景電灌區灌溉管理制度改革問題分析

周懷兵，齊廣平

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農業大學工學院，甘肅蘭州 7300701）

景電灌區灌溉管理制度改革問題分析

周懷兵1，齊廣平2*

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農業大學工學院，甘肅蘭州 7300701）

我國水資源日益緊缺，灌區是農業用水大戶，高效合理的利用農業水資源已經成為世界共同關注的問題。通過水利工程技術改革是解決傳統水資源浪費的主要途徑,我國大部分灌區已經在灌溉渠道、灌水效率以及水費改革方面做出了一定的努力，但在灌區的管理制度上還有不足之處。本文以景電灌區灌溉管理制度改革為分析對象，結合國內外灌區管理的先進理論，探討了灌區管理制度改革的影響因素，為景電灌區推進灌溉管理制度改革提供了可借鑒方法。

灌溉管理制度；景電灌區；改革

我國是農業大國，農業又是用水大戶，面對日益緊缺的水資源問題，我國對農業用水效率已經進行了很大的改進，但僅僅依靠工程技術手段實現節約用水是不現實的，還需要通過水資源的管理才能更好地為節約型社會服務。我國修建了許多灌區，但部分灌區設施都已經老化失修，雖然我國在灌區維護上做了很多工作，由此政府也背負了很重的財政負擔，但還是沒有解決根本問題。

我國灌區發展了近70年，取得了一些可喜的成果，為我國農業的生產和社會的穩定做出了長足的貢獻，但在灌區管理方面起步較晚，人們意識不高。盡管在灌區管理制度的問題上進行了一定的探索，提出了一些先進的管理方法，如水利設施承包制、租聘等，推進了我國農田水利事業的發展，但就發展節約型社會來說，還需要進一步加強灌區管理。

甘肅省景泰川電力提灌工程（簡稱景電工程）是跨省大Ⅱ型提溉工程，具有高楊程、級數高、規模大等特點。景電灌區的設計流量是28.6m3/s，加大流量是33m3/s，擁有大型泵站合計43座，總裝機容量達25.97萬千瓦；景電灌區共有1391條渠道，合計2 422 km。設計灌溉面積6.51萬公頃，總投資達8.6億。景電灌區分兩期修建，建成后徹底改變了灌區農業生產水平。截至2013年底，灌溉面積達到了108萬畝，累計完成提水量106.8億m3；全灌區累計生產糧食77.51億公斤，經濟作物29.12億公斤，累計產生直接經濟效益138.36億元，灌區有效地阻止了騰格里沙漠的南侵，成為省城蘭州最大的生態屏障，為石羊河流域綜合治理發揮了重要作用。雖然景電灌區管理方式進入了規范化、現代化、精細化程度，在甘肅是一面旗幟，但是仍存在可持續發展后勁不足的諸多問題。

一、國內外灌溉管理制度改革

（一）國外灌溉管理制度改革

美國是灌溉制度改革較早的國家，尤其是在農業為主要經濟支柱的西部地區，該地區氣候較為干旱，灌溉是主要的經濟發展的基礎。早期，在美國西部的灌溉公司都是私人公司，這些公司給西部的農業發展帶來了一陣春風，但好景不長，由于灌區盈利少，許多公司都因為連續虧本放棄運營了。從1902年的開墾法案開始，美國墾務局開始研究如何制定灌區的管理與發展計劃，最后得到的結論是通過灌溉精細化，減少灌溉管理人員，提高自動化控制能力。

墨西哥是一個農業大國，降雨分布不均，和我國類似。墨西哥的灌溉面積約620萬公頃，其中近一半土地位于灌區之內，可見灌區對墨西哥農業的影響深遠。從1950年開始，墨西哥政府通過間接和直接兩種方式干預農業生產。意料之外的是1980年的經濟危機，使得墨西哥政府對灌區管理進行重新的認識，通過減少農業投入補助、提高能源和燃料價格、灌溉管理權轉移、成立國家水委員會和用水者協會一系列的改革，許多灌區提高了管理效率，還引進了一系列先進自動化灌水技術，人們對農業又有了很高的積極性。

日本位于亞洲季風型溫帶地區，農業用水占全國用水量的一半。很久以前，日本就依賴水稻農業維持本國的農業發展。通過建立的國家機構與地方機構來監督管理水資源，政府負責建立水庫、水壩、干渠等一系列大型工程，地方機構負責修建支渠、斗渠、農渠及分水設施。采用樹枝狀管理方式，分級管理協調配水計劃，合理的利用水資源[1-2]。

（二）國內灌溉管理制度改革

當前,我國灌溉基礎設施老化嚴重，設備年久失修，部分渠道失去了輸水功能，特別是一些中小型灌區配套設備損壞更為嚴重。改革開放前，我國對農業灌溉工程的投入只有很少一部分，而且灌區的管理手段也比較落后，對于信息化技術的引進較遲，缺少一些懂技術的維護人員，這些問題集中體現在：第一，政府投資較少，財政承擔的公益支出少；第二，部分灌區缺少先進管理方法，造成了許多不必要的損失；第三，部分灌區挪用灌區維護費用，致使部分基礎設施形同虛設，灌溉水利用率降低，造成農戶勞動積極性降低，甚至引發社會矛盾；第四，灌區管理人員總量過剩，技術性人才缺乏，這又增加了改革的難度，降低了管理效率。總而言之，我國灌區就人事、產權、財務、體制等方面都存在一定問題，而且改革相對難度大。

因為灌區的管理被社會、經濟等諸多因素干擾，僅僅依靠單純的經營，套用別的領域體制改革方式進行改革是不行的，不能把灌區經營簡單的放入市場之中。所以，灌區管理改革有很多問題，而且難度較大[3]。

二、景電灌區灌溉管理制度存在的問題

（一）用水產權不明，管理責任模糊

我國水資源以國家為主體，水資源的管理權、所有權及使用權沒有仔細劃分，灌區的管理單位經過層層劃分，政府作為一個主管對灌區的經濟進行宏觀調控，也是微觀經濟的支配者，政府是灌區工程管理的唯一主體，對于景電灌區來說，灌區的工程機構、重要事情、人事管理、計劃審批都是政府行為的延伸。

景電灌區沒有經營自主權，沒有法人財產權，在經營管理上到處受到相關政府單位的制約，但灌區又行使一部分的政府職能，這樣造成的結果是政企不分。有些政府本因承擔的責任轉嫁到灌區身上。萬一灌區遭受到自然災害或者其它未知災害，造成部分用水戶經濟損失嚴重，這些損失本因歸咎于政府或者其它救助機構，但人們很容易的將這個責任歸咎到灌區身上，從而使得灌區管理運行經費入不敷出，干擾灌區的正常運行。

（二）水費征收不規范

我國實行的是計劃經濟與市場經濟并行經濟體制，沒有把水利工程供水作為商品來看待，政府長期以來一直以計劃為手段對灌溉用水進行配置，忽略了灌溉水價格機制的調節作用，供水成本與供水水價之間的差額往往由政府補貼來彌補，灌區經營費用開支變大，而灌溉水價卻低于市場價格，灌溉水費的收繳缺乏一定的監督，這使得收取水費的相關職能部門在執行時有一定的隨意性，會產生一些不符合規范的行為。

（三）用水者管理不足

景電灌區原有的灌溉管理制度是以政府為主體的管理活動，代表國家行使管理權。由于政府主體自身的限制，只能做一些灌溉水分配的時空配置，不適合農戶分散的灌水需求，這使得農戶在灌水管理中處于弱勢，不能把農戶單純的看作是供水對象，要給農戶自身一定的發言權，要把農戶的利益和灌區的利益緊密的結合起來[4]。要多考慮灌溉用水時間和空間的配置，要多鼓勵農戶參與到灌溉水管理這個工作中，確保農戶自身的利益不受損害。

（四）灌溉管理有效激勵不足

當前景電灌區在安排灌溉管理時，主要依靠政府職能部門委托相關水管部門進行，水管部門并不是工程的投資者，只是代理政府執行相關的灌溉管理職責，因此并不能從具體的灌溉管理工作中得到利益，若水管部門在灌區管理中出現一些損失后，水管部門也不承擔責任，當前灌區管理制度缺少相應的缺乏激勵機制。此外，灌區運營管理者的工資主要來源于政府財政支出，并不考慮為農戶提供的服務質量，而且灌區管理者的職稱晉升制度也不考慮農戶的意見，使得管理者沒有足夠的機會深入到農戶之中，無法獲取灌區的精確信息。灌溉管理者只會關心和自己職位相關的信息，忽略了對原有設備和渠道的維護，因為研究新的灌溉系統要比維護舊的灌溉系統更容易讓別人注意到自己，激勵不足會導致灌區管理者對農戶的服務水平下降，甚至發生沖突，造成不必要的社會矛盾。

三、灌溉管理制度改革分析

（一）建立經濟自立排灌區

經濟自立排灌區指的是“供水企業+用水者協會+用水農戶”新型灌溉管理方式，其中供水公司是一個國營企業，按照灌溉系統建立方式建立管理機構，該機構具有法人權利，擁有自己的章程、獨立的財務、自負盈虧、自己管理自己。供水公司把灌溉用水作為商品進行交易，交易對象是用水者協會而不是直接到農戶，供水公司不僅負責灌溉水交易，而且還要負責相關供水工程及其附屬建筑物的維護。用水者協會作為一個緩沖帶，聯系著供水企業和農戶[5]。

（二）推進用水戶參與灌區管理

推進用水戶自參與灌區管理，可以鼓勵用水戶自發組建用水者協會，用水者協會具有以下優點：

1.農戶參與用水者協會可以了解灌溉用水如何分配更為合理。如何分配更能解決每一戶的切身需求，由農戶參與制定的灌水計劃更加符合實際需求，而且用水者協會可以對灌溉計劃的執行進行監督。

2.用水者協會可以協商灌區各個農戶之間的用水需求。保護灌溉水資源，提高灌溉服務質量，減少不必要的灌水損失。

3.用水者協會是由農戶自發組織。這樣會提高農戶灌水的積極性，提高農業生產效率，進而提高了灌區的服務質量，用水者協會可以承擔更多的政府機構應該承擔的責任，減少灌區管理人員的負擔。

（三）建立合理水價制度

景電灌區水價改革可以分為兩個方向，一個方向是灌溉水費的收取方式，一個是灌溉水費的收取標準。分三部分收取，第一部分是水資源費，第二部分供水公司水價，第三部分用水者協會水價。水資源費是由景泰縣水務局通過鄉鎮政府收取,按當地基本情況來收取費用。收費的程序按縣水務局—鄉鎮政府—村—農戶。

供水公司的水價定價主要由景泰縣水務局和物價局共同制定，考慮到水價主要由管理費、工程維護費、工資及附加費、修理費、燃料及電力費等，同時制定灌溉水價時應考慮灌區農戶的承受能力，可以不按供水成本收費[6]。

用水者協會水價主要是一些辦公人員的工資、辦公、簡單維修及交通費用，這是最基層的水管組織。

(四)以人為本，加強與農戶聯系

堅持以人為本的思想，首先要引入灌區管理者激勵機制，鼓勵管理人員多與灌水農戶溝通，要求配水工作人員應該在日常工作之中加大協調力度，準確、清晰地掌握當前農戶的情況，在灌水數據的統計、計算、分析過程中事半功倍。統籌兼顧的為灌區人民服務，杜絕形式主義、不良之風，防止灌區農戶因為一些小的糾紛沖撞灌區管理部門，影響灌區正常運行[7]。

綜上所述，要實現景電灌區管理制度改革，就要從人事職位、財務支出、管理體制、工程建設等多部門改革入手，此外政府還要提供必要的幫助和扶持，灌區的管理制度改革是一個復雜的工程，僅僅考慮信息技術等原因是不行的，還要克服一些比較傳統的觀念或者一些根深蒂固的思想，在對灌區改革的時候，很難對這些意識觀念進行改變，需要通過一段持續的時間才會好轉。灌區現代化是我國社會主義發展與水利現代化結合的產物，是我們認識世界和改變世界的產物，灌區的現代化是一種趨勢，不僅體現在技術上，而且體現在灌區管理上，只有尊重科學，堅持與時俱進、以人為本、堅持科學發展觀，堅持灌區可持續發展，推進灌區先進管理方式改革，高效利用我國稀缺的水資源，才能更好地為人民服務。

[1]Aigenr,D.J.,Lovell,C.A.K.,Sehmidt,P,J.1977.For mulation and estimation of stoehastie frontier Production models[J].Journal of Eeonometries,6:21-7.

[2]Bardhan,P.1993.Analytiesofthein stitutionsofinformale Perationinruraldevelopment[J].World Development,21(4):633-639.

[3]石秋菊,張峰.引黃灌區供水管理體制改革思路初探[J].中國農村水利電,2006,(4):25-26.

[4]馮焰龍.論灌區的水價確定及水費計收[J].水利經濟,1999,(7):46-49.

[5]關良寶,李曦,陳崇德.農業節水激勵機制探討[J].中國農村水利水電,2002,(9):19-21.

[6]郭宗信.深化管理體制改革促進灌區經濟發展[J].水利發展研究,2002,(l):33-35.

[7]海爾.G瑞尼.理解和管理公共組織[M].北京清華大學出版社,2002.

（編輯：魏翔）

TV211.3

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1673-9019(2016)14-0009-03

2016-05-05

周懷兵(1986-)，男，甘肅甘谷人，主要從事農業節水與灌溉管理工作。

齊廣平(1969-)，男，甘肅西峰人，博士后，教授，主要從事節水灌溉與生態農業研究工作。