論人口流動(dòng)背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理

摘要：協(xié)商治理是人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向。人口流動(dòng)背景下，鄉(xiāng)村協(xié)商遭遇鄉(xiāng)村協(xié)商主體“虛置化”、協(xié)商渠道“堵塞化”、協(xié)商會(huì)議“形式化”、協(xié)商成本“高企化”、協(xié)商監(jiān)督“短缺化”等諸多困境。化解路徑在于：促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，夯實(shí)鄉(xiāng)村協(xié)商基礎(chǔ)；完善鄉(xiāng)村協(xié)商制度，建構(gòu)鄉(xiāng)村協(xié)商機(jī)制；建構(gòu)協(xié)商法治化路徑，促進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程；發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，降低外出農(nóng)民協(xié)商成本；構(gòu)建參與型鄉(xiāng)村文化，強(qiáng)化農(nóng)民主體意識(shí)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；協(xié)商民主；人口流動(dòng)；政治現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0001-05

黨的十八大報(bào)告提出要積極開展基層民主協(xié)商，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)也提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。人口流動(dòng)既是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是深化農(nóng)村體制改革的深刻反映。如何利用農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的契機(jī)，推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治的深入發(fā)展，是鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化面臨的重要課題。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是指現(xiàn)代農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村事務(wù)，發(fā)表政治主張，影響鄉(xiāng)村決策，監(jiān)督鄉(xiāng)村管理的協(xié)商治理活動(dòng)，是一種直接或間接地影響鄉(xiāng)村政治決定和鄉(xiāng)村政府活動(dòng)的參政行為，其本質(zhì)是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“中國(guó)夢(mèng)”。正確處理大量外流的農(nóng)村人口與鄉(xiāng)村協(xié)商治理的關(guān)系，正成為鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。

一、鄉(xiāng)村協(xié)商治理遭遇前所未有的人口流動(dòng)

改革開放以來，大規(guī)模的人口流動(dòng)深刻影響著包括農(nóng)村在內(nèi)的社會(huì)治理范式。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是農(nóng)民融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，融入城市文明的重要途徑。鄉(xiāng)村流動(dòng)人口是我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度下農(nóng)民離開戶籍所在地，在另一地區(qū)滯留、居住、從事各種活動(dòng)的鄉(xiāng)村人口。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)帶有空間轉(zhuǎn)移和地位轉(zhuǎn)變的雙重動(dòng)因，對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商治理產(chǎn)生了重大影響。

1.鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果

鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的重要標(biāo)志。改革開放前，農(nóng)民被禁祻在土地上沒有自由選擇職業(yè)的權(quán)利。改革開放后，土地日益減少、農(nóng)業(yè)比較收益進(jìn)一步下降、農(nóng)民追求美好生活前景的強(qiáng)制動(dòng)因，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市勞動(dòng)力需求極具擴(kuò)張的誘致動(dòng)因互動(dòng)疊加，引發(fā)了一場(chǎng)史無前例的農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)2.44億流動(dòng)人口中鄉(xiāng)村流出人口有1.53億，占總流動(dòng)人口的63.0%。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善、改革的深化和社會(huì)的全面發(fā)展，農(nóng)民長(zhǎng)期工的比重持續(xù)攀升，已成為鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的主體。國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策先后經(jīng)

收稿日期：2015-10-26

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村協(xié)商治理問題研究”（15BKS062）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河南省建立‘四項(xiàng)基礎(chǔ)制度創(chuàng)新社會(huì)管理實(shí)踐研究”；河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目“河南推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨問題研究”（2015A007）。

作者簡(jiǎn)介：張國(guó)獻(xiàn)，男，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)道德與文明研究中心教授，碩士生導(dǎo)師，政治學(xué)研究所所長(zhǎng)，法學(xué)博士（鄭州450046）。

歷了三個(gè)階段：1978—1992年的“適度放開，拾遺補(bǔ)缺，行業(yè)限制，嚴(yán)格管理”；1992—1999年的“合理引導(dǎo)，就地轉(zhuǎn)移，跨省流動(dòng)”；2000—2015年的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，就業(yè)制度的改革，消解了城鄉(xiāng)分割型勞動(dòng)力配置界限，為鄉(xiāng)村人口流動(dòng)提供了制度條件；消費(fèi)水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶動(dòng)了滿足人們發(fā)展和享受需要的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村人口流動(dòng)提供了巨大的就業(yè)空間；農(nóng)民視野的擴(kuò)大、觀念的更新、技能的提升，厚植著他們求新、求強(qiáng)、敢于實(shí)踐的主體意識(shí)和民主理念，為他們勇敢“闖世界”增添了膽識(shí)和力量。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)的特征表現(xiàn)為：規(guī)模不斷上升，鄉(xiāng)城流動(dòng)主體突出；流動(dòng)地更加集中，跨區(qū)域流動(dòng)特征明顯。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村人口的自由選擇與趨利行為。農(nóng)村人口之所以流向城市，目的是謀求更好職位，追求更高收入，提高自身素質(zhì)。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)極大地解放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力，使農(nóng)民獲得了自身勞動(dòng)力的支配權(quán)，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理提出了新課題。

2.鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀要求

鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是各國(guó)現(xiàn)代化的共同現(xiàn)象。人口眾多的農(nóng)業(yè)國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，客觀上必然有大量的農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向中心城市轉(zhuǎn)移。第一，現(xiàn)代化是工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個(gè)領(lǐng)域并引起其深刻變革的過程。它是用自動(dòng)化大生產(chǎn)代替人工勞動(dòng)的自然過程，是集約經(jīng)營(yíng)代替粗放經(jīng)營(yíng)的歷史進(jìn)程。這一歷史進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成逐漸提高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需求快速降低，農(nóng)村人口不斷遷移。第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)以鄉(xiāng)村的城市化為依托。城市化發(fā)展徹底打破了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三位一體的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，給寂靜的鄉(xiāng)村注入了現(xiàn)代文化元素和新的活力，使鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性遷移，為鄉(xiāng)村人口“離土不離鄉(xiāng)”的流動(dòng)提供了便利途徑。第三，現(xiàn)代化過程是三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和人們消費(fèi)水平的提高，不受空間地域限制的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)吸納了億萬鄉(xiāng)村人口進(jìn)城就業(yè)。現(xiàn)代化帶動(dòng)的鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)境遇。

3.鄉(xiāng)村人口流動(dòng)是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村人口流動(dòng)有勞務(wù)型、經(jīng)營(yíng)服務(wù)型、公務(wù)型、文化型、社會(huì)型等，但主要是勞務(wù)型。農(nóng)村流動(dòng)人口與市民之間的交往多屬于工具性交往，缺乏情感性交往，處于一種“沒有互動(dòng)的共存”狀態(tài)，是一個(gè)孤立化的相互隔離的封閉性的群體。農(nóng)村流動(dòng)人口只是空間位移，絕大多數(shù)人不可能改變自己的農(nóng)民身份，他們?cè)凇盎夭蝗サ霓r(nóng)村”與“留不下的城市”之間徘徊。但鄉(xiāng)村流動(dòng)人口在競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市生活中也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和膽識(shí)，權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，他們有能力參與鄉(xiāng)村政治活動(dòng)，這是鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的長(zhǎng)足動(dòng)力。“在民主化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和參與沖動(dòng)的高漲，是一種無法阻遏的發(fā)展大勢(shì)。”①鄉(xiāng)村流動(dòng)人口參與涉及自身權(quán)益的村務(wù)活動(dòng)的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的增強(qiáng)，為鄉(xiāng)村協(xié)商治理帶來巨大活力，有利于對(duì)鄉(xiāng)村干部的行為形成約束，為鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村治理面臨的協(xié)商困境

人口流動(dòng)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商治理產(chǎn)生了深刻影響。由于城鄉(xiāng)戶籍二元制、城鄉(xiāng)利益弱關(guān)聯(lián)性、鄉(xiāng)村政治效能遞減等因素的制約，鄉(xiāng)村協(xié)商治理在人口流動(dòng)背景下面臨著諸多困境。

1.鄉(xiāng)村協(xié)商主體“虛置化”

鄉(xiāng)村治理是指中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)、民主、依法、有效地治鄉(xiāng)理村。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是指本村人口通過民主方式，協(xié)商涉及村民利益的公共事務(wù)，戶籍是確定村民協(xié)商資格和享受民主權(quán)利的依據(jù)。土地承包制的完善為農(nóng)村人口提供了滿足其作為生產(chǎn)資料擁有者的心理需求和安全保證，強(qiáng)化了流動(dòng)人口保有土地的欲望，使農(nóng)村流動(dòng)人口離土離鄉(xiāng)又不愿改變農(nóng)民身份。對(duì)很多外出人口而言，村莊不再是生產(chǎn)、生活的主要場(chǎng)所，宗族關(guān)系和傳統(tǒng)倫理在村莊關(guān)聯(lián)中的基礎(chǔ)地位逐步為新型的契約關(guān)系所取代。利益是外出農(nóng)民政治參與的根本內(nèi)驅(qū)力，他們對(duì)弱相關(guān)的村務(wù)缺乏參與熱情。因時(shí)空阻隔，外出農(nóng)民不能隨時(shí)在原居住地行使民主協(xié)商權(quán)利，即使協(xié)商重大事項(xiàng)，大多數(shù)農(nóng)民工也處于失語狀態(tài)。“后農(nóng)業(yè)稅”時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村級(jí)集體組織與農(nóng)民群眾之間的利益鏈條斷裂，工作在基層、居住在縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)成了流動(dòng)型“候鳥干部”。這一切導(dǎo)致了鄉(xiāng)村協(xié)商主體的“虛置化”。

2.鄉(xiāng)村協(xié)商會(huì)議“形式化”

鄉(xiāng)村協(xié)商治理在中國(guó)政治生活中的功能實(shí)現(xiàn)程度和作用發(fā)揮大小，取決于協(xié)商質(zhì)量的高低。鄉(xiāng)村人口流動(dòng)使支撐鄉(xiāng)村協(xié)商治理的人才、資金、技術(shù)、知識(shí)和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村協(xié)商治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入?yún)f(xié)商困境。隨著外出務(wù)工人員越來越多，農(nóng)村常住人口越來越少，各地政府實(shí)行村組管理改革，撤并村組和土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集中居住，有的行政村范圍擴(kuò)大幾倍，村民協(xié)商會(huì)議、村民議事組織難度大，村民協(xié)商議事制度流于形式。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，召開村民大會(huì)應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上的農(nóng)民過半數(shù)參加或者有本村三分之二以上的戶代表參加。但在民工潮沖擊下，這個(gè)條件很難滿足。現(xiàn)在農(nóng)村的典型情況是：青年夫婦、成年男子常年在外，家里僅留下老人與小孩；外出務(wù)工農(nóng)民在農(nóng)忙季節(jié)才可能回家，但此時(shí)卻不適宜召開協(xié)商會(huì)議。因此，村民協(xié)商會(huì)議難以達(dá)到其召開的法定人數(shù)；即使勉強(qiáng)湊齊人數(shù)，“被推薦化”的老幼婦嬬因知識(shí)、能力的限制，意見的“準(zhǔn)確性”和“代表性”也嚴(yán)重不足。人口流動(dòng)，一方面，促進(jìn)了村莊內(nèi)的社會(huì)分化，擴(kuò)大了利益差異性，加大了整合難度；另一方面，也降低了村莊的關(guān)聯(lián)度，削弱了村莊共同體的凝聚力和權(quán)威，使村民自治組織的協(xié)調(diào)能力下降，村民協(xié)商會(huì)議變成村委會(huì)協(xié)商會(huì)議。

3.鄉(xiāng)村協(xié)商渠道“堵塞化”

協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的基本理念。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人人面前都有“麥克風(fēng)”，人人都是評(píng)論員，人人都有話語權(quán)，人人都是參與者。網(wǎng)絡(luò)為外出村民打造了一個(gè)永不閉幕的協(xié)商平臺(tái)，村民可以隨時(shí)參與鄉(xiāng)村協(xié)商，發(fā)表意見；鄉(xiāng)村政府也因此找到了一個(gè)“服務(wù)于民”的新平臺(tái)。外出村民互動(dòng)參與進(jìn)行鄉(xiāng)村民主協(xié)商，推動(dòng)了中國(guó)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)協(xié)商治理。村委會(huì)是廣大農(nóng)民表達(dá)自身利益的主要組織依托，但由于村委會(huì)存在行政化傾向，導(dǎo)致外出農(nóng)民協(xié)商渠道“堵塞”，利益表達(dá)受阻。由于外出農(nóng)民缺少反映利益、表達(dá)心聲的正常渠道，當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，他們只能依靠自身力量進(jìn)行非制度抗?fàn)帲虼素酱罱私忄l(xiāng)村事務(wù)、參與鄉(xiāng)村民主的即時(shí)平臺(tái)。

4.鄉(xiāng)村協(xié)商成本“高企化”

在社會(huì)生活中，人們并不是盲目地行動(dòng)，而是理性地追求利益最大化。在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中出現(xiàn)利益博弈時(shí)，外出農(nóng)民往往采取以放棄政治參與權(quán)利為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)收入的理性主義策略。由于參與協(xié)商的私人性與協(xié)商對(duì)象的公共性之間的矛盾，村委會(huì)周圍的群眾自治組織是以公共產(chǎn)品提供者的形象出現(xiàn)的，其所具有的公共性使農(nóng)民參與協(xié)商的收益很難量化。調(diào)查得知，農(nóng)民工回鄉(xiāng)參與協(xié)商的花費(fèi)，包括交通費(fèi)和誤工費(fèi)等，對(duì)于月收入不高的農(nóng)民工而言，無疑是一筆很大的開銷，農(nóng)民工難以承擔(dān)。因此，基于協(xié)商成本與收益的理性博弈，外出農(nóng)民往往會(huì)放棄參加鄉(xiāng)村協(xié)商的機(jī)會(huì)。

5.鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督“短缺化”

協(xié)商治理是民主決策與民主監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。人口流動(dòng)使支撐鄉(xiāng)村協(xié)商治理的人才、資金、技術(shù)、知識(shí)和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村協(xié)商治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏。農(nóng)民是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的主體，但在鄉(xiāng)村協(xié)商治理實(shí)踐中，主要靠村“兩委”來運(yùn)作。面對(duì)越來越多的農(nóng)民外出打工這種形勢(shì)，村干部失去了抗御鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度提取以保護(hù)村民合法權(quán)益的群體支持。在農(nóng)村空心化不斷加劇的背景下，大量農(nóng)村外出人員對(duì)于村莊事務(wù)以及自身利益的表達(dá)和維護(hù)是通過留守人員來實(shí)現(xiàn)的。但由于留守人員自身人力資本的限制，由于村務(wù)公開不到位，不僅村民的基本知情權(quán)得不到保障，而且切身利益也會(huì)受到侵害，如被媒體稱為農(nóng)民“被上樓”的現(xiàn)象等。在制度安排上，廣大村民對(duì)村莊事務(wù)的監(jiān)督往往流于形式。近年來，一些鄉(xiāng)村干部思想墮落，行為腐化，出現(xiàn)了職務(wù)犯罪行為，致使干群關(guān)系緊張，嚴(yán)重威脅了鄉(xiāng)村協(xié)商治理的發(fā)展。

三、人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村協(xié)商的路徑選擇

穩(wěn)定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會(huì)中多數(shù)人的積極參與為前提的。人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化是農(nóng)民當(dāng)家作主和中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村民主執(zhí)政的新形式。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化有利于改變農(nóng)民工原子化的狀態(tài)，它是一個(gè)讓個(gè)體外出農(nóng)民感受到能自己管理自己事務(wù)的過程，并天然地具有對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)邊緣群體的人文關(guān)懷。

1.促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，夯實(shí)鄉(xiāng)村協(xié)商基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人們的富裕程度與公民的理性意識(shí)、參與意識(shí)、自主意識(shí)以及公德意識(shí)呈正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)民素養(yǎng)的提高和公民文化的形成，正是人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的前提。加速農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，切實(shí)增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民生活水平，是人口流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是農(nóng)村本身經(jīng)濟(jì)造血能力的提高。沒有繁榮的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，空殼的鄉(xiāng)村難以吸引外出人口的回流；沒有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不會(huì)有可協(xié)商的鄉(xiāng)村公共事務(wù)。有了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的利益訴求才會(huì)更多，農(nóng)村公共事務(wù)才會(huì)更多地拿到公共論壇上來表達(dá)和討論，包括協(xié)商民主在內(nèi)的農(nóng)村民主政治才能有其生存空間。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化也有利于農(nóng)村公共物品的提供和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境的改善，從而可以降低農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。