村民自治的轉型動力與治理機制

杜鵬

摘要：村民自治嵌入在國家治理結構中，并適應著國家治理的轉型。稅費改革以前，村民自治具有突出選舉的實踐傾向，承載著基層政治民主化的期許。面對稅費改革以來村民自治陷入的困境，四川省成都市以“村民議事會”為核心的實踐探索開辟了一條村民自治與政府治理有效結合的路徑，從而推動村民自治由選舉向治理的轉型。基于“成都模式”的啟示，地方政府應以資源輸入為契機，加強基層組織建設，調動農民參與，實現村民自治與政府治理的共贏，這是提升基層治理能力建設的應有之義。

關鍵詞：村民自治；轉型動力；政府治理；治理機制

中圖分類號：D422文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0068-06

一、問題的提出

從20世紀80年代產生至今，村民自治的實踐樣態經歷了較大的轉變，村民自治承載的民主化期許與其實踐亂象之間的落差引發了媒體學界的普遍反思。農村稅費改革以來，鄉村社會基礎和基層治理結構的變化考驗著村民自治的實踐效果。因此，在新的形勢下重新理解村民自治的意義和價值，進而做出相應的制度修正和政策設計，具有重要的理論和現實意義。

村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個要素，“四個民主”構成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主話語影響下，學界對村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一環節，選舉被認為是民主的核心價值。由此，村級的治理績效被化約為選舉的民主水平和規范程度。突出選舉的實踐取向和突出民主的價值取向主導著村民自治的理論研究和政策實踐。①村民自治一度被視為現代民主政治的邏輯起點，被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。上述取向導致了村民自治運行中的結構性失衡：村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了。②治理的弱化反過來降低了農民的政治效能感，進一步加劇了選舉的形式化。隨著村民自治的常規化和選舉制度的正規化，選舉與治理的關系仍然停留在理論層面。③這意味著單純通過加強和規范村民選舉而改善村莊治理績效的思路在實踐中的不確定性日益增加。

總體而言，學界更為關注的是村民自治的民主價值，而忽視了其治理內涵和運行基礎。村民自治最初是為解決村莊內部事務而產生的，具有向內的功能指向性。不過，從近30年的實踐歷程看，村民自治并沒有完全實現預期的治理效果，反而在實踐中出現了一些偏差，如“混混治村”“富人治村”“老好人治村”等等，都是一些地方村民自治面臨困境的表現。村莊公共權威和公民社會并未能隨著稅費改革之后國家的撤退而自然發育，村民自治的結構性失衡也顯化和放大了其負功能，即消極抵制國家的行政要求，增加了政府的治理成本。

既有研究在很大程度上忽視了村民自治與政府治理之間的關聯，或者將村民自治視為抵抗政府權力入侵進而培育公民社會的手段。稅費改革之前農民與國家之間的緊張關系固然為這一理論架構提供了現實基礎。但是，面臨后稅費時代的形勢之變，需要轉換村民自治的研究視角：村民自治不僅是一套發育基層民主和培育公民社會的制度體系，而且是一套有力的治理機制。在村民選舉之外，滯后的民主決策、民主管理和民主監督等治理維度應該引起更多的關注。這是從“主體”到“規則”的轉向，即從“誰在治理”向“如何治理”的轉向。④“誰在治理”關注的是治理主體及其合法性授權，以“國家—社會”的二元對立作為理論預設；“如何治理”則關注規則及其實踐邏輯，強調國家與社會的相互依賴。在這個意義上，村民自治的轉型方向應該聚焦于確立新的公共規則和治理秩序，而非僅僅局限于村級權力控制權的競爭。

因此，筆者將村民自治納入國家治理體系和基層治理能力的視野，重新思考村民自治的轉型動力和治理機制。村民自治不僅在于自治目標內在價值的實現，而且在于通過“鄉村民主的治理化”⑤，實現利益統合與秩序供給的能力。作為一種制度體系，村民自治具有較強的開放性和適應性，地方政府的服務型轉型以及由此生發的治理需求構成村民自治的轉型動力，即“治理激活自治”，而村民自治的激活也反過來促進了政府治理績效的提高，有利于服務型政府的建設。

近幾年來，全國不少地方出現了一些基層民主治理的有益探索，例如，河南鄧州的“四議兩公開”、四川成都的“村民議事會”、浙江寧海的“五議決策法”等等，這些探索豐富了村民自治的內涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。本文將主要結合“成都模式”，討論村民自治轉型的動力與路徑，由此進一步反思村民自治的未來走向與出路。本文的經驗主要來自于筆者在四川省崇州市W村的田野調研。2015年9月，筆者所在的團隊在W村進行了為期20天的調研。該村人口3066人，共26個村民小組，目前全村已經基本完成了新農村改造，96%的農民搬入統一規劃的新型農村社區，實現了相對集中居住，村容村貌發生了翻天覆地的變化。W村自2009年即按照上級要求成立了“村民議事會”，目前運行已經比較成熟，提供了一個透視成都村民自治實踐的窗口。

二、村民自治的國家視野

“國家—社會”理論設定了公民社會發育的自發性，它假定，隨著國家從基層社會退出，公民社會必然隨之形成。這種視角忽視了村民自治有效運行的基礎和條件，村民自治是多種因素共同作用的結果，國家的主導性作用尤其不可忽視。村民自治是國家政權建設的產物，它接續了人民公社解體之后的基層組織建設，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統。⑥

1.汲取型與村民自治的政治邏輯

稅費改革以前，基于趕超型現代化的戰略考慮，國家需要通過代理人體制從農村提取資源，基層政權因此呈現為“汲取型政權”⑦。代理人體制的非正式激勵結構導致了資源汲取的“內卷化”效應，并表現為“農民負擔問題”，最終在20世紀90年代末期爆發成為全國性的“三農危機”。村民自治在這種形勢下被迅速推廣，其主要目的是化解當時基層政權的合法性危機。作為國家汲取型任務的代理人，村干部在村落權威結構中的正當性遭到弱化。村干部權力授權來源的改變有利于約束村干部的不當行為，改變基層權力運行失控的局面，也有利于防止基層政權合法性危機的上移。所以，村民自治所內含的“四個民主”在實踐操作中也逐漸形成了突出“民主選舉”的傾向，并集中表現為以政治合法性考量為本的政治邏輯。村民自治在這一時期的推行主要體現為中央的努力，得到中央政府更多關注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大。⑧endprint