跨部門數據聯動機制：重解行政審批“改而不變”現象

楊凌霄

跨部門數據聯動機制：重解行政審批“改而不變”現象

楊凌霄

在黨的十八大全面推進行政審批制度改革的重大舉措下，審批提速和事項縮減有了極大的成效。然而放眼于微觀個體的企業組織和公民，仍然屢受“辦證難”之擾。這種“改而不變”的現象從本質看，根源于“證”的數據載體間斷性的負面影響，導致“辦證”程序出現信息聯動中斷或失效，尤其是各級政府行政部門之間的數據聯動運行不暢。解決的思路在于：一是完善審批數據流程再造與優化；二是構建跨部門信息內外部聯動機制；三是整合市場準入程序，搭建數據網絡共享平臺。

行政審批；流程再造；數據聯動；政府服務

黨的十八大報告就“深化行政審批制度改革”議題提出了“簡政放權、轉變職能、提供優質公共服務、維護社會和諧正義”等重要舉措，結合審批制度的系列文件相繼出臺，可以從中央層面上看出目前公共發展大環境下良好的氛圍營造狀況，這就為行政體制的綜合改革開創了新的格局。

行政審批制度改革目前處于攻堅期階段，在一直以來的價值推動下，作為嚴糾政府官員“掌權不為，牟利尋租”行為的突破口，以及建設服務型、陽光型政府的“催化器”[1]，這項改革涉及的方方面面都需要各級政府著手探索。在本屆政府的引導和監督下，2013-2014年國務院削減和移置下放的審批項目共有199個大項及18個子事項，其中將36個工商行政審批和登記前置事項改為后置審批。在全國范圍內多數省份著手提升審批速度，一些事項審批從60天縮短至5天，某些涉及個體急需簽辦的特殊事項的行政審批從30天縮短至2天，大部分的地方證件辦理時間已由15天縮短為5個工作日，極大地體現了行政審批改革的“提速”要件。[2]

一、問題的背景：改革快而現反復

草率地用數據符號來說明改革紅利下行政審批制度的當前狀態，也容易讓媒體和公眾罔顧或者遺忘過去的曲折足跡。在相對長的時間軸上回眸，國務院自2002年下半年正式宣布取消第一批行政審批事項直到現在，近十五年的漸進歷程里盡管取得了一定的成績，但與獲得重大的階段性勝利還有一定的距離。在數字政績的背后，負面的應付交差行為也不下少數：第一，某些地方政府重審批、輕管理，上有政策，下有對策，并沒有將簡政放權真正落實到位；第二，政府部門僅僅減放無利益或已沒有多少利益可尋的事項，在事關重大利益的審批項目上則牢固掌權；第三，在國土、環保、安全等一些需要上級部門統籌的事項被一鍋端地下放事權，地方政府甚至基層、街道辦事處并沒有足夠能力承接。問題的反反復復在一輪又一輪審批制度改革的浪潮下被沖刷得愈發凸顯。

運動化、形式化、反復性等痼疾是行政審批制度改革歷程中被“繼承”和遺留的產物，由此出現的行政審批事項“明減暗增”、“邊減邊增”、“改而不變”的現象也愈演愈烈。[3]但是與此同時，反觀小微個體如企業、社會組織、公民等卻是頻頻遭遇“辦證難”、“辦證慢”，顯然用可觀的數字證明出來的改革業績，在相當多的公民具有感同身受的見諸報端的事實面前，其可信度也大打折扣。

二、問題的提出：辦證難而久未決

辦證難在何處？究其本質——“‘證’無非是信息或數據的載體，‘辦證’相當于它們的流動和主體間的銜接，”[4]體現在各個相關承辦部門內外部的信息資源聯動。信息鏈聯動流程中出現的線路繁雜、中斷、冗多等因素顯然可以成為辦證難的問題所在。

第一，統一關聯的審批系統尚待構建完善。我國現行的部門設置和行政管理運行機制缺陷仍存，一些中央政府機構與省級、市級政府部門存在權責不明；此外，在涉及到多個部門審核批準的大中型項目中，部門之間、層級之間并沒有集中形成有效聯動的審批業務機制，在每一項審核的過程中缺乏明確的指定責任者，部門之間、承辦人與申請人之間存在信息不對稱、數據不共享、多頭辦理、材料遞交重復繁雜、程序流程出現交叉錯誤等情況，這樣的辦事風格無法給公眾和組織提供有效、科學、完善的行政服務，雖然按照了“牽頭受理、抄告相關、并聯審批、限時辦結”這一規定，在過去的業務流程中建立了關聯審批程序機制，但缺乏行之有效的關聯標準設定，上述不足仍然在業務辦理環節中或多或少存在，成為了行政審批改革的攔路虎。

第二，利益沖突和信息不對稱現象尚待解決。小微個體辦證過程中缺少政務服務中心的參與，且沒有完善、科學、集中的審批業務平臺予以指導；“隔山打牛”式的改革舉措，僅僅停滯在行政審批項目增減情況等靜態性、淺表性問題上。究其原因，一方面在于審批部門與申請個體、改革者與實施者之間，利益沖突和信息不對稱性等問題久而未解，“隔行如隔山”的思維局限導致審批流程優化存在很大程度的障礙。另一方面在于受機構體制、辦公流程、信息通道等客觀因素的制約，改革者和申請者無法了解到具體審批業務的辦事流程，對于土地規劃、建設審批等較為復雜的事項，無論如何要求其“上綱上線”，監督審查力度再大也總難免有“隔靴搔癢”的意味，審批制度改革和流程再造也顯得心有余而力不足。

第三，審批數據網絡系統尚待優化。審批數據網絡系統在目前的互聯網大背景下已成為申請審批個體的重要辦事工具，但在硬件和軟件上，各地各級的數據系統條件并不平衡一致，操作系統也繁雜多樣，甚至一個部門內不同科室都存在各自獨立的操作系統。此外，網上審批操作系統的功能尚待完善，大多只能讓申請者進行簡單的業務咨詢、資料下載、結果查詢等，聯網審批機制也不健全，導致網上辦公和電子政務的推行難以開展。

三、對解決問題的路徑思考：構建跨部門數據聯動機制

網絡系統林立、信息對位不全以及數據聯動失效給行政審批業務的無縫對接和數據共享帶來重重障礙。盡管審批制度改革成績斐然，但一直“改而不變”的辦證流程問題亟待解決。一直以來的改革著眼點是否應該從反復界定、厘清政府與社會的邊界，轉向行政審批部門內部的數據資源整合？除了以往的簡政放權、轉變職能之外，政府內部跨部門的數據網絡共享機制是否已滯后于時代的要求？在一定的意義上，盡管有“一站式”的窗口和電子政務平臺的建立和完善，加之“政務大廳”服務的逐漸開展，但究其實質，很大數量上的審批事項需要走跨部門、跨層級的辦公程序，實現統一聯網審批、信息資源共享、網絡平臺搭建等程序再造要求，仍然沒有取得階段性突破，這就對政府部門構建跨部門數據聯動機制提出了新的挑戰。

(一)審批系統再整合：鏟清程序環節中的“牛皮糖”

審批系統的再造，包括對審批事項的產生、條件、程序等進行考量審核，從法制性和可執行性考評存廢依據和審批流程。總的來說，是將管理和審核的重心放在項目的后續過程，把“寬準入，嚴督查”這一準則執行到位，而相較于之前程序將精力放于前置環節，甚至部門間的互為前置，則應該著手調整或取消。另外，需要在各個業務流的相互銜接環節集中整合和并聯行政審批程序。例如審批的所屬事項需要由兩個以上行政機關審批的，由本級政府依法授權的直接責任機關統一承辦受理，審批核實后將有關數據信息接入行政部門，全程集成化處理，構建實時并聯協同審批機制。對于行政審批事項中的審核論證、民意征集、專家咨詢、審批動態評估等周邊環節，應該引起足夠重視并建立相應的線上規范平臺，配合以線下政務服務中心的科學管理、并聯辦理、統一協同、集中審批的業務機制。

結構再造科學化，真正做到充分授權。一些地方政府在實行“統一受理、并聯審批”的同時，將“項目代辦、實時轉辦、辦結告知”的有效執行融合到審批流程中，極大地縮短了行政審批時限，提高了流程再造的效率。還可以針對一些重點企業項目、大型工程、繁雜審批事項建立健全并聯審批的“綠色通道”窗口服務，聯合網上電子化辦理載體，在審批流程信息與數據資料串聯共享的基礎之上，進一步深化網絡平臺及業務系統構建，真正從線上線下實現信息應用系統互聯互通，打造出前臺集中受理、平臺業務聯動辦理、后臺數據整合共享的科學化運行機制，一方面能夠為申請方提供快捷便利的審批渠道，另一方面促進了政府行政審批效能的提升。

(二)業務網絡云公開：撥開信息不對稱下的“五里霧”

在服務型政府、“陽光型政府”的目標導向下，行政審批制度的改革必須以服務公民為價值導向，破除“官本位、錢本位”思想的藩籬，增強政務公開的實現空間與維度。要讓媒體和公眾廣泛參與到行政審批推進過程中，建立合法性、有效性、靈活性相結合的政民互動機制和行為監督機制，最大程度地了解民意民情，匯集民心民智，真正做到“以民為本，為民服務，做民所需”。另外，以政府行政資源集成化處理為先決導向，打造可供官民交流、反饋、實時監查的信息集成平臺，這些集成信息可以在部門決策分析模型的架構過程中為決策者提供智力支持，助力政府建立健全以服務公眾為價值取向的客戶關系維護系統，提供親民化、個性化、靈活化、高附加值的良好公共服務。只有順應了民心的服務制度設計，才能從基礎層面獲得支持，更高層面的流程再造舉措和行政辦事效率的提高才能順利進行，從而讓社會效益的最大化得以實現。

要實現“陽光審批”和政務“云公開”，需要在信息流的傳達上建立部門外部的協同合作和內部的職能匹配。在行政審批相關政策規定、業務標準、辦理原則、業務流程、審批結果等環節上予以公開，從政策執行上提高工作透明度，最大限度方便企業、社會組織、基層人民群眾辦事。對審批收費行為進行嚴格規范化處理，取締不合理、不合法的收費部門和業務事項，建立健全行政審批三大保障機制——項目審核清理機制、新設項目審查論證機制以及行政審批廉政風險防控機制。從制度規范層面上厘清行政審批各部門事權責任，進一步完善行政審批權力監督體系和電子監控機制，對于利用行政審批權進行“設租”、“尋租”的行為予以嚴肅處理。

(三)數據聯動再優化：撬開審批流程中的“絆腳石”

以信息化建設為基礎，規范設置部門聯動機制。行政審批業務部門的信息化建設，需要秉承“轉變審批方式，提高服務效能”的目標導向，以科學高效的信息網絡技術為實現方式，仔細對行政審批程序的事前、事中、事后進行實時在線監查，統一建立行政審批業務中的流程操作、電子監察、投訴處理以及業務數據交換匯總四大職能分屬平臺，對行政審批過程從信息公示、核實審查、事項處理到事后監督投訴、完善管理和聯合審批專項改革進行網絡共享監督。

以審批流程集成為驅動，促進“一窗口，一條線”機制的完善。以目前建立的政務大廳為綜合服務平臺，統一規劃并積極開發共享性的行政審批電子政務網絡綜合平臺，建立并完善公共行政審批數據庫，注意將涉及到各主要部門行政審批事項的流程、規章、結果、反饋、監督納入互聯網系統，融入以“科學化、流程化、規范化、網絡化”環節銜接管理模式。下一階段，在削減優化前置審批程序與資料遞交的環節時，輔之以審批資料電子化的發展——以電子數據資料的檔案化、協同化，實現在統一的數據交換平臺上進行數據的同步聯動與實時集成。在實現“信息、數據資源能共享，反饋、監督行為有保障”的同時，更大程度地提升政府行政審批和辦事效率。

打破技術壁壘，轉變創新方式，提供高智能含量的行政服務。行政審批改革順應了信息化推進的宏大紀事，在創新模式上可以充分利用電信網、物聯網、廣電網、互聯網等科技網絡手段和平臺，利用行政審批事項時空地點集成、審批規劃決策網絡集成、審批數據系統集成，打破“條強塊弱”的傳統審批體制格局，進行順應發展的智能型服務創新。

目前不同審批信息系統之間的不對稱性成為審批制度改革的一大障礙，打通“信息孤島”的技術工程有一定的艱巨性。作為行政審核和許可實施終端的管理者、行政服務終端的提供者，政府和行政審批各部門具有對審批業務互動機制和數據流轉過程介入并有效組織集成的天然優勢。以跨部門數據聯動機制為路徑導向，通過部門內部和外部第三方技術管理和功能整合信息系統，將審批業務在靜態上做“減法”，把數據傳輸在動態上做“除法”，壓縮工作人員的自由裁量權，統一平臺進行有效管理，從而為政府在行政網絡環境下實現“互聯互通、數據共享、全程銜接、協同辦理”創造了現實可能。

[1]吳曉燕，韓承鵬.當前我國行政審批制度改革中存在的問題及對策[J].改革與開放，2015，(1).

[2]沈巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學研究，2014，(2).

[3]王印紅，渠蒙蒙.辦證難、行政審批改革和跨部門數據流動[J].中國行政管理，2016，(4).

[4]張定安.行政審批制度改革攻堅期的問題分析與突破策略[J].中國行政管理，2012，(9).

(責任編輯 劉祖鑫)

(云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091)

Trans-departmental Data Linkage Mechanism: the Phenomenon of “False Changes” to Administrative Examination and Approval Reinterpreted

YANG Lingxiao

(SchoolofPublicAdministration,YunnanUniversity,Kunming, 650091,YunnanProvince)

The reform of the system of administrative examination and approval prescribed at the 18th Congress of CPC has been effective in speeding up the examination and approval process and minimize its procedures. When individuals, both corporate and natural, are involved, however, difficulties in completing the aforementioned procedures still exist. We call this phenomenon “false change,” which is caused by interruption of media of certificates and the consequent loss of information and data or termination of effectiveness of such information and data. This is especially true for data linkage between different departments. Solutions include: 1) examination and approval data process reengineering and optimization; 2) construction of internal-external trans-departmental data linkage mechanism; and 3) integration of market entry program and construction of network data sharing platforms.

administrative examination and approval； process reengineering； data linkage； governmental service

2016 - 10 - 13

楊凌霄(1992―)，女，云南大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：行政管理。

D630.1

A

1671 - 7406(2016)12 - 0093 - 04