地方黨政領導職務任期制：現狀、原因與對策

朱光喜　朱燕

摘要：任期制是國家治理體系中重要的人事管理制度。我國實行黨政領導職務任期制的目的主要是解決長期任職和終身制的問題。基于廣西市縣兩級主要黨政領導職務任期的考察發現，任期制在現實執行中普遍存在與預期目標不一致的另外一種問題，即任期過短和干部調整過于頻繁。出現這種問題的原因既是由于部分領導干部容易產生急于晉升或調整職務的動機，更是由于現行的干部任用制度提供了不到任期就可以調整干部職務的機會空間。解決這個問題需要引導領導干部形成正確的權力意識和責任意識，需要完善任期制及相關的制度體系。

關鍵詞：地方黨政領導；任期制；國家治理體系

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0016-07

一、引言

我國自20世紀80年代全面探索實行領導干部任期制的目的，是要解決新中國成立以來長期存在的領導干部能上不能下甚至是終身制，以及由此造成的權力過度集中和管理思想僵化的問題，以實現領導干部權力制約的科學化、常態化和法制化。①從最初的目的來看，領導干部長期在相同職務上任職甚至是終身任職的問題基本上得到了解決。然而，在任期制實施的實踐中卻出現了另外一種問題，即任期過短和相同職務上的領導干部更換過于頻繁。其中最為關注的典型事件有河北邯鄲20年更換12任市長②、湖北省武漢市10年更換5任市委書記③等。自2013年以來，先后有湖北、貴州、山西、安徽、云南、遼寧、福建、浙江8個省份被中央巡視組指出突出存在市縣黨政領導更換頻繁、任職時間過短、任期制執行不到位的問題。

由此引出的問題是：當前地方黨政領導干部任期制到底是什么樣的狀況？為什么會出現這樣的狀況？盡管媒體報道、政府文件和研究文獻對這個問題有所涉及，但絕大部分要么是針對典型事件的評論，要么是闡釋任期制的意義和必要性，缺乏以詳細資料為基礎的細致、系統分析，從而不能很好地描述地方黨政領導干部任期制的現實狀況及其原因。有鑒于此，本文在分析任期制的理論依據和我國任期制制度安排的基礎上，基于廣西2003年以來的市縣兩級黨委和政府正職領導職務變動的資料，考察和探討地方黨政領導干部任期制的現狀及其原因，并提出完善和落實任期制的對策建議。

之所以選擇以廣西為例，有兩個方面的原因：一是《黨政領導干部職務任期暫行規定》中規定，民族自治地方的少數民族黨政領導，在相同職務上的連續任職屆數和累計任職年數可以突破“連續任職不超過兩屆、累計任職不超過15年”的限制，這就意味著廣西部分地方黨政領導的任期可以更長一些，如果廣西地方黨政領導任期普遍偏短，那么其他地區的黨政領導任期可能會更短；二是作為沒有被中央巡視組指出存在市縣黨政領導更換頻繁、任職時間過短的省份之一，如果廣西的實際任期都偏短，那么那些巡視組指出問題的地區，問題可能會更為嚴重。因此廣西具有很好的典型性。之所以選擇市縣兩級黨委和政府正職領導職務，是因為這些領導職務是最為重要也是最具有代表性的地方黨政領導職務。之所以選擇2003年以來的職務變動資料，一是因為廣西轄區內的賀州、來賓、崇左等地級市2003年前后才正式設置，以此為起點符合實際情況；二是因為這個時期也正是新一屆黨中央和政府積極推行任期制并逐漸制度化的時期，這個時期的資料剛好可以反映出制度實際執行的效果。

二、任期制的理論依據與我國的制度安排

政府官員任期制又稱限任制，這種制度的理論依據源于政治學中的權力制約和民主政治思想，即通過限制任職期限來防止權力濫用，同時實現權力的民主監督和更替。在雅典憲政和羅馬共和國時期，一些城邦國家中的執政官和監察官就開始實行任期制。在近代代議制理論中，哈靈頓認為民選的官員應該“平等地輪流交替”④，但要保持官員權力的平衡而不是束縛官員的手腳。此后，西方國家普遍探索實行各級官員的任期制。任期制作為現代政治制度，其理論思想也體現在馬克思國家理論體系中，馬克思和恩格斯建立第一個共產黨時就規定黨的領導人要由選舉產生并且要有任期。⑤此后在社會主義國家建立和發展中也普遍探索實行任期制。

任期制在本質上是以明確規定相同職務的每屆任職時限和任職屆數為核心內容的人事管理制度。從理論層面來看，這種制度設計實際上包括了防止權力濫用和保持權力平衡兩個層面。也就是說，任期制既是相對于終身制而言的，也是相對于隨意性而言的。⑥這種任期制在國家治理體系中可以起到如下作用：一是限制權力集中。由于任職時間有限制，在職務上擁有權力，屆滿后自動喪失權力。二是激發活力。不僅可以讓官員在明確的任期時間內謀劃施政，也可以讓不稱職的官員自動退出。三是固定任期。這樣可以使國家的權力和官員更替有穩定的時間預期，有利于國家治理體系的健康運行。

我國黨政領導干部任期制的雛形產生于民主革命時期黨章的相關規定，從黨的第二次到第七次全國代表大會通過的黨章都不同程度地對各級黨組織及黨的干部的任期做出了規定。⑦新中國成立以后，1954年的《憲法》和1956年八大通過的黨章等重要法規，都規定了國家機關和黨組織中的高級干部實行任期制。但這些制度并沒有得到很好實行，實際上仍存在終身制，并由此造成權力長期過度集中、管理思想僵化、干部隊伍缺乏活力的問題。改革開放初期，鄧小平充分認識到終身制的嚴重弊端，提出“對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定”⑧。從20世紀80年代中期地方開始試點以來⑨，我國領導干部任期制經歷了30年的探索歷程。2006年《黨政領導干部職務任期暫行規定》的頒布，標志我國領導干部任期制基本形成。

依照《黨政領導干部職務任期暫行規定》的基本要求，中央機關和工作部門的正職領導成員，縣級以上地方黨委、政府領導成員和紀委、法院、檢察院正職領導成員，省級和地市級黨委、人大常委會、政府、政協工作機關和工作部門的正職領導成員適用任期制。上述黨政領導職務每個任期為5年，在相同職務上任職不超過兩個任期，其中民族自治地方的少數民族領導干部可以適當放寬。《黨政領導干部職務任期暫行規定》還明確規定，黨政領導干部在任期內應當保持穩定，除達到退休年齡、由于健康原因不能或者不宜繼續擔任現職務、不稱職需要調整職務、自愿辭職或者引咎辭職和責令辭職、因受處分或處罰需要變動職務或者被罷免職務和因工作特殊需要調整職務6種情況外，應當任滿一個任期。因此按照制度的規定，縣級以上地方黨委和政府領導成員在同一職務上除特殊情況外，任職時間不能少于5年，只有在6種特殊情況下才可以在任期中調整職務。為了落實任期制，中共中央組織部2009年還專門下發了《關于嚴格執行干部職務任期規定保持干部在法定任期內穩定的通知》，并特別規定“市、縣、鄉黨政領導班子成員在同一個崗位應當任滿一屆，無特殊原因未任滿一屆不得調動”。endprint

三、地方黨政領導職務任期制的現狀

本文以廣西市縣兩級黨委和政府正職領導職務變動為例來考察上述任期制基本規定執行的現實狀況。通過政府網站、任命文件和公告以及查閱縣志等途徑，搜集了2003年1月至2014年12月期間廣西地級市市委書記和市長、縣（區）黨委書記和縣（區）長的任職的起止時間和去向以及領導干部的個人任職簡歷等資料。為了保證分析資料的準確性和完整性，剔除了在任職信息或個人任職簡歷存在缺失的任次。最后，獲得全部14個地級市42任次書記和47任次市長的資料，以及110個縣（區）中108個縣（區）227任次書記和104個縣（區）205任次縣（區）長的資料。這里使用任次而不使用人數，是因為不少情況下存在相同領導干部在相同級別職務上在各地平調的情況，在這種情況下，一名領導可以有多個任次，因此計算任次比計算人數要準確。

1.任職時長情況

為詳細考察任職時長的情況，本文分析了各個職位上各任次領導干部任職的平均時長、最長任期、最短任期、不同任職時長上的任次分布及直方圖峰值。

從平均任職時長來看，4個領導職務都在3—4年之間，離制度規定的5年時間相差1年多；其中縣（區）長和縣（區）委書記基本3年過一點就要更換，市長和市委書記略長，但也不到4年就要更換。

從所有任次不同任職時長的具體分布來看，能夠任職5年以上的縣（區）長、縣（區）委書記、市長、市委書記分別只有10.7%、19.4%、19.1%、21.4%，除市委書記之外，平均5任次領導干部中能夠任滿一屆的還不到1任次。在5年以下的任職時長分布中，縣（區）長和縣（區）委書記較為集中于1—2年、2—3年、3—4年三個時段，市長和市委書記較為集中于1—2年和4—5年兩個時段。

如果嚴格按照制度的規定，地方黨政領導干部的更換應該是在制度規定的任期5年屆滿的時候，也就是第60個月的時候，但正是由于實際任職時長絕大部分都不到5年，因而也就難以在制度意義上的時間點實現領導干部的更換。在樣本中，剛好任滿5年并更換的縣（區）長、縣（區）委書記、市長、市委書記分別僅有2.0%、5.7%、8.5%、7.1%。而在任職時長超過5年，也就是連續任第2屆的任次中，也都是在任期中途更換的，而不是到第2屆任期滿的第120個月更換。因此，能嚴格執行任期制的任次只占很少部分。

2.任職去向情況

為保證黨政領導干部在任期內的穩定，制度還規定了在任期未滿時調整職務和更換領導干部的6種條件。實際中的職務調整是否符合規定，可以從領導干部任職后的去向情況來判斷。本文統計的所有不到規定任職時長（包括連任但最后一個任期仍然不滿的情況）任次的市縣兩級黨政領導正職的任職去向見表2。

本文根據樣本的實際情況將任職去向分為晉升、平調、退居二線、國企任職、辭職、違紀違法、死亡、殉職和退休9種。晉升包括晉升到更高級別職務上的情況和由政府領導正職調整到同級別黨委領導正職情況兩種。之所以將后一種情況也視為晉升，是因為雖然兩種職務行政級別相同，但由于政府受黨委領導，在行政管理實踐中都是視為晉升，例如由縣長職務調整到縣委書記職務的情況。平調是指調整到縣（區）之間或地級市之間的相同職務上的情況，以及縣（區）黨政領導正職調整到市直部門正職、地級市黨政領導正職調整到省直部門正職的情況。退居二線是指調整到同級人大、政協或非領導職務的情況。國企任職是指從黨政領導正職調整到國有企業任職的情況。

從分析結果來看，所有任次的縣（區）長、縣（區）委書記、市長、市委書記的任職去向高度集中于晉升和平調兩種情況，除市委書記職務外均在90%以上；而其他去向情況除到國企任職和違紀違法被處理占據一定比例外，基本都只有個別任次才出現。如果對照制度規定的6種情況，退居二線、辭職、違紀違法、死亡、殉職和退休6種情況可以對應于達到退休年齡、健康原因不能或者不宜繼續擔任現職務、不稱職需要調整職務、自愿辭職或者引咎辭職和責令辭職、因受處分或處罰需要變動職務或者被罷免職務5種情況，那么晉升、平調和到國企任職只能理解為“因工作特殊需要調整職務”。但這種“特殊性”在實際中卻成為普遍性，分別占據任期不滿的縣（區）長、縣（區）委書記、市長、市委書記去向的96.1%、93.0%、100%、87.1%。

從上述廣西市縣兩級黨政領導正職任職時長情況和任職去向情況的分析來看，任職時間過短和不滿任期頻繁調整地方黨政領導職務是普遍存在的現象。這種分析結論也從其他的資料中間接得到驗證。例如：有媒體報道，云南省的縣委書記和縣長的平均任職時長為2年⑩；近80%的地級市市委書記任職未滿一屆B11；等等。因此，任期制的執行可以說是嚴重不到位。

四、地方黨政領導職務任期短的原因

地方黨政領導職務任職時間長短在邏輯上取決于兩個方面的因素：一是領導干部個人的動機因素。如果容易產生急于晉升或調整職務的動機，就會不斷采用行動策略以實現目標。二是制度是否提供機會。如果制度本身存在讓領導干部短期調整職務的機會空間，那么急于晉升或調整職務的行動策略就會成為現實。

1.個人動機方面的原因

盡管官員擔任政治職務的動機不盡相同，但都有一個共同的因素，就是謀求晉升或者更好的職務。從客觀的角度講，在既定的政治體系中，能夠晉升到更高級別的職務或者調整到更好的職務是官員的能力和價值的重要體現。但是如果官員容易產生急于調整職務的動機和心態，則必然會影響任職期限的穩定。從表2中不到任期結束就調整職務的黨政領導干部任職去向來看，縣（區）長、縣（區）委書記、市委書記晉升的比例都在50%以上，也就是有一半以上是晉升，而在市長職務上也有44.2%是晉升。出現這種狀況雖然不少是有客觀原因，但從某種程度上也可以反映出部分地方黨政領導干部存在急于謀求晉升的動機。

這種急于謀求晉升的動機與我國當前的政治生態有關。長期以來，我國黨政干部的培養和選拔都十分注重基層經驗和逐級晉升，這種方法本身是有利于鍛煉官員的實際工作能力的。但是由于兩個方面的原因，這種方法在實際中也會刺激官員形成急于謀求晉升的心理。一是黨政領導干部的職務級別層次較多。例如從最底層的辦事員升到省部級就要至少跨越科員、副科級、科級、副處級、處級、副廳級、廳級、副部級、正部級9個級別，如果每個級別上都任滿一屆5年，至少需要45年時間，因此要想晉升到更高級別的職務，必須要在盡可能短的時間內跨越各個中間級別。二是黨政領導干部的晉升中盡管沒有明文的統一規定，但各地都不同程度上存在年齡的限制，也就是說超過年齡就不能晉升到某個級別的領導職務。在黨政領導干部尤其是基層黨政領導干部中，存在“年齡是個寶”的原則，甚至還引發干部年齡造假的不良現象。為此，2014年中央巡視組還指出了云南、天津等省份不合理地設置提拔干部年齡限制的問題。在這兩個因素的作用下，地方黨政領導干部能夠晉升高級別職務的策略是“小步快跑”而不是“緩慢前進”，由此會導致部分領導干部產生急于在每個級別職務上晉升的動機。endprint

這從本文樣本中黨政領導干部的任職軌跡中可以體現出來（表3）：在首次擔任市縣黨委和政府領導正職前，縣（區）長、縣（區）委書記、市長、市委書記工作的工作年限分別是20.1年、23.6年、27.2年、30.8年，經歷的職務數分別是10.5個、11.6個、12.8個、14.0個，平均每個職務任職時長分別為23.0個月、24.4個月、25.5個月、26.4個月，基本都在2年左右。在這種“小步快跑”的策略下，黨政領導干部尤其是各級政府主要黨政領導干部就可能會缺乏在相同職務上長期任職的動力。

除了直接謀求盡快晉升之外，部分領導干部還存在謀求更好的職務的傾向，畢竟在金字塔式的職務級別體系中，只有一部分領導干部才能夠最終晉升上去。所謂“更好的職務”是針對領導干部個人而言，即使不能直接晉升，相對而言也認為比較合適的職務。這在本文的樣本中充分體現在調動后的任職地點上。表4顯示了樣本中所有任次職務被平調之后的位置去向：省會省直是指平調到省會城市或省直部門任職，市區市直是指平調到市區或市直部門任職，平行地區是指在不同地級市之間或一個地級市內不同縣（區）之間的調整，其他位置是指平調到所在行政區劃的上級行政區劃轄區之外任職。

在平調的情況下，很明顯領導干部都傾向于調整到行政中心或直屬部門任職，實際上直屬部門本身也基本都位于行政中心位置。縣（區）長和縣（區）委書記有60%以上都是平調到市區市直任職，還有個別直接平調到省會省直任職；市長和市委書記50%以上平調到省會省直任職，其中市委書記則高達74.1%。即使是調整到平行地區任職的，大部分也是從落后的、偏遠的地區調往地理位置相對優越、經濟基礎相對好的地區任職。簡言之，即使不能晉升，也要盡快平調到“好一點”的地方去。

2.制度方面的原因

如果僅僅只是有領導干部個人的動機而沒有制度的機會空間，謀求盡快晉升或者調整到更好的職務上去的現象就不會產生，至少不會普遍產生。我國地方黨政領導職務調整頻繁、任期過短的問題與相關的干部制度密切相關。主要有以下幾個方面。

第一，領導干部的任用和任期基本制度上的機會空間。《黨政領導干部職務任期暫行規定》中雖然規定了不到任期可以調整職務的6種情況，6種情況中前5種情況是可以客觀衡量的，但對于第6種情況什么是“因工作特殊需要調整職務”缺乏明確的說明，在實際中就沒有標準，甚至只要是有需要就可以視為“因工作特殊需要”。在這種情況下，《黨政領導干部選拔任用工作條例》又規定提拔擔任領導干部職務需要有下一級職務工作經歷，并且規定“提任縣處級以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上”。這個規定等于允許任職2年或3年的時候就可以晉升。因此，在各地干部管理的實踐中，2年或3年就成為可以調整的時間標準。

以本文樣本中的139任次得到晉升的縣（區）長和111任次得到晉升的縣（區）委書記為例（表5）：絕大部分是在任職后1—2年、2—3年、3—4年3個時間段上得到晉升的，如果從最原始數據的直方圖上觀察，則更為明顯地集中于2年前后和3年前后的時間點上。以2年或3年作為調整干部的時間標準在一些省份的巡視整改報告中得到了印證。例如，山西省委針對中央巡視組指出的“地方主要領導調整比較頻繁、領導干部任期制執行得不夠好”的問題提出的整改措施是，“領導干部在同一單位同一職位任職不滿2年的不得調整。市、縣、鄉黨政正職在同一崗位任期不到3年進行調整的，要書面報告上一級組織人事部門，經批準同意后方可進行”B12。這樣的整改措施還體現在湖北、遼寧、福建等省份的整改報告中。這實際上仍然是以2年或3年作為標準，解決的只是任職2年都不到就調整職務這種明顯過快的問題。

除此之外，《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部交流工作規定》還規定了交流任職制度，其重要目的之一是“通過交流鍛煉提高領導能力”，而“縣級以上地方黨委、政府正職領導成員”屬于重點交流的對象，并且“新提拔擔任縣（市、區、旗）以上地方黨委、政府領導成員的，應當有計劃地易地交流任職”。這種干部交流任職制度也會為地方黨政領導干部不到任期平調職務提供依據。

第二，某些具體的領導干部任用制度提供的機會空間。這突出表現在近年來全國各地興起的公開選拔領導干部的方法上。通過公開競爭性選拔領導干部的方法可以打破領導干部晉升“論資排輩”的弊端，為優秀領導干部的晉升提供了新的渠道，但是這種方式也會為地方黨政領導職務頻繁調整提供制度空間。在實際的公開選拔中，對于擔任下一級領導職務設置的資格條件基本上是遵循《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的時間標準。也就是說，在縣（區）黨委或政府正職領導職務上任職3年就可以參加副廳級領導職務的選拔。如果公開選拔成功，就會出現不到任期就晉升的情況，而晉升后空缺的職務只能重新調整。廣西從1998年就開始實行公開選拔廳級領導干部的方法B13，其中僅2003年公開選拔的50名副廳級領導干部中，就有13名是從縣（區）黨委或政府正職領導職務上晉升的。公開選拔領導干部甚至還會造成“逢提必考”和“考試專業戶”的現象B14，通過公開選拔晉升的領導干部在新的職務上任職剛達到最低規定時間，就又參加更高級別職務的公開選拔，這又會加快地方黨政領導干部調整的頻率。

第三，某些與此相關的其他制度也會間接提供機會空間。例如，地方領導干部的政績考核制度。由于地方領導干部的政績考核制度不完善，一些地方領導干部任職后就會搞些“短、平、快”的政績工程，并以此作為謀求快速晉升或調整的理由。再如，由于制度和歷史的原因，我國省、市、縣、鄉黨委和政府的換屆并不總是同步進行的，當上一級黨委和政府更換領導干部后，即使下一級黨委和政府沒到換屆時間，上一級黨委和政府領導干部為了開展工作，往往會調整一批下一級黨委和政府的領導干部。這些情況都會間接地為不到任期就調整地方領導干部提供機會空間。endprint

需要注意的是，上面分析的造成地方黨政領導職務任期制執行不到位的兩個方面的原因之間并不是截然分開的。部分領導干部急于謀求晉升或調整職務的動機并不是單純產生的，與干部任用制度中一些有形和無形設置的諸如“年齡杠桿”等條件密切相關。同時，“交流任職”“公開選拔”等制度不僅為頻繁調整領導干部提供了制度機會，也會進一步間接刺激部分領導干部產生急于謀求晉升或調整職務的動機。因此，兩個方面的因素是交互影響的。

五、完善地方黨政領導職務任期制的對策

任期制是現代政府治理體系的重要組成部分。地方黨政領導干部尤其是主要領導干部任職的穩定性，直接關系到地方政府治理體系的優化和治理能力的提升。這在市縣兩級顯得尤其重要。任期制執行不到位和地方領導干部調整過于頻繁，不僅影響到領導職務必要的穩定性，而且還會影響到地方政府治理目標和公共政策的穩定性。本文分析的廣西各地級市中就存在因主要領導干部更換過于頻繁而導致出現不少“半拉子工程項目”“半截子政策項目”“新官不理舊政”的情況。要解決任期制執行不到位和任期過短的問題，要從以下幾個方面著手。

第一，在思想上要引導領導干部形成正確的權力觀、利益觀和事業觀。地方黨政領導干部要樹立執政為民的理念以及規范的權力意識、責任意識和擔當意識，尤其是“不能有臨時工的思想”B15。在思想上不能把晉升作為唯一的價值和追求，要認識到在任何崗位上都是為人民服務，都能體現事業發展的價值。尤其是市縣兩級黨政主要領導干部要深化其對社會穩定和國家治理重要性的認識，做到“得一官不榮，失一官不辱”B16，以此促使地方黨政領導干部形成正確的為官動機。

第二，以科學嚴密的制度體系來保證任期制的實施。要完善領導干部任期制的相關制度，修改與任期制相沖突或影響任期制實施的相關規定。主要包括：在《黨政領導干部職務任期暫行規定》中明確不滿任期“因工作特殊需要調整職務”的具體情形，并且嚴格規定黨政領導干部任期內因工作特殊需要調整職務的操作程序；在《黨政領導干部交流工作規定》中明確不滿任期安排交流的具體范圍，尤其是要嚴格規定“因工作需要交流的”和“需要通過交流鍛煉提高領導能力的”具體條件；在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中完善領導干部選拔方法尤其是競爭性選拔領導干部的方法，在資格條件中規定的前一個職務任職年限要與任期制中規定的任期一致，清理各地自行設置的領導干部職務調整過程中一些諸如“年齡杠桿”等不合理的慣例和政策。通過制度的完善將隨意調整地方黨政領導干部職務的制度空間限制在最小的范圍內。

第三，要加強對地方政黨領導干部任用的監督和考核。在地方黨政領導干部職務調整，特別是晉升過程中，要嚴格執行公示制度，使干部選拔任用的程序能夠全方位接受社會公眾和媒體的監督，并全面實施干部任用責任追究制度，防止出現“上級領導更換一人，下級領導調整一片”的現象。同時完善對地方黨政領導干部在任期間的考核制度，杜絕短平快的“政績工程”和“形象工程”，要全面考核任職期間的執政思路和工作實效，嚴格禁止投機取巧的“突擊提拔”和“臨陣調整”。

第四，需要盡快完善地方黨政領導干部尤其是基層干部的待遇制度。黨政領導職務是金字塔式結構，只有少部分干部能夠不斷晉升或者調整到“較好”的位置上，大部分干部只能在基層職務上長期任職。而職務的高低和位置的“好壞”直接與干部的待遇掛鉤，這種待遇制度必然會影響地方黨政領導干部的思想動機。要全面實行黨政領導干部職級與職務并行、待遇與職級掛鉤的制度，即使不能晉升或調整到更高、“更好”的職務上，自身職級也能提高從而享受更高待遇，解除在相同職務上長期任職的后顧之憂。并且，這種制度不僅限于目前規定的縣級以下機關公務員，還可以擴大到地級市機關公務員和縣處級黨政領導干部，以此為地方黨政領導干部在相同職務上穩定任職提供制度保障。

注釋

①⑥羅中樞、劉呂紅：《論任期制與干部制度體系建設》，《上海行政學院學報》2013年第3期。

②⑩支振鋒：《嚴格任期制，避免官員成“臨時工”》，《法制日報》2013年7月15日。

③B11褚朝新、羅婷：《鐵打的崗位流水的書記任期制未必能有效遏制地方腐敗》，《南方周末》2013年12月20日。

④[英]哈靈頓：《大洋國》，何新譯，商務印書館，1981年，第36頁。

⑤《黨的建設辭典·任期制》，人民網，http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49151/10410185.html，2009年11月19日。

⑦韓強：《黨內領導職務任期制的沿革及啟示》，《中共中央黨校學報》2002年第5期。

⑧鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第331頁。

⑨韓強：《領導干部任期制的理論考察與反思》，《政治學研究》2007年第1期。

B12中共山西省委：《中共山西省委關于巡視整改情況的通報》，《山西日報》2014年6月7日。

B13何龍群：《廣西公開選拔廳級領導干部的歷程及經驗》，《廣西社會科學》2010年第2期。

B14劉學民：《市縣競爭性選拔干部考評工作存在的問題及其對策》，《中州學刊》2015年第5期。

B15習近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，《學習時報》2015年9月7日。

B16《習近平給市縣書記念對聯：得一官不榮，失一官不辱》，鳳凰網，http：//news.ifeng.com/mainland/xijinping/detail_2013_11/27/31599596_0.shtml，2013年11月27日。

責任編輯：浩淼思齊

Abstract：Tenure system is an important personnel system of state governance system. The purpose of the tenure system for party and government leading officials is to solve the problem of long-term tenure and lifelong tenure. Based on the investigation of prefecture-level city and county′s chief party and government leading officials tenure in Guangxi， we find that， there are common problems inconsistent with the expected target during the actual implementation. That is， the tenure is too short and the cadres are reappointed too frequently. The reason for those problems is that， some of the leading cadres are likely to form the motivation of quick promotion or reappointment. And the more important reason is that， the existing cadre appointment system provides the opportunity to reappoint cadres′ position during the tenure. To solve those problems， we should guide the leading cadres to form correct power consciousness and responsibility consciousness， and improve tenure system and related system.

Key words： local party and government leading officials；tenure system；state governance systemendprint