的條件下，獲得了相當大的自由裁量權。但是，在一定時期內，地方政府用于項目投入的資金總是有限的，這也是為什么在SW改建工程推進過程中，由于配套建設設施的不足，出現要求村民出資、出力建設通村的岔線，在一定范圍內引發了村民的不滿。這表明，項目式嵌入治理在很大程度上是基于單一問題導向的線性技術邏輯，往往帶來的是“碎片化”治理的困境。

作為國家代理人的基層政府在面對村落社會及其特有地方知識的時候所持有的顢頇態度，也使得項目的嵌入陷入了治理的新困境。基層政府在推動項目的實施與貫徹過程中，往往基于對上負責的政治邏輯，同時也帶有極強的政治利益偏好，往往容易忽視基層社會的內在訴求。國家及其代理者本身的文化知識技能的欠缺同樣制約和限制了基層社會治理進程的推進。對作為治理主體的國家及其在基層社會的代理者而言，他們在推動村落社會轉型治理進程中面臨的主要問題表現在兩個層面上：一是作為國家及其在村落社會的代理者本身的局限，現代科層制的運行模式使得他們在具體社會治理活動中帶有較強的政治性，其政治目標較為明確，這往往容易導致對村落社會內部訴求的忽視。在這樣的背景下，治理主體與客體之間的協作、共識往往難以達成一致。二是國家及其在基層社會中的代理者主觀上的知識偏見，體現為對村落傳統社會文化的排斥、抵觸，主觀臆斷地將傳統村落傳統視為一種糟粕，應當予以摒棄。詹姆斯·斯科特則論證了那些不考慮文化特性的國家化的“試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的。[7]“機械式的套用忽略地方特性的通用規則，極可能招致失敗或社會幻滅，更可能的是兩者都發生”[8](P33-43)在實際的項目運作中，國家和政府的初衷也許是為了改善當地的生活條件，但因國家代理人宣揚的科學知識與地方知識之間的明顯差距，而以失敗告終。在推動整個社會發展的進程中，在“發展主義”邏輯主導下，國家的行動似乎也很難兼顧地方知識差異的存在。在村落社會的治理問題上，國家政權及其代理者將“發展”置于頭等重要的位置，這對村落社會而言，就不再是純粹的治理。換而言之，治理本身被置于管控之下。在這樣的語境中，國家的在場可以不需要“傾聽”那些來自被治理者的聲音，“國家利益高于一切”成為當地管控上的最高原則。在這樣的原則下，被治理者的內心世界和他們的想法可以被罔顧。[9]

項目的嵌入根本上源自政府的推動，雖然不再像稅費改革之前需要從基層社會汲取資源，但現在的“分包”仍然延續了稅費改革之前的決策特征，即“自上而下”的高位推動。但是，在具體的治理實踐過程中，這種由某一地方先進經驗所提煉出來的典型經驗上升為普遍性的游戲規則或行為準則以后，外在的嵌入治理就有可能導致局部的不適應性。地方社會發展狀況的非均衡性，決定了同質化的治理方案與策略在推進過程中必然導致的“不適應”、沖突，甚至是對抗和抵制。即便是基層政府作為國家意志的代表者和執行者，是貫徹落實具體項目的決策者、制定者、實施者和評估者，但最終都是依賴于國家政權組織的授權。基層政府及其代理者都是在國家既定的體制與框架中來推行具體的治理活動，治理策略和行為依然具有很強的被動性。作為國家代理者的基層政府組織及其成員，盡管有可能對村落社會的狀況較為了解、熟悉，但實質上很難左右國家項目計劃在基層社會的運作過程。

項目的設計、推進往往是基于上層政治體系的預先設計，這也就導致了一個實際的運作問題，即什么樣的項目可以被納入到高層政治體系之中，政策設計者的主觀預設是否能夠有效契合基層社會的實際需要，這顯然是一個科學性、可行性難以保障的命題。正如美國著名人類學家詹姆斯·C.斯科特所指出的，很多試圖改善人類狀況的項目沒有達到預期的效果，有許多甚至起到了相反的作用。項目在社會中招致失敗的因素是多方面的，其中國家及其治理者強烈而固執的自信(盡管現代社會提供了眾多理性決策的途徑)，致使理性的設計在很多時候都是停留在美好的愿望之上。于是，他們習慣采用更加簡單化的方式來應對復雜的社會治理問題。當然，對現代國家而言，除了國家及其治理者強烈的固執之外，其擁有的特殊強制力確保哪些(可能是)帶有極端現代主義的設計成為現實。

推動國家與村落社會在治理進程中的互動就成為一個重要議題，傳統風俗習慣并非都是社會發展的絆腳石。客觀上，村落社會治理的推進需要在國家、社會、基層政府之間建立起必要的共識和妥協之上的公益。從政治合法性的角度來看，國家的治理合法性更多的是依賴于社會對治理主體的治理理念、治理目標、治理方式、治理策略等達成的共識和認同。這也就要求國家及其代理者在推進社會治理的進程中要“最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可”。[10](P9)同時，基層政府在項目的嵌入過程中，往往不會簡單被動地按照上級政府的意圖來執行，財政資金往往為基層政府所利用，這也是國家在基層政府項目嵌入過程中需要考慮的重要環節。項目對于地方的吸引力，并不僅僅表現在項目所含的資金量，更在于它類似一種催化劑，沒有它，政府行為就不可能潛在地轉化為經營行為，不可能為自己營造更大的經營空間，獲取更大的收益[11]。通常情況下，項目的嵌入突破了基層政府體系的層級運行管理模式，為推動典型性公共事務的治理提供良好的條件，為集中資源打造亮點，從而能夠快速創造政績，起到良好的宣傳效果。[12]

(三)項目嵌入及其治理的張力

項目的嵌入在推動村落社會治理的進程中，不僅對村落社會治理的方式進行了調整，也改變了村落社會內部的結構。項目的嵌入對村落社會內部結構的改變往往是多方面的，其影響力有時候是政府在項目嵌入設計之初所始料不及的。這些改變帶來的結果多數時候將助推村落社會內部的經濟、社會的發展，但也無可避免地會產生一些負面的影響，進而影響整個村落社會治理生態，表現為項目嵌入所產生的張力。

項目的嵌入在根本上體現為國家權力主體通過權力授權與市場(競爭)授權相結合的形式，實現公共資源的配置。在項目嵌入的基本設計中，體現的往往是國家(政府)意志。在項目嵌入目標的設計中，很多時候更加注重從“成本-收益”標準去衡量和評價項目，而非從實際的社會效應層面上去考量。簡而言之，項目的嵌入更加注重理性設計，而非價值考量。這也就導致了在項目嵌入過程中，政府往往以實際效率為導向，著力推動哪些可以物化、外化的項目，這既可以幫助政府提供可以量化的政績，也可以保證項目能夠在短期內實現其預期目標。這正如尼斯坎南在官僚模型中所指出，官僚是追求總預算規模最大化的。[13](P37)國家(政府)在項目中的實用主義邏輯，總是影響和制約著整個國家及其基層代理者的行動邏輯，這也成為左右和改變項目嵌入效果的重要變量。同時，項目的嵌入在很大程度上指向于某一單一問題和單一目標的解決，政府不僅需要綜合衡量相關項目建設資金的有效使用，還需要綜合權衡項目實施的地區均衡等政治要求。因此，項目設計、建設往往都是通過“一地一項目”的策略來實現相對的均衡。加之在項目設計過程中，往往由于項目資金的限制、制約難以完成與某一項目相關的配套項目的建設。政府在公共財政資金相對有限的條件下，往往難以在短期內對同一項目設計、建設作出帶有配套性的投入。

項目的嵌入還存在項目設計產出目標與實際效果之間的悖論。在SW改建工程之中，我們發現該工程的推進給沿線村落居民帶來巨大方便的同時，也帶來一些新的困惑。諸如項目的建設在加劇村落社會內部分化的同時，也在客觀上導致了部分村民的生存狀況更加脆弱。正如周雪光分析的，發現公共政策雖然有著良好的目標，但在實際執行過程中卻可能對村落社會集體造成極大的損傷，給基層治理帶來消極影響。[14]

三、對村落社會治理體系的新思考

項目作為政府公共治理和公共服務的輸出，是國家在基層社會治理功能從“管制”向“服務”轉變的具體體現，是國家治理技術變革，更是國家在基層社會治理邏輯的調整。作為社會治理的主體和社會公共事務的主導者，國家政權總是力圖通過推動社會的發展來獲取其存在和發展所必需的合法性，正如蓋爾納所言，只有在工業社會中，發展才成為了社會合法性的唯一來源。[15](P30-31)同時，村落社會治理作為國家治理這項宏大工程的重要組成部分，它既是國家治理實踐的前沿，又處在國家治理層級體系的末梢。村落社會治理成效是檢驗一個國家治理績效高低的重要變量。[16]

實際上，利用項目來推動社會治理進程在西方國家公共行政中早就被廣泛地運用，其中最為典型的案例就是“羅斯福新政”。時至今日，利用項目推進社會治理進程，代表了國家“中心主義治理”模式仍然在國家治理中扮演著不可或缺的地位。在這種治理模式下，國家、政府權力在社會公共問題的治理進程中起著不可或缺的作用。國家與政府仍然是整個社會公共利益的代表者和推動者，是社會公共資源分配的主導和中心。正如黃冬婭所指出，“理解基層治理變遷，不僅需要我們尋找推動基層治理轉型的社會動因，更加需要我們進一步探求國家內部‘自上而下’推動基層治理變遷的動力所在”。[17]對于當代中國村落社會的治理而言，國家治理目標的轉換，直接推動了國家社會在基層社會治理方式的變革。項目的嵌入在根本上揭示的是國家從“外控式-嵌入式”治理邏輯的變革。基層代理者積極通過項目嵌入，實現對村落社會結構與關系的調整。村落社會在外界力量介入的背景下，其變遷進程也自然改變了村落社會的治理方式與模式。在國家治理理念、治理價值、治理技術的宏觀構架之下，村落基層社會治理實踐、治理現實、治理訴求表達之間，所凸顯出來的理想性、價值性與現實性、實踐性的張力、矛盾和糾結使得村落社會的治理仍然面臨諸多治理技術、治理實踐的難題。在現實的治理實踐之中，需要充分考量各種治理技術對整個社會變革的影響。隨著社會生活的現代性轉型和變遷的推進，社會與國家在利益取向、行動方式、結構模式等方面的分化日益明顯，兩者的關系日益復雜化，既存在彼此疏離、分歧和沖突，也有著相互依賴、協調和一致性。”[18](P437)

首先，國家(政府)在村落社會治理中對理性與正義價值的堅守，是保障整個社會公共利益的根本，也是國家治理模式建構的必然趨勢。我們關注項目的嵌入給村落社會帶來更多優質公共服務的同時，也需要關注項目嵌入這種線性的輸入可能帶來的一些外部性公共問題。也就是說，項目的嵌入不僅需要重視經濟、政治效應，還需要重視社會效應的考量。村落社會的治理不是簡單的單線條式的運行模式，這需要我們更加深入全面地考量項目給村落社會帶來的結構與關系變遷，從整體性治理的角度去思考村落社會的治理。同時，治理的重要蘊意和內涵中暗含了在國家嵌入性的介入，更需要村落社會內部與國家之間的有效互動。國家(政府)在推進社會治理的進程中需要考慮成本、效能、效用及其代理等相關問題的同時，需要注重社會價值的實現問題。在村落社會的治理實踐中，各種要素之間雜糅、疊錯、悖異不可不免。這樣的積弊仍然會在現實過程中不斷隱續，這可能既是“歷史中國”的宿疾，也是“現實中國”的時弊，甚至可能構成“未來中國”的隱患。[19]

其次，有效厘清政府與市場、社會間的關系，成為破解村落社會治理的關鍵，規范化的邊界關系是現代治理體系的基礎和前提。項目的嵌入過程，注定是一個、復雜而多變的社會實踐過程。項目對村落社會結構與關系產生了深遠的影響。在具體實踐中的邏輯出發點，公共權力的作用往往是產生巨大的差異。“權力機構擠占社會空間，吸納社會資源，但卻并不能生產出自組織的公民社會，以及真正意義上的社會生活”[20]，國家在推進現代社會治理的進程中，必須要考慮到公共權力的邊界與規范問題。伴隨著村落社會結構轉軌、經濟體制轉型而來的社會分化和利益群體的日漸多元化，村落社會治理需要面臨更加復雜多變的社會訴求，其中的困境與矛盾不可避免地凸顯出來。這就需要公共權力的運行以更加審慎的態度來對待社會的公共訴求，項目嵌入不再單純地唯政府意志左右，防止“公權”運作方向的偏離。政府、市場與社會關系的變革，最終依賴于整個治理體系和治理方式的變革，只有積極適應和調整現有的治理體系，不斷滿足社會內外部變遷的現實需要，才有可能更好地處理各種復雜的社會關系。

第三，項目的嵌入，需要考慮到“嵌入”與“排斥”的兩個層面，在關注“嵌入”層面的同時，需要注意“排斥”帶來的“碎片化”問題。項目的嵌入過程必須盡可能考慮在現實社會中可能遭遇的“排斥”現象的產生。如果政府在項目的嵌入過程中，不能有效地克服社會“排斥”現象及其產生的效應，無疑將弱化項目的積極作用，甚至在一定程度上導致項目嵌入的“失敗”。這一問題也在當代西方政府公共行政失敗的案例中獲得了佐證。在國內，以近年來的“PX”項目嵌入遭遇的排斥尤為典型。項目嵌入遭遇“社會排斥”的客觀存在，使得政府的社會治理變得更加復雜多變。實際上，基礎設施供給碎片化與需求表達的碎片化密切相連，底層碎片化使得底層群體難以進行有效的利益表達，難以參與對其生活造成重大影響的公共決策。[21]在應對村落社會治理困境的時候，必須要從整個社會系統的角度去思考和評估，防止“碎片化”治理帶來的治理困境。從國家在基層社會的治理能力與治理體系的現代化著手，積極主動地構建村落社會治理的進程。

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(責任編輯 朱和雙)

(楚雄師范學院政治與公共管理學院，云南 楚雄 675000)

On Village Social Governance from the Perspective of Embedded Public Project - An Analysis Based on SW Highway Reconstruction Project

ZOU Rong

(SchooldofPoliticsandPublicAdministration,ChuxiongNormalUniversity, 675000,YunnanProvince)

Government-led public projects are becoming increasingly important in coordinating governance in both the urban and rural areas and now serve as an important variant in promoting economic integration of the urban and rural areas. Led by government, these public projects reflect will of the government at the social grass-roots and have the functions of changing public opinion in the rural society, speeding up inner changes in the villages and, more importantly, highlighting new public issues in village governance. The practice of embedding public projects is a reform of the State in technique of grass-root society governance and concrete realization of the logic of governmental governance at the grass-root society. Such embedding practice, however, does not come without difficulties and tension. To promote public project embedding in the grass-rood society, therefore, it is necessary that legitimacy, boundaries of the state power as well as the side effects of its execution be given adequate attention.

public project； embedded project； village social governance

云南省哲學社會科學規劃項目“云南傳統村落文化變遷與社會治理轉型研究”，項目編號：XKJS20150；云南省哲學社會科學研究基地項目“當代彝族村落文化變遷與治理轉型研究”，項目編號：JD2015YB38；楚雄師范學院彝族歷史文化與社會發展研究專項課題“當代彝族村落文化變遷與治理轉型研究”，項目編號：YZZX1402。

2016 - 11 - 08

鄒 榮(1981―)，男，楚雄師范學院政治與公共管理學院副教授，研究方向：基層社會治理與公共管理。

D669.3

A

1671 - 7406(2016)12 - 0046 - 09