夯實現代財政制度基石
——財政部全面推進財政部門內部控制建設綜述

●本刊編輯部

夯實現代財政制度基石
——財政部全面推進財政部門內部控制建設綜述

●本刊編輯部

編者按：為深入貫徹落實黨中央關于構建權力制衡機制指導思想，全面推進財政部門內部控制建設，2015年12月4日，財政部出臺了《財政部關于加強財政內部控制工作的若干意見》（財監〔2015〕86號，以下簡稱《意見》）。《意見》不僅從內部控制的組織領導、制度體系建設、執行機制、信息化建設，以及宣傳教育等方面提供了指導意見，還為各級財政部門內控建設進程設定了“時間表”；同時，鼓勵各地區進行差別化探索，支持先行先試。本期專題既全方位解讀文件精神，系統梳理財政部門推進內部控制建設歷程；又特別介紹了遼寧省財政廳、江西專員辦在構建財政部門內部控制體系中的典型做法與經驗，為各級財政部門推進內部控制體系建設提供借鑒與參考。

近日，《財政部關于加強財政內部控制工作的若干意見》下發，為各級財政部門內部控制建設提供了全面指導。有別于企業內部控制，政府內控建設復雜得多，也缺乏直接經驗指導，《意見》對各級財政部門的指導恰如“及時雨”。一年多來，在財政部的帶頭推進下，財政部門內部控制體系建設取得了初步進展。

內控歷程回顧：一場自上而下的制度變革

內部控制源于西方國家企業管理制度中，意在防控各類企業管理風險，提高內部管理水平，是現代企業管理的重要手段。回顧我國企業內部控制基本規范出臺歷程，財政部作為牽頭部門發揮了重要作用。而此次《意見》出臺，被認為是財政部門在政府部門中帶頭推進內控工作的重要舉措。財政部門內部控制建設，既是落實依法治國的具體化措施，也是一場自上而下的財政管理制度變革。

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“要對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”這一提法，將政府內部控制作為依法治國的重要組成部分。

其實，早在十八屆四中全會之前，財政部就已經著手推進政府內部控制建設。2014年10月8日，財政部頒布了經財政部黨組會議和部長辦公會議通過的《財政部內部控制基本制度（試行）》（財辦〔2014〕40號），該文件自2014年11月1日起正式實施，標志著財政部門內部控制工作全面啟動。

2014年10月30日，財政部內部控制委員會成立，由財政部黨組書記、部長樓繼偉兼任主任，張少春副部長、劉昆副部長兼任副主任，在監督檢查局設立內控辦，監督檢查局局長吳奇修兼任主任；同時，在各單位設置內控管理崗和內控管理聯絡員。財政部內部控制組織管理架構迅速構建。

一個月后，財政部內控委召開第一次全體會議，審議并原則通過《財政部內部控制委員會議事規則》和法律、政策、預算編制、預算執行、公共關系、機關運轉、信息系統管理、崗位利益沖突等八個專項內部控制辦法。會議同時提出要求，抓緊修改出臺八個辦法，推進財政部內單位內控操作規程制定，加強專員辦內控建設，抓好內控制度辦法的培訓工作。

11月5日，財政部召開落實黨風廉政建設主體責任暨實施內部控制工作會議，專題部署落實主體責任和實施內部控制工作。

在當年12月份的全國財政工作會議上，樓繼偉部長明確要加快內部控制建設。他指出：“盡快研究建立和實施內部控制制度，牢固樹立內控理念，引導干部職工將內控意識貫穿于日常工作中，增強財政部門落實黨委政府決策部署的執行力，有效防范各類業務風險，確保財政干部廉潔和財政資金安全。”

2015年伊始，財政部監督檢查局內控辦會同部內有關牽頭單位，針對政策制定風險、預算編制風險、預算執行風險、法律風險、公共關系風險、機關運轉風險、信息系統管理風險和崗位利益沖突風險等八類風險，發布實施了八個專項內部控制辦法；并組織財政部內各單位在《財政部內部控制基本制度（試行）》和八個辦法的基礎上，擬訂本單位的內部控制操作規程，進一步細化和健全財政部門內部控制制度體系。

1月20日，財政部監督檢查局（內控辦）下發《關于擬訂內部控制操作規程有關問題的通知》（財辦監〔2015〕1號），全面啟動財政部內各單位二級流程梳理和內部控制操作規程擬訂工作。

1月21日，財政部監督檢查局（內控辦）下發《關于起草〈專員辦內部控制辦法（試行）〉的通知》（財監便〔2015〕1號），組織北京、上海、浙江、青島、河南、湖北、甘肅等專員辦啟動了《專員辦內部控制辦法（試行）》的起草工作。

4月27日，財政部內控委召開2015年第一次例會，研究部署內控工作，提出進一步加強財政部內控工作的舉措，要求各專員辦結合本辦實際和即將印發的《專員辦內部控制辦法（試行）》研究制定本單位內部控制操作規程。

7月29日，財政部內部控制委員會召開第二次全體會議，會議明確財政部內各單位領導班子和“一把手”對本單位內控工作負總責，并研究部署了進一步加強財政部內控工作的舉措，要求抓緊推進內控信息化建設。

10月23日，信息網絡中心、監督檢查局（內控辦）牽頭組織召開了財政部內部控制管理系統建設啟動會，正式啟動內控管理系統建設工作。

12月4日，財政部出臺《關于加強財政內部控制工作的若干意見》（財監〔2015〕86號），為全面推進財政部門內部控制建設提供指導意見，要求省級財政部門須于2016年上半年，市、縣財政部門須于2016年年底全面完成內部控制制度的建立和實施工作。

12月29日，財政部內部控制委員會召開2015年第三次全體會議，會議肯定了2015年財政部內控建設取得了明顯成效，并進一步指出，要將內控工作貫穿于2016年乃至“十三五”期間財政改革和發展的全過程。

一年多來緊鑼密鼓的推進，特色鮮明的財政部門內部控制度基本建立，財政干部的風險意識和責任意識顯著加強。這場自上而下的內控制度建設取得初步成效，為現代財政管理制度奠定了基礎。

《意見》解讀：全力構建財政部門“防火墻”

完整的內部控制體系包括三個層次：《內控基本制度》、根據《內控基本制度》制定的專項風險管理辦法、各單位內部控制操作規程。目前，《財政部內部控制基本制度（試行）》和政策制定風險、預算編制風險、預算執行風險等8個專項內部控制辦法已經先后發布，各單位具體的內部控制操作規程正在積極探索構建中。

《意見》的出臺正當其時，為指導地方財政系統加強內控制度建設和執行體系建設理清了思路和認識迷霧。文件分別從財政內部控制建設組織領導、制度體系建設、執行體系建設、信息化建設和宣傳教育等方面提出了指導意見，具有較強的指導作用。

在組織領導方面，《意見》明確“領導班子尤其是主要領導要親自部署、親自推動、親自過問、親自督辦”，并提出成立內控委員會和確定內部控制聯絡員，通過層層傳達，抓好落實。在內控體系建設方面，明確要求各地財政部門“要科學制訂符合本單位實際情況的內部控制辦法和操作規程”，特別是要深入梳理預算編制、預算執行等財政業務重點領域和主要流程，抓住重要環節和控制節點，開展業務和廉政風險防范。在確保制度執行方面，明確建立及時有序的風險事件應對機制、公平有效的內部控制考評機制、嚴格的檢查問責機制，并強化結果運用。在信息化建設方面，以內部控制信息化來加強流程控制，實現過程留痕、責任可追溯，進而實現財政管理的信息化、程序化和常態化。在宣傳教育方面，要引導財政干部樹立正確的權力觀，適應內部控制新常態，讓內部控制理念深入人心。

此外，《意見》還進一步明確了推進地方內部控制建設的時間進程：省級財政部門須于2016年上半年全面完成，市縣財政部門須于2016年年底全面完成內部控制制度的建立和實施工作。同時，財政部鼓勵各地結合當地實際和“十三五”規劃，進行差別化探索、創新發展，支持先行先試。

《意見》強調，各級財政部門要結合財政自身業務特點，在“三突出”上做好文章：一是突出關鍵，重點聚焦于財政政策擬定、預算管理等財政重點領域和重要環節，針對重要流程和控制節點實施有效的內部控制；二是突出制衡，在財政預算管理、資金分配等核心業務流程建立決策、執行、監督相互制約和相互協調的財政權力約束機制；三是突出權責對等，建立與財政業務及管理相適應的授權管理體系，科學分配權力，審慎確定權限，確保各崗位人員行使的權力要與承擔的責任相一致。

以內控建設為契機，全力提升財政管理水平

在財政部的全面指導下，各地財政部門圍繞貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，結合實際積極構建適合本系統的內部控制基本制度規范，通過督查和自查認真抓落實，進一步優化內部控制流程，以此為契機，全面提升財政內部管理水平。

圍繞財政部下發的《財政部門內部控制基本制度》、八個專項內控辦法及《專員辦內部控制基本制度（試行）》，各地紛紛展開探索，不斷完善內控管理體系，體現了制度創新性。如廣西財政廳成立了內部控制委員會和內控辦，積極組織督促有關處室研究起草專項風險防控管理辦法，組織專家對八類專項風險防控管理辦法開展審核的基礎上印發了八類專項風險防控管理辦法。目前柳州、梧州、北海、防城港、貴港、玉林等6個市的財政局已相繼出臺了內部控制基本制度，成立了組織機構；部分縣財政局的內部控制基本制度也進入了審核審批環節，廣西財政部門內部控制建設工作有序推進。

再如，浙江專員辦從內控操作規程、業務監管實施辦法、具體業務處理辦法三個層次構建風險全覆蓋、責任全落實的內控體系。以操作規程為內控體系總綱，全面覆蓋業務流程，確保風險防控措施落實到全體崗位和人員；以實施辦法為內控體系主體內容，把專員辦領導約談與監督檢查作為服務事前事中日常監管的重要手段，推進業務轉型，提升監管成效；以《浙江專員辦預算收入退庫差錯事項處置操作辦法》、《浙江專員辦送審資料管理暫行辦法》等具體業務處理辦法為內控體系重要補充，實現360度無死角的內控要求。目前該辦已基本做到對監管事項、業務過程、崗責人員的全覆蓋，形成時時談內控、事事走流程、人人防風險的工作局面，確保了風險基本可控、業務順利運轉。

又如，安徽專員辦在《專員辦內部控制基本制度（試行）》基礎上細化增加了1個章節、17個子項目。制定了《“一行三局”預算監管操作過程（暫行）》，修訂印發《駐皖中央預算單位財政監管操作辦法（試行）》，草擬《中央財政城鄉居民基本醫療保險補助資金審核監督操作規程》等4項審核工作操作規程；印發《安徽專員辦貫徹落實黨風廉政兩個責任的實施意見》等4個辦法，明確相關責任，消除風險隱患。

為確保內部控制制度更好地落實，安徽專員辦、江蘇專員辦在內控建設中強調過程控制，確保全程留痕。對所有業務工作各流程環節經辦人員做到全程留痕、全程監控、可查可追溯，確保整個工作條理清楚、責任明確、有據可查，為崗位風險的識別、控制、監督、問責等提供原始依據。

新疆專員辦結合實際，將內部控制與完善制度建設相結合、與專員辦工作轉型相結合、與落實中央八項規定相結合、與“三嚴三實”教育相結合。一方面，根據內控制度的要求結合轉型后工作內容的變化，對該辦相關的制度進行修訂、補充，不斷完善制度建設；另一方面，將內部控制與廉政建設緊密結合，以內控建設成果檢驗反腐倡廉成效。

不僅如此，江蘇、江西、湖南、甘肅專員辦還組織開展內部控制督查和自查，確保內控制度落到實處。江蘇專員辦認真組織開展對全辦各處室履職情況的內控督導檢查，對照財政部內控流程，要求各責任處室逐一核對查證，并對所查問題進行立即整改；江西專員辦專門組織各處室負責人成立內部控制自查小組，對2015年以來所有風險事件進行自查；湖南專員辦監督檢查處牽頭組織各業務處室開展了內部控制風險事件的自查和評價；甘肅專員辦認真組織開展了對全辦各業務處2014年部分審核審批事項財政監管履職情況的內控檢查，檢查面達60%。

營造內控文化，充分發揮個體積極性

制度的關鍵在落實，使內部控制理念深入人心，才是最好的執行力。雖說財政部門內部控制體系建設是一場由財政部推廣至各級財政部門的自上而下的管理改革，其制度框架從基本制度到實施辦法，再到具體操作規程，逐層細化落實。但在具體執行中，應遵循自下而上、層層有落實的原則，讓內部控制建設落實到財政崗位上的每一位干部職工。這是因為，只有調動全體員工積極性的制度設計，才是優良的制度，才能充分彰顯制度的優越性、合理性。

而作為制度執行的個體，更要深知其對崗位的具體認知，以及在崗位上的履職情況關系到整個制度的健全與完善，特別是財政部門內部控制制度建設。作為崗位的履職主體，其對崗位的認知度與對崗位風險點的把握比其他任何人都清楚。為此，調動起每一位員工參與到內部控制制度設計中是十分有必要且可行的。

在全面深化改革背景下，個人的力量并不是渺小的，作為改革的個體，同樣可以根據崗位特點為制度優化提供可供參考的意見和建議。在這方面，河北專員辦、安徽專員辦、河南專員辦落實內部控制建設的舉措為我們提供了參考。河北專員辦通過開展“內控建設”大討論，對各項制度、內部流程進行全面梳理，緊密結合實際工作查找關鍵環節；安徽專員辦在制定內控操作規程中，廣泛號召干部職工開展內控大討論，對原來的老制度展開“廢、改、立”，強化了干部職工對內控的認識；河南專員辦組織全辦深入學習內控制度，開展“我為內控獻建議”大討論活動，收集建議60多條，效果十分明顯。

制度設計的更高層次含義是形成一種制度文化，使個體成員自覺主動地將制度執行貫穿于日常行為中。為此，倡導和推進內控文化建設，營造良好的內控文化氛圍十分有必要。內控文化既有制度的硬性規定，也有融入日常工作與生活的點滴宣傳與意識培養。所幸，在全國財政部門內部控制建設中，內控文化建設并沒有被忽視，而作為一種機關管理文化受到部分專員辦和財政部門的推崇和重視。

廣西財政廳在辦公樓一樓顯著位置張貼內部控制建設宣傳板報，宣傳內部控制相關政策和知識，并通過政務微信及時向社會公眾發布財政廳內部控制建設的進展和成效，為內部控制建設營造了良好的內部環境和社會氛圍；陜西省財政廳要求各位財政干部牢固樹立內控理念，盡快實現由“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，將內控意識貫穿于日常工作中，有效防范各類業務風險。

安徽專員辦依托該辦廉政教育平臺搭建內控教育平臺，強化學習。在全辦營造內控文化氛圍，積極培育符合自身特點的內部控制文化，使內控意識和內控文化滲透到每一位干部職工思想深處，使內控成為每位職工的自覺行為。

這些化被動執行為主動建言，強調內控文化內涵建設的舉措，能夠有效促使內部控制成為一種自覺和必然的行為準則。通過文化氛圍、制度引導，使每一位工作人員主動思維，積極查找和防范自身崗位中存在的風險點，進一步細化責任落實，必將更加有效地確保制度落到實處。■