我國糧食生產財政支持政策綜述與問題分析
——以河南省為例

河南農業大學經濟與管理學院　張海瑩　柳斌

我國糧食生產財政支持政策綜述與問題分析
——以河南省為例

河南農業大學經濟與管理學院張海瑩柳斌

糧食生產是戰略安全問題，為扭轉1999—2003年糧食產量連續下滑的局面，以中央1號文件為標志，我國出臺了一系列促進糧食生產、保障糧食安全的財政支持政策。立足于我國經濟發展水平和財政收支狀況，系統梳理這些糧食生產財政支持政策，評價其實施效果，發現其存在的問題并給予解決，對促進我國糧食生產可持續發展具有十分重要的現實意義。

一、現行糧食生產財政支持政策的構成

（一）四項補貼

自2002年開始，我國陸續實施了以良種補貼、糧食直補、農機具購置補貼和農資綜合補貼為主要內容的四項補貼政策。全國四項補貼資金最初僅有145億元，2015年已增至1 700億元，其中糧食直補資金151億元，農資綜合補貼資金1 071億元，農作物良種補貼資金200億元。為進一步提高補貼效率，適應形勢發展需要，今后四項補貼將主要從兩方面進行調整完善。一是加大對適度規模經營的支持，在全國范圍內調整20%的農資綜合補貼資金用于支持糧食適度規模經營。二是將部分“黃箱”補貼改為“綠箱”補貼，將糧食直補、良種補貼與農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，目標逐漸轉向不受WTO限制的屬“綠箱”補貼，如耕地地力保護補貼等。

（二）商品糧大省和產量大縣獎勵政策

自2005年開始，國家實施了產糧大省（縣）獎勵政策，獎勵資金按照糧食商品量、產量、播種面積2：1：1的比例進行分配，鼓勵地方多產糧、多調糧。并且，獎勵資金直接“測算到縣”“撥付到縣”，促進產糧大省（縣）糧食生產與財政收入同步增長，提高地方政府重農抓糧的積極性。以河南省為例，2008—2015年，中央財政累計撥付河南省產糧大縣獎勵資金190億元，省財政配套獎勵資金1.6億元，河南省有107個產糧大縣獲得獎勵；累計撥付河南省商品糧大省獎勵資金18.2億元，河南省將此部分資金主要用于對未納入中央財政超級產糧大縣的糧食主產縣進行獎勵，以及支持“糧安工程”危倉老庫維修改造和糧庫智能化升級改造，扶持糧食收購、物流、加工發展等。

（三）耕地保護政策

1986年，我國出臺了《中華人民共和國土地管理法》，并于1998年將“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為基本國策。近年來，我國耕地保護政策強度逐漸加大，要求嚴守全國耕地不少于1.2億hm2紅線，并且從單純地關注耕地數量保護到耕地數量與質量保護并舉，表現在嚴格限制非農建設占用耕地，大力開展農村土地綜合整治與農田基礎設施建設，將高質量的耕地劃為基本農田加以嚴格保護，注重加強耕地糧食綜合生產能力建設，實施沃土工程和測土配方工程提高耕地地力等。以河南省為例，2011—2015年，河南省財政累計投入資金129.7億元進行土地整理，連續多年實現建設占用耕地“占補平衡”，目前河南省實有常用耕地面積819.2 萬hm2，2014年河南省糧食總播種面積達1 020.98萬hm2，其中夏糧播種面積543.33萬hm2，秋糧播種面積477.65萬hm2。

（四）其他糧食生產財政支持政策

為進一步完善農業基礎設施建設，挖掘農業資源潛力，提高糧食綜合生產能力，2008年國家實施了新增千億斤糧食田間工程。截至2014年，河南省累計獲得此項中央財政資金55.35億元，省財政配套資金7.68億元，市縣財政配套資金6.18億元。為支持地方糧食以及其他優勢特色主導產業發展，2014年中央財政安排全國現代農業生產發展資金131.5億元。截至2014年，河南省累計獲得此項中央財政資金30.5億元，省財政配套資金1.9億元。此外，2009—2014年，河南省還獲得中央財政小型農田水利設施建設和水土保持補助資金445.7億元，省財政配套資金43.9億元；累計獲得中央財政農業綜合發展補助資金105.2億元，省財政配套資金42.9億元。在穩糧促糧方面的財政資金支持政策還有：農業科技支出、農民培訓補助經費、農業保險保費補貼、小型病險水庫專項治理資金等。

二、糧食生產財政支持政策實施效果綜述

我國糧食生產財政支持政策成效顯著，自2004年以來糧食種植面積的穩定以及糧食產量的“十一連增”就是一個很好的明證。自2004年以來，全國糧食種植面積逐年上升，2014年全國糧食總播種面積11 274萬hm2，比2013年增加78 萬hm2。糧食產量方面，扭轉2004年之前的持續4年大幅度糧食減產狀況，實現“十一連增”，2014年全國糧食產量60 710萬t，比2013年增產516萬t，達到歷史最高水平。糧食作物單產也呈上升趨勢，2014年全國糧食作物平均單產5 385kg，比2013年增產8kg。但是，學界對政策實施的效果，尤其是對四項補貼政策的實施效果仍然存在諸多爭論。

（一）四項補貼對糧食增產起到了積極作用，但實施效果在逐步降低

關于四項補貼政策效果大致有兩種意見。一種是四項補貼政策雖然提高了農民的種糧積極性，促進了糧食生產，但作用比較小。劉俊杰利用三大糧食作物投入產出面板數據分析，認為補貼政策和減免農業稅對產量增加的作用甚微。何忠偉認為由于補貼政策實施成本巨大且補貼成本分攤不合理，現行糧食補貼政策實施效率低下。彭灃麗認為糧食補貼政策對小麥生產具有正向影響，對稻谷、玉米生產影響不顯著，補貼政策對糧食生產的影響作用在逐年減弱。

另一種是有一部分學者研究認為，四項補貼政策明顯達到了提高農戶的種糧積極性，對糧食增產具有顯著影響。而關于補貼政策提高糧食產量的影響途徑，學者看法不一。張冬平和趙翠萍、盛艷及張紅玉、趙俊蘭認為糧補政策通過激勵農戶擴大糧食播種面積，促進糧食增產；Schmitz、張照新、張學彪、陳慧萍認為糧食補貼政策尤其是農作物良種補貼等專項生產性補貼，通過刺激農戶增加農業資本投入，提高了糧食單產，進而促進糧食增產。程杰認為我國糧食直補政策對農戶農業勞動投入有顯著的正面效應。

結合學者觀點以及我們在河南省的實際調研，四項補貼政策總體上對糧食增產起到了比較明顯的效果，但隨著農業農村發展形勢的深刻變化，四項補貼政策對糧食產量提高的實施效果在逐步降低。

（二）產糧大縣獎勵政策增加了地方政府糧食生產基礎設施投入，促進了糧食增產

自產糧大縣獎勵政策實施以來，中央財政逐年增加獎勵資金，構建區域差異化的糧食生產獎勵政策體系，充分調動了各級政府抓糧產糧的積極性，為糧食大縣的糧食增產提供了保障。亢霞對黑龍江省巴彥縣、虎林市和海倫市等3個產糧大縣的獎勵資金使用情況進行了調研，發現隨著對產糧大縣投資力度的增加，在節水灌溉、建設維修糧倉等糧食和農業生產的資金投入總額和比重都明顯增長，提高了糧食綜合生產能力。由于產業結構單一，農業作為“無稅產業”對財政收入貢獻相對較小，產糧大縣是財政窮縣、經濟弱縣的局面仍未根本改變，而糧食生產、保障國家糧食安全的主要事務卻在地方，地方政府事權大、財權小，事權財權不匹配，在一定程度上對糧食主產區地方政府重農抓糧的積極性造成不良影響。

（三）耕地保護政策對糧食增產的貢獻突出，保障了國家糧食安全

科學評價耕地保護政策績效，是進行耕地保護決策、實現糧食安全的重要保障。許多學者對我國耕地保護政策績效、效率、省際差異進行了深入探討。呂曉使用包含耕地保護政策變量的糧食生產函數模型，對耕地保護政策的糧食生產績效進行分析評價，認為耕地保護政策強度與糧食總產量成正比，即強度每加強1%，總產量可提高0.023%，耕地保護政策對糧食增產貢獻率高達43.06%。

（四）農業財政支出政策和農村固定資產投資是拉動糧食增產的重要因素

改造中低產田，建設糧食核心產區，建設高標準糧田，完善農田水利等基礎設施等農業財政投入和固定資產投資政策，能夠顯著提高糧食綜合生產能力和糧食生產抵御自然災害的能力，保障國家糧食安全。陳飛基于1995—2008年我國省際農業面板數據，利用GMM方法對我國農業政策影響的長期效應進行了定量分析，認為農業財政支出政策和農村固定資產投資是拉動糧食產量增長的重要因素。

三、現行糧食生產財政支持政策問題分析

（一）四項補貼精準度不高，補貼力度小，政策執行成本高

1.糧食補貼精準度不高。在糧食直接補貼、農資綜合補貼的具體發放過程中，為了降低操作成本，大多數地方采取了相對簡便的計稅土地面積方法，在運行中實際上已經成為單純的收入補貼，與糧食生產不掛鉤，農戶只要有承包地就可以拿到補貼，糧食種與不種一個樣，種好種差一個樣，產量高低一個樣。隨著種糧成本的不斷走高、種糧比較效益的持續下降，因為補貼目標不夠精準而真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場等新型經營主體，很難得到除自己承包地之外的補貼支持。種糧積極性下降，既不利于種糧大戶等新型農業經營主體的培育和發展，更有可能導致耕地非糧化傾向越發嚴重，迫切需要提高補貼政策的精準度，加強糧食增產增收的目標指向。

2.補貼力度較小。據調研，2013年河南省四項補貼標準是1 860元/hm2，而當年小麥生產中投入的種子、化肥、農藥、燃料動力、機械作業等物質費用是6 240 元/hm2，玉米生產中投入的物質費用達5 233.5元/hm2，按一年種植兩季糧食作物計算，糧食生產中每公頃投入的物質費用遠遠高出獲得的補貼數額。補貼對調動種糧積極性、促進糧食生產的刺激效應在不斷弱化。

3.糧食補貼政策執行成本較高。把一定數額的直接補貼發放到數量龐大的農民手中，基層政府需要花費大量的人力物力，行政組織成本較高，一定程度上影響了政策效果。

（二）糧食主產區糧食生產的機會成本損失遠未實現充分補償

相對于外出務工，糧食主產區農民種植小麥、玉米等糧食作物比較收益偏低。按照每667m2每年生產500kg小麥和500kg玉米計算，除去成本，每667m2純收入為1 000元左右，以戶均0.33m2計算，農戶種糧一年可收入5 000元，僅相當于一個農民工兩個月的外出務工收入。不僅如此，受糧食安全戰略任務約束，糧食主產區內限制大規模、高強度的工業化、城鎮化開發，土地資源開發受到限制，糧食主產區不能選擇以犧牲農業尤其是糧食生產為代價的現代化推進路徑，這意味著糧食主產區在土地資源配置投向上較糧食主銷區承受了更多更高的機會成本，其在協調國家利益和地方利益實現中付出了巨大代價。

但同時，我國區域利益協調機制與產品市場定價機制尚未完善。工業品、服務產品、農產品、生態產品有著不同的定價方法。在糧食主銷區為糧食主產區輸入工業品和服務品、糧食主產區為糧食主銷區輸入農產品和生態產品的過程中，糧食主產區并不能公平地享受經濟社會的發展紅利。糧食主產區用自身的限制開發保障了更大區域的糧食安全功能，是以“內部損失”來創造更大的“外部效益”，應對糧食主產區受限損失進行補償，實現外部效益內部化。為提高主產區糧食生產效益，調動農民種糧積極性，解決主銷區的糧食安全隱患，主銷區的地方政府和消費者應該向主產區種糧農民提供額外補償，建立商品糧調銷機制。

（三）產糧大縣獎勵資金支持力度仍不大

受土地、環保等因素嚴格約束，糧食主產區工商業發展緩慢，地方財政收入增長乏力，“糧財倒掛”現象明顯。商丘、周口、駐馬店、信陽是河南省四大產糧大區，但其人均財政收入卻連續多年全省墊底。目前，中央、省級財政對商品糧大省、產糧大縣的獎勵力度仍遠不足以彌補與主銷區財力上的差距。隨著糧食產銷區差距的加大，一定程度上影響糧食主產區農戶重農種糧積極性的發揮。

以河南省為例。2013年，中央財政獎勵給河南省104個縣（市、區）的資金總額雖增加至34.2億元，但規模仍然偏小，平均僅3 288萬元，與產糧大縣的期望和實際需要仍有較大差距。縣級政府承擔著組織糧食生產的重任，且大多為財政困難縣，對農業基礎設施的投入心有余而力不足，需要更大力度的資金支持。

四、完善糧食生產財政支持政策的建議

（一）提高補貼政策的精準性和實效性，提高農資綜合補貼標準，擴大良種和農機具補貼范圍

1.在使補貼增量穩步上升的同時，提高補貼政策的精準性和實效性。保持四項補貼總量只增不減，補貼力度不降，用足農業政策補貼空間，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅。由于補貼政策的剛性特征，可考慮將部分存量資金和全部增量資金向種糧大戶、家庭農場等新型經營主體傾斜，采用按種糧大戶實際播種面積或實際商品糧出售數量進行補貼，將補貼真正用于增加糧食供給及改進生產設施，提高四項補貼的精準性和實效性。

2.提高農資綜合補貼標準，應至少與生產資料漲幅同步或略高。自2005年以來，農資綜合補貼一直統一補貼標準，每年略有增加，2013年河南省每667m2均補貼標準是96.74元。與此同時，近幾年農業生產資料價格漲幅很大，農資綜合補貼不足于彌補農資價格上漲，侵蝕了種糧農民的利益。應提高農資綜合補貼標準，確保與農業生產資料漲幅同步或略高于農資漲幅，或對農民購買化肥、農藥、柴油等進行直接補貼，以充分發揮補貼的預期作用，確保農民豐產豐收。

3.增加良種和農機具補貼金額和范圍。完善良種補貼的程序和方法，公開招標供種企業，確保品種質量。促進農業機械化生產，重點補貼技術先進、節能環保、安全可靠的大中型農機具。重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，支持主要糧食作物的適度規模生產經營者，提高資源的配置效率，加速農業產業化發展。

（二）加強對糧食主產區的轉移支付力度，建議設立主產區建設專項資金

加強對糧食主產區的轉移支付力度，優先給主產區安排農業發展項目，解決本區域內社會事業發展需要。集中發展糧食生產，加強主產區農業尤其是糧食科研平臺、科技研發推廣體系和能力建設。設立國家糧食主產區建設專項資金，重點建設主產區基礎設施，改善公共服務，提高可持續發展能力，增加主產區農民收入，提高糧食生產積極性，促進主產區經濟社會全面發展。

（三）建立商品糧調銷補償機制，平衡主產區和主銷區之間的利益

根據“誰受益誰補償”原則，建立商品糧調銷補償機制，由中央和主銷區根據糧食凈調入量對主產區進行補償。中央財政根據主銷區省份糧食調入量或占用的耕地數量收取一定的補償金或土地出讓金并配套一部分中央財政資金，根據糧食主產區省份糧食調出的數量給予適當補貼。補貼主產區農民，簽訂長期糧食生產訂單；支持產銷區域間相互合作，通過財政補貼、減免稅收等實現產銷一體化，提高經濟效率。構建產銷區的分攤糧食成本機制，使產銷區的經濟利益實現共贏。

（四）持續擴大產糧大縣獎勵資金規模，調整獎勵資金分配因素比率

考慮糧食生產的目標完成情況以及全國縣級一般性財力的平均水平等因素，進一步加大中央財政資金獎勵力度，完善獎勵資金與糧食產量、調出量直接掛鉤的聯動方法，使產糧大縣糧食生產及其財力得到同步增長。調整獎勵資金分配因素權重，將現行的分配因素調整為糧食總產量60%、商品量20%、播種面積18%、績效評價結果2%，使地方政府和農戶的糧食生產積極性充分發揮，提高產量大縣糧食綜合生產能力，穩定糧食播種面積，促進糧食增產。

（五）積極探索整合涉農項目資金，合力推進高標準糧田建設

“旱能澆、澇能排、田成方、路成網”的高標準糧田建設，可以有效減弱自然災害對糧食生產的影響，提高單位面積的糧食產能，保障國家糧食安全。河南省目前有中低產田413.33萬hm2，農業基礎比較薄弱，面臨的農業災害類型多、頻率高、范圍廣。自2012年起，河南開展高標準糧田建設工程，截至2014年底，全省共建成高標準糧田245.8萬hm2，并計劃到2020年集中打造400萬hm2高標準永久性糧田。通過高標準糧田建設，河南省平均每667m2土地糧食產量可達到600kg。特別是近幾年，雖然夏季干旱天氣頻現，但由于灌溉設施完整，糧食產量不減反增。今后應積極探索整合財政涉農項目資金，合力推進高標準糧田建設，增強農業生產抗災減災能力，促進糧食生產持續穩定增產。

教育部人文社科青年項目（15YJC790141）；中國博士后科學基金面上項目（2014M561991）；河南省教育廳人文社會科學研究項目（2014-QN-4-QN-034）；河南農業大學科技創新基金資助項目。】