新常態下余杭經濟技術開發區管理體制創新的思考

◎徐 堅 章 靖

新常態下余杭經濟技術開發區管理體制創新的思考

◎徐 堅 章 靖

我國經濟發展已進入新常態，如何充分發揮開發區建設的引領效應，亟須探索創新發展的新模式。本文以余杭經濟技術開發區20余年的運作實踐，借鑒國內外開發區建設的成功經驗，通過對開發區管理體制和運行機制創新發展模式的理性思考，提出若干建議，以期為開發區的可持續發展提供借鑒。

開發區 管理體制 發展模式 余杭

作者徐堅，杭州余杭經濟技術開發區管理委員會產業招商局局長（郵政編碼311000）；章靖，杭州余杭經濟技術開發區管理委員會經濟師（郵政編碼 311000）。

開發區建設是我國新時期改革開放的產物。自1984年國務院批準建立我國第一個經濟技術開發區——大連經濟技術開發區以來，國家級經濟技術開發區已達218家，其他各級各類開發區（園區）數以千計［1］。開發區已成為我國吸收外資、引進國外先進科學技術的大平臺，在我國引進、消化、吸收國外先進經營管理理念，培養復合型應用人才，聚集高新技術產業，優化產業結構布局等方面，發揮了巨大的示范作用。同時，開發區建立30多年來，開發區建設也從單一的產業發展模式向綜合型的經濟社會架構邁進，從建區到造城蛻變，成為我國產業升級、經濟轉型的重要載體［2］。

一 余杭經濟技術開發區管理體制沿革

回顧我國開發區建設30多年的發展歷史，管理體制經歷了1984～1992年的成形期、1993～2003年的調整期和2004年至今的轉型升級期，基本形成“政府主導型”“企業開發型”“政企混合型”三種管理體制模式，呈現“政府主導型為主、政企混合型為輔、企業開發型兼容”的特色。開發區常設的管理機構一般為管理委員會（以下簡稱管委會）。

余杭經濟技術開發區（前身為余杭經濟開發區）于1993年11月經浙江省政府批準設立，2012年升級為國家級開發區。經過20余年的努力，形成了以裝備制造、生物醫藥、新能源新材料、電子電氣以及現代紡織服裝為主的“4＋1”產業體系，擁有200余家規模企業，引進了日立、奧的斯、三菱、霍尼韋爾等10余家世界500強企業，以及諾華、葛蘭素史克、賽諾菲、禮來等醫藥500強企業，還有貝達藥業、老板電器、歐文斯科寧、民生藥業、長江汽車、南方泵業、興源過濾、西奧電梯、石川島、胡慶余堂、諾貝爾陶瓷、西湖離合器、華鼎集團、春風集團、旺旺食品等一批行業領軍企業，園區綜合競爭實力逐年提升。近年來，規模產值、有效投資、財政稅收等主要經濟指標年增幅都在20%以上，并始終保持浙江省國家級開發區排名前四、區縣級國家級開發區排名第一的位次。

（一）發展歷程

1993年11月，余杭經濟開發區被確認為省級開發區。1994年1月，開發區成立管委會。1997年7月，余杭經濟開發區管委會與下沙經濟開發區管委會合二為一。2001年4月，開發區內設立面積為2.2平方公里的余杭高新技術產業園區，成為浙江省首批掛牌的4家高新園區之一。2002年，設立臨平工業區，涉及運河、塘棲兩鎮以及臨平、東湖兩個街道共38個行政村。同年，臨平工業區與余杭經濟開發區合并。2004年，取消杭州臨平工業區稱號，保留余杭經濟開發區，同時下沙經濟開發區內企業不再納入余杭統計。目前，開發區規劃范圍北至京杭大運河，南到星光街，東至規劃京杭運河二通道，西鄰超山風景區，總面積為51.34平方公里，托管村（社區）26個。

（二）管理體制和運行機制

1.行政管理

開發區設黨工委、管委會，為余杭區委、區政府的派出機構，代表區委、區政府對開發區實行統一領導、規劃、經營和管理。目前主要承擔制訂實施開發區總體規劃和經濟社會發展計劃，負責招商引資、項目落戶、企業發展以及為項目落戶、基礎設施建設所用土地的征地、拆遷、回遷安置等方面的工作。同時，承擔區域內除人大、教育、人武等工作以外，托管行政社區的農業、三次產業及經濟開發與社會管理職能。

開發區管委會內設黨政辦公室、投資管理處、組織人事處、社會事務處、招商服務處、經濟發展處、規劃工程處、征遷安置處、綜治信訪處9個機構，綜治中心、安置房建管中心、城管中心、高新技術產業服務中心、項目管理中心、人才服務中心、生物醫藥產業服務中心7個事業單位，杭州余杭經濟開發建設有限公司、杭州余杭高新園區孵化器有限公司、杭州余杭生物醫藥科技服務有限公司3個公司。核定人員編制93人，其中行政編制35人、事業編制58人。企業編制人員50人，編外人員340人；處級領導9人，中層科級領導40人。

2.開發建設

一是對規劃區內的26個村（社區）［3］實行委托管理，主要承擔居民的公共服務，組建相應的自治組織。經過多年的努力，托管成效明顯，不僅實現了農村經濟發展、政治社會穩定、人民安居樂業，而且加快了開發區征地拆遷和項目推進步伐。二是各項管理權限逐步到位，采取由區級部門授權進行相關審批工作的方式，主要涉及的管理權限有部分規劃權限、項目審批權限、環評審批權限和水保審批權限等。三是由開發區全額或部分出資，組建了3家國有公司。在這一運營模式下，作為行政管理主體的管委會和市場運營的開發投資公司并存，開發公司在人事、審批（備案）、年度考核等方面受管委會的監督管理，并在管委會制定的發展框架內進行市場化運作。

3.投融資管理

經過20余年的發展，開發區克服建立之初底子薄、困難多等不利因素，在資金短缺的情況下，廣開融資渠道，在利用各方面資金上積極探索，闖出了一條負債開發、滾動發展的新路子。目前開發區發展正進入穩定高速發展期，2014年實現規模工業產值430.9億元，同比增長9.14%；固定資產投入67.99億元，同比增長28.62%；稅收總收入25億元，同比增長18.8%。引進和培育了10余家世界500強企業、50余家億元企業及200余家規模以上工業企業。在投融資體制改革與創新方面進行了有益的嘗試。逐步改變建區初期管委會作為投融資主體的單一模式，建立了獨立核算、自主經營、自負盈虧、自我發展的法人實體；通過參股、銀行借貸、發行建設債券［4］等方式募集社會資金，為開發建設提供了資金保障。

4.人力資源管理

開發區在發展過程中始終堅持“以人為本”的管理理念，盡可能體現“事業留人”“待遇留人”的小環境，使開發區既出“發展成果”，又出“人才成果”。特別是2008年余杭區集全區之力，就開發區用人、用工、分配等方面進行了綜合改革。按“配強領導班子、優選中層干部、配好一般干部”的總體思路，在明確開發區主要領導人選的前提下，對副職領導進行公開選拔，經過面試、筆試后，選任6名副職領導，并推出18個中層崗位在全區范圍內組織開展競爭上崗工作。通過此次改革，干部人數從原來的近200人減少到83人，干部平均年齡為35.41歲，并采用了不同于機關事業單位，參照國有企業考核制的工資績效考核辦法，構筑了一支年輕、精干、高效的人力資源結構隊伍。

二 新常態下開發區管理體制面臨的問題

（一）面臨的新常態

中國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，從要素投資驅動轉向創新驅動［5］。中國經濟已進入一個新的發展階段，升級換擋、加力爬坡的進程正在展開，改革、新型城鎮化、科技創新三大紅利日益顯現，新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化”深度融合發展，為開發區發展帶來了大量新機遇。機遇既是引領，也是倒逼。作為實現工業加速增長、運行機制加速與國際接軌的重要空間組織形式，開發區在帶動區域經濟增長的同時，周邊環境和自身建設也呈現新常態。

1.“產城人”融合的“新城市”

自20世紀90年代后期以來，城市化在推動經濟增長中的重要作用逐漸為政府所認同［6］。城市化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由工業區到“城”的轉變。開發區往往是地方或城市產業（主要是工業）最為發達、規模最為齊整的區域，其空間規劃和發展逐漸被納入城市總體戰略發展規劃中，并相應承擔了原有城市職能的梳理和重新構建等功能。新常態下的開發區建設應以提供一流的環境、引進一流的人才、承載一流的產業、打造一流的城市為目標，做到“以人為本、以產興城、以城促產、產城相容”。以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟；以產業為保障，驅動城市規劃和完善服務配套；以人為本是“新城市”概念的核心，通過城市優質資源的多重配置，構建科學合理的城市格局，借助城市化的先進管理理念和方式，提供宜居、宜業、宜學新環境，實現傳統生產方式和生活方式質的改變，進而達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的模式。

2.行政與市場結合的“新市場”

政府職能轉變一直是我國市場經濟體制改革的核心領域之一。隨著我國技術發展從“跟跑”到“領跑”，資源的市場配置將在發現和培育新的增長點中起決定性作用，完全依靠行政干預的路子越走越窄，因此要確保政府“不越位”。但政府也要“不缺位”，必須加快轉變職能，在營造更好的市場競爭環境、培育市場化的創新機制上有大作為。因此，政府要逐步退出對微觀經濟運行的干預，專注于做好培育市場體系、健全法律體系、調控宏觀經濟走向、完善社會管理等工作。在這一職能轉變的背景下，開發區管委會應淡化政府行政色彩，在保持開發區發展與地方經濟總體發展目標不沖突的前提下，回歸開發區土地一級開發商和服務供應商的市場角色。

3.可持續發展的“新產業”

新常態下趨勢性增長階段已經過去，進入結構性增長階段，突破要素瓶頸制約和產業結構優化調整將不可避免，規劃、用地、環保等管理要素門檻將不斷提高。因此，突破產業發展一次性經營理念，強調長期協調可持續發展，對集約資源要素也提出了更高的要求。對于開發區而言，主要體現在兩個方面。一是實施大產業大項目帶動戰略，強調產業升級換代。發展壯大新能源、高端裝備、電子信息等優勢產業，改造提升輕工、紡織、建材等傳統產業層次，精心打造一批技術含量高、市場前景好、支撐帶動能力強的產業龍頭企業，形成產業集聚、錯位發展的格局，提升開發區主導產業的競爭能力和企業核心競爭力。二是加快調整產業結構，突出土地集約化利用。大力發展戰略性新興產業和生產性服務業。支持開發區利用現有的存量資源設立研發中心、孵化器、加速器等各類創業創新平臺和載體，加快科技成果研發轉化步伐，拓展高新產業發展空間。堅持“畝產論英雄”，建立健全用地退出機制。

4.高效透明的“新政策”

2014年底國務院出臺了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號），規定除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策。雖然隨后國務院《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發〔2015〕25號）申明“62號文有關內容待今后另行部署后再進行”，規定各地制定的優惠政策可以設立過渡期，但單純靠低地價和稅收優惠政策吸引企業落戶、謀求地區發展已成為過去時。政府在制定區域政策時，必須遵循公平、公正、公開的原則。開發區不僅要逐步擺脫對特殊優惠政策的依賴，而且要改變原有權力高度集中的“暗箱模式”，引入透明規范的運作模式，著力打造基礎設施配套的硬環境和優質政府服務的軟環境。

（二）面臨的新問題

1.管理體制不順，職責權限未能匹配

根據黨的十八大依法治國的理念，目前開發區管理還沒有建立起健全完整的法律法規體系。由于全國開發區發展的不平衡性，至今國家層面還沒有一部專門關于開發區管理的法律法規或條例。開發區管委會并不具備行政執法主體資格。因此，開發區存在既不像政府又不像直屬部門，更不像國有企業或經濟組織的“四不像”問題。但同時開發區又承擔了上述四方面的職能。雖然杭州經濟技術開發區和寧波經濟技術開發區管理條例已出臺，但浙江省醞釀已久的開發區管理條例至今仍未正式出臺。法制建設滯后的狀況嚴重制約了開發區的可持續發展。同時，還存在開發區管委會審批權限逐漸被部門縱向管理分解的現象，如土地征用、項目審批、資金融通等受制于部門和條塊管理的某些制約，難以滿足開發區“封閉運行，辦事不出園區”的要求。開發區與所在鄉鎮、街道還存在一定的目標差異和經濟競爭，局部的利益沖突難以避免。

從余杭經濟技術開發區的實踐看，主要表現為管委會不具備獨立的行政執法主體資格，所有行政執法行為只以余杭區政府或區級部門的名義實施。作為區政府的派出機構，開發區管委會的主要功能是行政管理和服務而并不具有獨立的行政執法主體資質，當然也沒有執法所需的機構編制，更沒有直接管理的專業隊伍和執法機構，不能獨立做出行政執法決策。一方面，開發區具有的行政管理職能無法深化；另一方面，由于開發區自身不具有行政管理的執法職能，區域內的行政執法陷于十分尷尬的境地。尤其是開發區實際托管的26個社區承擔了大量的社會事務管理工作，牽扯到較多精力。而未托管的社區，由于項目落戶和基礎設施建設用地征地、拆遷、回遷安置等方面的工作都需委托當地街道組織實施，在街道未協調好與社區的關系前，開發區土地報批、項目審批、項目供地等工作都難以有效推進。

2.城市配套不全，管理服務能力偏弱

隨著開發區人口的快速增加和區域經濟環境的日趨成熟，開發區對城市功能配套的要求進一步提高，需要承擔更多的社會管理和服務職能，對現有的教育、醫療、消費等社會基礎配套要求將進一步提高。余杭經濟技術開發區主要面臨以下三個問題。一是公共服務設施配套薄弱。城市功能配套、公共服務設施相對獨立，需要完全自建，現有的主要分布于星光街北側，規模小、等級低，難以滿足發展需求。二是空間分布不科學，生態環境容量受到威脅。開發區沿對外交通軸線呈指狀延伸發展，工業區包圍北側城區，對臨平主城區造成一定的環境壓力；人居環境受到影響，特別是老工業區的居住用地穿插于工業用地中，用地性質混雜，生活品質下降。三是區域交通利用不足。從目前的產業發展分析，現狀交通樞紐制約了經濟發展能力的充分發揮，并因臨平山的割斷，區域中心的南北通行形成交通瓶頸，減弱了與臨平城區甚至主城區的聯系。

3.資金財源不足，土地財政難以為繼

雖然我國的開發區創造了巨大的經濟效益，但由于前期基礎設施、征地拆遷等建設周期長、資金投入大，工業企業短期內無法產生顯著效益，大部分開發區面臨開發資金籌集和投資回收慢等方面的困難。財政困難嚴重制約了開發區產業的發展，使一些必需的社會需求和配套難以滿足，出現了嚴重的“短缺”。近年來出現的BOT、PPP等政企合作方式建設項目，引入產業基金等由政府直接補貼改為風險投資項目，以及與銀行等合作建立融資平臺等，都是為了緩解財政壓力而采取的舉措，但成效尚未顯現。與其他開發區一樣，余杭經濟技術開發區也面臨一定的財政資金壓力，以前主要通過經營性用地出讓、銀行貸款和政府財政撥款等方式來解決，但受制于土地資源短缺、房地產市場發展不確定以及地方債務清理和融資總額的限制，資金不足顯然制約了開發區下一步的發展。

4.激勵機制不力，人員管理理念滯后

目前，開發區對各類不同編制的人員，主要還是統一按政府公務員身份管理，定編定級，按資論輩。這種組織形式造成了以下幾方面的問題。一是由于開發區管委會較一般行政機構小，領導職數有限，升職空間不大，加之薪酬體制大多按級別來排，干多干少一個樣，這在一定程度上影響了工作人員的積極性和工作效率。二是通常領導干部都是五年一任，以致人員流動頻繁，政策的制定、工作的重點也著眼于短期的經濟利益和政績，缺乏對開發區長期發展的規劃和打算。三是隨著開發建成區面積的迅速擴增、人口和產業的不斷導入，以及開發建設、經濟管理與社會管理任務的持續增加，再加上開發區承擔的多重角色和職能任務，現有的人員設定方式在功能設定、部門設置、人員規模及級別方面均不能適應服務經濟、社會發展的需要。人員編制嚴重不足，導致編外用工大量存在。由于種種原因，近年來余杭經濟技術開發區也終止了參照國有企業的考核制對園區內的公務員、事業編制、國有企業編制、巡防隊員編外合同用工等，一律按政府公務員身份定編定級，統一考核、管理的做法。

上述問題的存在，使開發區所具有的體制優、機構簡、觀念新、效率高等優勢受到了挑戰，發展勢頭受到沖擊。

三 國內外開發區管理體制的經驗與啟示

作為產業集聚和經濟發展的核心軸，無論是發達國家還是發展中國家，都在開發區管理體制創新中積累了豐富的實踐經驗，可供我國開發區管理體制創新發展參考借鑒。

（一）國內外成功的經驗與做法

1.美國硅谷科技園區和新加坡裕廊工業園的發展經驗

硅谷位于美國加利福尼亞州的舊金山，面積為3880平方公里，是當今世界最著名的開發區之一。硅谷創造了科教產融合、院校企合作的發展模式，政府在其中主要發揮中介作用，一方面給予政策和經濟上的支持，另一方面在改善園區環境、交通等社會服務方面發揮積極作用。硅谷成功的經驗在于以下幾個方面。①以市場為主導的政府定位。硅谷的企業、科研機構、投資機構相互間以市場為紐帶，追求共同的經濟利益，產業集群的成長基本依賴產業與市場的互動，而政府則扮演企業發展的支持者和服務者的角色。②產業集群發展的完整產業布局。硅谷形成了以微電子為主的高科技產業集群，處于集群中的企業比單一的企業更容易獲得周邊資源和市場信息，并可充分利用規模經濟的優勢，獲得長期的競爭優勢。③先進靈活的人才培養機制。硅谷的高校和科研機構鼓勵科研人員的發明創造并將其轉化為產品創造價值，同時硅谷鼓勵人才流動，企業間、科研機構間的人才流動非常頻繁，創造了一流的競爭環境，促進了科技和產業的進一步發展。

新加坡裕廊工業園是亞洲最早成立的開發區之一，區域面積為60平方公里，工業園管理包括規劃、招商、土地出讓、資金募集等，整個開發過程都由一級政府部門——裕廊管理局（JTC）管理和協調。裕廊的成功經驗在于以下幾個方面。①完善合理的職能權限。裕廊管理局擁有土地審批、項目入區、園區規劃、海關監管等行政權力，同時也擁有發放居住證、貿易管理、市場監管等社會管理職能。良好的制度安排有利于公共成本的降低和園區品牌的推廣，有助于形成較好的規模經濟和較大的發展空間。②綜合發展的產城布局。從建園之初，新加坡政府就將裕廊定位為全面發展的綜合型工業區，根據地理環境的不同，妥善規劃產業布局，做到“產城人”融合發展。事實證明，完善的基礎設施、社會服務設施配套，使生產生活相得益彰，對園區的發展起到了重要的推動作用。③健全規范的法制環境。新加坡政府在建設初期就制定了有關裕廊工業園的政策和規章制度，使工業園從一開始就走上了法治化、規范化管理的道路。④多元開放的運營模式。政府引導市場持續多樣化，先后出現國企、私企和信托等投資產業設施［7］。

2.蘇州工業園和固安工業園區的發展經驗

蘇州工業園作為中國、新加坡兩國政府間合作項目，開創了中外經濟互利合作的新模式。工業園于1994年2月成立，總面積為278平方公里，其中中新合作區域面積為80平方公里。建園20多年來，工業園以占蘇州3.4%的土地、7.4%的人口創造了蘇州全市近15%的經濟總量，是國內開發速度最快、協調發展最好、競爭能力最強的開發區之一。蘇州工業園管理體制的特點在于以下幾個方面。①創新的市場化運作模式。工業園的混合制管理模式相較于單一管理的模式更靈活。通過優化調整國資產業結構、股權結構等市場化運作，取得創新突破［8］，較好地發揮了改革開放“試驗田”功能。目前，蘇州工業園國有企業總資產近1700億元，有多個對外投資合作項目［9］。②靈活自主的人才激勵機制。開發區機構設置高效、精簡、統一，人才管理自主。管委會除一級人員為任命制外，對其他級別工作人員施行聘用制，面向全國招聘，施行嚴格的考核制度，提供較高的薪酬作為激勵。

固安工業園區位于北京天安門正南50公里，是河北省政府批準的省級開發區。2008年被河北省商務廳評定為“河北省發展速度最快園區”。已引進簽約項目482個，投資額達638.19億元，發展形成了航天航空、高端裝備制造、生物醫藥、電子信息、現代物流五大產業集群，吸引了京東、東方信聯、阿爾西、正興等國內外眾多知名企業，成為大北京地區及環渤海經濟圈最具投資價值的區域之一?！肮贪材Ｊ健钡膭撔轮幵谟凇罢鲗?、企業運作”，將基礎設施和公益性設施項目以及產業招商等服務項目整體外包給社會資本［10］，是PPP模式的成功案例［11］。其特點如下。①各項前期費用由企業墊支，政府層面負責操作。開發區征地拆遷安置、基礎設施配套建設、項目招商等各項前期費用均由企業（華夏幸福）先墊付（與政府部門以法規形式約定合法收益），具體辦理程序由政府出面操作。這樣，既能體現政府行為的權威性和公信力，又能極大地緩解政府對開發區建設巨資投入的壓力，確保了企業的正當合法收益。②運用企業化的全方位招商機制。經過多年實踐，華夏幸福已擁有專業招商團隊，并建立了專門的招商數據庫，在全國受委托開發面積達1500平方公里，招商碩果累累。所以，由其為開發區招商，針對性強、招商效率高，規模優勢十分明顯，且有利于產業集聚。③教育等社會公共資源實行全國范圍配置。如華夏幸福在固安工業園區成功引入北京八中分校，在嘉善新城引進北京101中學分校等教育、醫療機構的社會資源，并以此完善公共配套設施，促進當地房地產市場的逆勢繁榮。

（二）對經濟技術開發區的啟示

總結國內外開發區管理體制的成功經驗，我們可以看到，以政府為主體進一步優化包括開發區法規制度建設、職能權限設置、人事組織架構、經營激勵機制等在內的管理體制，將對我國開發區管理體制改革創新起到引領和引導作用。

1.優制度、強規劃，堅持建章立制

合理的規劃是開發區發展的基本前提，規范的法規制度體系是開發區可持續發展的根本保障。由于我國各地經濟發展水平以及各開發區成立的基礎和背景不同，在短期內，由國家層面統一布局、統籌發展，全面推行實施的難度較大。因此，在規劃總體、產業布局等領域，以地方政府為主導，先以地方性法規形式，制定符合當地實際情況和地方特色的開發區管理條例，在不斷總結經驗的基礎上實現創新、發展，逐步深化并固定下來，形成共性模式的省市和國家層面的開發區管理法律法規。地方性條例主要包含以下內容：①明確開發區的功能定位、區域規劃、主要任務及主導產業方向等；②科學合理劃定開發區管委會的施權范圍，即進一步明確管委會的行政執法主體地位與權責；③規定開發區管委會的組織形態和運作程序，嚴格規范執行部門的自由裁量權，充分體現行政執法行為的法律剛性，并確保管理的權威性及有效性。

2.優職能、強體系，堅持市場主導

毋庸置疑，政府是推動開發區發展的初始動力。由于存在“市場失靈”效應的可能性，我國社會主義市場體制尚不健全完善，再加上受傳統國情特色的影響，決定了政府在開發區建設發展中的作用不可或缺。同時，國外開發區的眾多案例也充分說明，以市場為導向，并不排除政府職能的干預，也就是說，政府在推動開發區建設發展中的作用不可或缺。政府行為與市場機制的有機結合主要體現在以下兩方面。①市場機制和政府責任有機結合。不同領域對市場和政府的要求與定位是不同的，要實施分類改革，如在企業投資經營、招商引資領域，應發揮市場的基礎性作用甚至決定性作用；在市場監管、社會保障等方面，政府的責任更大，應全面掌控；在公共服務領域，可以在政府主導下，適度乃至更多地發揮市場機制作用，根據供求情況引入競爭機制等。②市場主導與政府引導有機結合。以發揮市場的基礎性作用為出發點，營造有利于開發區企業發展的公開、公平、公正的市場環境。同時，加強政府服務體系建設，形成科學合理的組織領導體制、綜合統籌規劃和政策協調機制，有效集成集約社會資源，完善為企業服務的體系。

3.優管理、強配套，堅持產城融合

城市發展需求的多樣化帶來了社會事務的復雜性，目前全國大多數開發區實行的是政府主導型管理體制，管委會承擔了大量繁雜瑣碎的社會事物管理職能，涉及產業要素、人力資源要素與城市功能的有機匹配，這些都離不開政府與社會的良性互動。黨的十八大提出，要推進政府向社會力量購買公共服務［12］。對此，開發區可以從以下幾個方面著手。①探索建立契約化管理模式。以項目為導向，逐步建立契約化的績效評估機制、競爭激勵機制，形成以業務主管單位為主、相關部門配合、社會參與監管的社會組織綜合管理體制。②探索域內管理與屬地管理相結合的模式。開發區管委會要主動加強與所在行政區鄉鎮、街道的聯系，堅持開發區管理優先、與屬地管理有機結合的原則，不斷完善行政管理、社會管理、公共服務和監督管理職能。③探索充分發揮社會組織服務機制的模式。開發區管委會要鼓勵和引導包括風險投資、人才培訓、創業服務等在內的社會組織的發展，建立多元參與的服務機制，充分調動有利于區內企業發展的社會組織的積極性。④大膽踐行“特色小鎮”建設模式。積極引入“特色小鎮”建設理念，結合開發區產業布局的實際，因地制宜，在堅持產業發展的同時，兼顧域內居民的生態環境、生活品質等需求，進一步完善開發區功能配套，達到“產城人”相融合的境界。

4.優考核、強激勵，堅持以人為本

開發區作為改革開放的“試驗田”和示范區，首先要堅持以人為本的宗旨，強化競爭機制和激勵機制，充分調動專業技術人員和各類人才的積極性、創造性。開發區可以大膽引入企業化管理模式，提倡在人員錄用、任期、薪酬及其他管理環節實行更靈活、更富有成效的管理。但同時要堅持科學合理的考核機制和配套的激勵機制。具體可以細化為兩個方面。①在用人機制上，嘗試公務人員的人事制度改革，實行聘用制或合同制。堅持定編定崗定人定責，以事設崗，以崗擇人，寧缺毋濫。形成好中選優、擇優錄用和競爭上崗的機制。②探索更為有效的考核機制，堅持德才兼備的考核標準，引入明確的績效目標，完善績效評估體系和社會監督機制，注重強調業績，兼顧公平、公正、公開，并配套相應的獎勵政策，以績定酬，以貢獻定獎勵，上不封頂，下不保底。

四 創新發展開發區管理體制的對策建議

開發區能否實現快速、可持續發展，在很大程度上取決于開發區決策機制、管理體制、運行機制的科學合理與法治化程度和創新程度。根據新常態下的經濟發展新趨勢，借鑒國內外開發區發展建設的成功經驗，結合余杭經濟技術開發區實際，需要對開發區管理體制進行再認識、再思考。

（一）整合提升優化布局，實現“產城人”融合發展

從美國硅谷科技園區和新加坡裕廊工業園的發展經驗來看，產業集群、產城融合直接關系到區域綜合實力的提升和可持續發展。隨著城市化、工業化進程的加速，開發區發展空間日益受到土地、環境容量等稀缺資源的限制。進一步優化開發區空間布局，實現產業集中、土地集約化利用，加強開發區商貿服務業配套，將是開發區實現跨越發展的關鍵。

一是位于開發區西北面的錢江經濟開發區，經過多年的發展已形成了一定的工業發展規模，產業特色明顯，后續發展將是支持余杭打造現代產業體系的有力支撐，但由于目前錢江經濟開發區隸屬市政府，公共設施等社會資源以鄰為壑，相對獨立運作，在一定程度上造成資源的閑置浪費及同質化競爭，形成“內耗”。因此，與錢江經濟開發區的整合發展將有利于余杭經濟技術開發區土地資源的優化配置，發揮比較優勢，進一步提升其在國家級開發區中的綜合實力和競爭力。

二是位于開發區南面的東湖街道，地處臨平城區，商貿、居住等基礎設施配套完善［13］。目前3個村（社區）已由開發區托管，托管效果良好，如能將東湖街道和臨平街道重新分設，并納入開發區整合發展，可充分利用其現有的商貿服務配套設施，避免重復投資建設，促進開發區產城融合和項目推進，進一步拉開建設現代化綜合園區的基礎性架構。

三是位于開發區東北面的運河街道，地處平原水鄉，交通四通八達，運河北上可直抵滬京津［14］。目前6個村（社區）已由開發區托管。2014年底，其所屬區域被浙江省政府確定為省內唯一的生物醫藥高新區，并已集聚了諾華等世界500強生物醫藥企業，以及貝達等國內醫藥行業的龍頭企業，形成了產學研結合，集政策咨詢、評審、審批等功能性平臺于一體的生物醫藥產業孵化中心。因此，如能將運河街道整體納入開發區，不僅有利于解決開發區內交通通透性差的問題，而且有利于余杭乃至全省生物醫藥產業的集聚發展和轉型升級。鑒于杭州錢江開發區、運河街道及東湖街道所在地域在社會產業配套方面對壯大余杭經濟技術開發區的重要意義，建議在杭州市政府的統一部署下，設置新余杭經濟技術開發區（錢江科技城管委會），下轄塘南街道、東湖街道、運河街道，共同打造杭州市第三大產業高地，提升余杭區的經濟實力，進一步加快余杭區品質之城、美麗之洲的建設。

（二）賦權增能科學管理，合理設置權限分工

隨著開發區的不斷發展和區域人口的逐漸增加，其社會管理壓力也越來越大，需要投入大量精力和人力資源，對開發區機構設置、權限分工進行進一步優化整合。

一是從區域經濟發展、服務審批便捷高效及社會管理需要的角度重新定位余杭經濟技術開發區的地位功能，加強國家級開發區的機構設置和人員配備，明確開發區管委會的行政主體地位，賦予開發區相應的審批、財政、管理、執法權限，強化經濟發展、服務功能，并配備與之相匹配的組織機構和人員力量。

二是要有獨立的行政執法資格，或采用政府直管模式，將開發區有行政執法職能的各部門直接升格為市（區）政府直屬，形成一個綜合執法部門。有關執法機構設置，建議整合現有承擔監管職能的人員、區級部門派駐機構的人員以及未設派駐機構的區級部門下派的執法人員，組建一支綜合執法大隊，由開發區統一領導。各區級部門應對其充分授權并進行業務指導，實行雙重管理，以塊為主。大隊下設直屬辦案中隊和若干責任區中隊。

三是賦權增能，按照“區域管理、綜合開發、獨立運行、自成體系”的體制構架，下放或分離社會管理與服務功能，在轄區范圍下設街道，成立塘南街道、東湖街道、運河街道等辦事處，由開發區管委會直接管理。街道辦事處負責區域性服務職能，如社會治安、綜合服務、征地拆遷等社會事務管理工作，使開發區能夠騰出手來集中精力搞開發建設，真正實現以招商引資為龍頭的開發區應有的發展模式。

（三）市場為基創新模式，提升效能優化考評

借鑒蘇州工業園和固安工業園區的發展經驗，以市場為導向、靈活創新的投融資運營機制是實現開發區可持續、快速發展的有利保障。

一是在投資方面，要盡快推進負面清單措施，“法無禁止皆可為”。探索新型運作模式，積極借鑒國際國內先進的開發模式，做活土地這篇文章，做好融資工作。創新開發區土地開發模式、公用基礎設施建設、產業或企業融資模式。大力推進政府和社會資本合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本投資基礎設施和公共服務領域，給予民營企業在一些公共服務行業的特許經營權，并通過政府購買服務形式提供一些公共服務。打破行業壟斷，穩定經濟增長，提高增長效益。

二是培育新稅源，降低土地財政依賴度。努力改善開發區財政收入結構，加快發展實體經濟、服務型經濟和稅源經濟。依靠新稅源的培育和新產業的崛起，化解地方債務風險與房地產業泡沫。打破壟斷，放寬市場準入，充分發揮市場對投融資活動的調節作用，實行政府宏觀指導協調、企業自主投資、銀行獨立審貸，誰投資、誰所有，誰受益、誰承擔風險的原則。合作對象的選擇要通過公開、公平、公正的方式招標確定。

三是政府支持、地產商開發、企業主導的產業地產［15］商模式，是繼房地產經濟之后的又一波新行情，有望成為工業經濟轉型的新載體、招商工作的新對象。開發區應積極招引以武漢東湖高新、聯東U谷等為代表的工業地產項目，建立由開發區提供土地與園區配套服務，由地產商投資開發建設，以轉讓、出租、合資等方式進行項目經營管理，由入駐龍頭企業發揮產業號召力，多方合力推進產業園區開發和經營的新模式。

四是對開發區進行綜合考評，優化評價考核體系。具體可細化為兩個方面。一方面，在考核指標上，提高反映開發區發展質量和效益的指標權重，更好地發揮評價結果對開發區轉變發展方式的導向作用，引導開發區實現均衡發展、和諧發展和創新發展。另一方面，考評體系上，探索“主閣制”和“包干制”方式，即確定領導干部人選后，實行目標管理、崗位責任、量化任務并撥給一定的行政經費。由領導干部組織自己的團隊，圍繞計劃目標任務，將工作負責到底，“超支不補、節余自用、損益均擔”。

（四）配好配強干部隊伍，完善內部激勵機制

提升行政管理水平的重點是打造一支高素質的開發區管理干部隊伍。要與時俱進，按照強管理、會技術、懂運作的要求，對工作團隊堅持擇優錄取、能上能下、能進能出的原則。

一是集余杭全區之力選人用人。作為余杭區工業發展的主戰場，優質的人員配備是開發區發展所必需的，必須積極探索科學有效的選人用人機制，面向全區選調優秀人才。管委會與所在區級政府機關工作人員，可以相互交流、輪崗使用，使政府機關人員的豐富閱歷、工作經驗、招商資源與開發區體制機制創新優勢有機結合。同時，開發區也應成為輸送優秀領導干部和經濟管理人才的培訓基地。

二是深化人事制度改革，探索企業化運作。具體可細化為三個方面：在用人機制上，嘗試公務人員的人事制度改革，實行聘用制或合同制，擇優錄用、定崗定酬；在考核機制上，引入高效的績效評估體系，以結果為導向，注重產出，強調業績，同時配套更有吸引力的獎勵政策；在薪酬福利待遇上，實行不同于一般行政機關的工資、福利、獎勵制度。在提升職級職務時，對人員原有身份、任職年限和年齡等某些限制條件可以有所放寬。探索適合開發區實際的社會保障機制，人員離開開發區后，要恢復其原有身份待遇。

鑒于經濟社會環境的不斷變化，以及各地經濟發展環境和發展程度的不同，對于開發區管理體制的研究應是動態的、長期的過程。再加上開發區管理體系涉及政府決策、機構編制、財政制度等多方面問題，因此，本文提出的觀點和想法可能有所欠缺，在實際應用中可能會碰到各種各樣的問題，有待在今后的理論學習和實際工作中進一步完善。

注 釋

［1］商務部官方網站2015年統計數據。目前，國家級經濟技術開發區的GDP已占全國的13.4%，第二產業增加值占全國的22.6%，財政收入占全國的10.2%，進出口總額占全國的20%。

［2］以浙江省開發區為例，在30多年的發展過程中，開發區以全省7%的土地面積，實現了全省50%以上的實際利用外商投資額、近50%的進出口額和近60%的工業總產值。就全國而言，218個國家級經濟技術開發區吸引的外資占全國的1／5，貢獻的GDP占全國的1／8。

［3］其中運河街道6個、臨平街道17個、東湖街道3個。

［4］建設債券是指發債籌措的資金用于建設項目的債券。開發區于2014年3月通過下屬余杭經濟開發建設有限公司發行12億元建設債券，用于農民高層公寓建設等。

［5］在2016年的博鰲亞洲論壇上，習近平主席重申了中央對經濟形勢的判斷。

［6］特別是大城市對拉動區域經濟增長的作用。

［7］如裕廊集團分別在2008年和2011年將一批多層廠房打包賣給豐樹工業信托等兩家私人企業，總市值達24億新元，獲取的資金用于投入新興產業設施和特種產業設施的建設。

［8］蘇州工業園在物流通關、現代服務業、科技創新和生態環保等方面創造了多個全國“第一”和“唯一”，如全國首個“綜合保稅區”、首個“服務貿易創新示范基地”、首個“鼓勵技術先進型服務企業發展試點”、首個“國家新型工業化產業示范基地”等。

［9］如相城合作經濟開發區、蘇宿工業園、蘇通科技產業園、霍爾果斯經濟開發區援建項目等。

［10］由廊坊經濟技術開發區、固安縣政府和華夏幸福3家出資成立廊坊開發區三浦威特園區建設發展有限公司，負責固安工業園區的開發、建設和運營。

［11］財政部在提交十二屆全國人大第二次會議審議的財政預算報告中提到，將著力推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施的投資和運營。

［12］國務院總理李克強在2013年8月主持召開的國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎設施建設中提出。

［13］臨平街道和東湖街道目前合署辦公，其中東湖街道有9個村（社區）。

［14］下轄14個村（社區）。

［15］產業地產是指以產業為導向，由產業地產商負責開發，實現土地整體開發與運營，配合地方政府實現產業轉型與升級。

（責任編輯 方晨光）