從差序到單元：黨建引領靖安安置社區的治理再置

◎張國琴

從差序到單元：黨建引領靖安安置社區的治理再置

◎張國琴

城鎮化進程中，拆遷征地農民被政府集中統一安置到附近城鎮而形成一個全新的管理單位——安置社區。這些農民在缺乏心理準備和相應的條件下，被政府統一安排進了安置社區，生活方式由鄉村社會差序格局轉向城市社區單元格局。如何在安置社區中找到新的管理方式？本文以蕭山靖安社區為例，在社區的差序格局到單元格局的轉變過程中，調查研究了靖安社區的現狀和基本特征，分析了以基層黨組織引領安置社區進行治理再置的實踐經驗，剖析了社區治理再置面臨的困境，并提出了安置社區治理再置的有效路徑。

安置社區 治理再置 基層黨建 靖安社區

作者張國琴，杭州市委黨校蕭山區分校高級講師（郵政編碼 311201）。

進入21世紀，我國的城鎮化迎來了快速發展期。在城鎮化加速發展的同時則是大量農民失地的社會現實，當前全國有5000多萬農民既失地又失業。這些農民在缺乏心理準備和相應的條件下，被政府統一安排進了安置小區。生活方式由鄉村社會差序格局轉向城市社區單元格局，這既有身份方面的變化，也有生活環境、行為方式與文化價值等方面的轉變。這個區別于城市社區又區別于農村社區的“過渡型”社區的治理將何去何從？如何對安置社區進行有效治理，完成從農村到城鎮的轉型，是目前社會治理中的重要課題。本文通過蕭山靖安社區的個案分析，在從差序格局到單元格局的轉變過程中，分析靖安社區內部的生活主體和管理主體的轉變，以及基層黨組織如何引領安置社區進行治理再置，剖析靖安社區治理再置面臨的困境，提出安置社區治理再置的路徑選擇。

一 單元格局：靖安社區再置的基本特征

安置社區是城鎮化發展的產物，是城鎮化進程中拆遷征地農民被政府集中統一安置到附近城鎮而形成的一個全新的管理單位，被拆遷的農民從農村遷徙到城鎮。靖安社區于2012年2月成立，由靖安小區、京明鳳凰家園和德意空港國際組成，居民主要來自靖江街道的11個村。居民基本上是“人戶分離”，即戶籍關系和組織關系仍在原村，但社會管理服務關系在靖安社區。靖安社區是一個比較典型的農村安置社區，集中反映了拆遷農民的真實現狀，從原來的鄉村社會差序格局轉向城市社區單元格局，具有以下幾個特征。

（一）居民生活方式的單元化

差序格局的生活方式是以血緣為核心并圍繞地緣關系而建立起來的，大家生活方式相同，鄰里關系親近而熟悉，同質性極高，居住空間保持相對獨立，被局限在祖輩留下來的地域空間里。但到了安置社區居住后，農民的生活方式經歷了再置的過程，打破了原先差序化的生活格局。在工作方式上，原來以土地為生的方式改為依靠技藝、依靠市場來尋求謀生機會，而年紀較大者則面臨失業和無處創業的境地，感覺無所事事。在社會關系上，社交的社會空間被壓縮和切割，呈現單元化傾向。在單元外，對他們來說是陌生的，改變了原來門前屋后都可以交往的固有空間，無形中減少了各自串門的機會，社交空間在量上被削減。同時又面臨原有社會關系質的切割，原來的鄰里和親戚關系被離散，血緣、地緣關系逐漸淡化，業緣關系相對突出。

（二）社區公共設施現代化

一般拆遷安置社區在規劃和建設時都很好地借鑒了最新的建設理念，社區的公共設施都比較完善，并且很具有現代氣息。靖安社區就是以一流的標準來定位社區發展的，小區內有1個占地20多畝的品牌文化廣場、8處健身點、4個標準籃球場、5個大小不一的公園。室內設有“一站式”辦事大廳，有可容納80人的多功能會議室，同時還配有乒乓球室、青少年活動室、農家書屋、廣播室、居家養老活動室、電視棋牌室等功能課室，2016年靖安小區內正在建造集老年之家、青少年俱樂部、健身乒乓球室以及文化禮堂于一體的綜合性服務大樓，預計10月底將完成大樓的裝修及設施的配套，投入使用后，將服務于小區居民，更好、更完善地分離出現有的功能課室，解決目前辦公、功能課室場地的局限性。

（三）居民戶籍地與居住地分離化

拆遷安置社區的一個典型特征就是原來自然村的部分拆遷農民被政府集中安置到城鎮社區，拆遷農民居住到城鎮，但戶籍并不一定隨遷到社區，出現居民戶籍地與居住地分離的現象。靖安社區的常住人口主要由靖港村、靖東村、靖南村等11個行政村的拆遷農戶和外來居民組成，具體分布情況見表1。

表1 靖安社區居民構成（2016年4月）

由表1可知，靖安社區戶籍人口占常住人口的比例為6.6%，戶籍人口占本地人口的比例為7.0%。雖然拆遷農民居住在城鎮社區，但戶籍仍然留在原來的行政村，他們仍為農業戶口，沒有變更為非農業戶口。這一現象并不是政府禁止拆遷農民變更為非農業戶口，而是拆遷農民自愿保留農業戶口，因為每個行政村都有自己的村集體經濟，農業戶口仍然可以享受原來的利益。再加上蕭山城鄉社會保障體系基本做到一體化，農業戶口與非農業戶口的差距日益縮小，有了這種制度保障，很多拆遷農民都保留了原來的農業戶口。

（四）本地人與外地人的重構化

在農村，人們基本以與自己關系的親疏來建立個人關系網絡，即差序格局［1］。由于同一行政村的農民之間有血緣和地緣關系，相互之間具有同質性，并且有自己的鄉規民約來規范群體成員，因此農村社會也被稱為“熟人社會”。拆遷安置社區相較于農村社會則具有明顯的異質性特征，它是一個來自不同群體而重新組合的社群。既有來自同一鎮街不同行政村的拆遷安置農民，又有因購買商品房而入住的新群體，還有外來務工人員租房入住的群體，在不同群體流入的同時也帶來了不同的文化習俗和生活習慣。拆遷安置農民與外來人員重新組成了異質化的“陌生人社會”。從表1可以看出，靖安社區的外來人口數量比較多，再加上11個行政村的不同拆遷安置戶，社區異質化的現象比較明顯，給安置社區治理再置帶來了挑戰。在調查中還發現，安置社區的異質化帶有代際性特征，不同行政村的老年人之間比較容易融合，相互之間的交流走動較多，但青年人因工作緣故與社區互動較少，異質性更明顯。

二 靖安社區黨建引領社區治理再置的實踐

靖安社區是蕭山第一個特殊模式的安置社區，關系復雜，管理難度大。怎樣抓好和諧社區建設，推進文明幸福新社區建設，是靖安社區一直在研究的課題。經過積極探索研究，不斷創新總結，靖安社區走上了一條“依托黨建堡壘，構建文明幸福”的和諧之路。經過短短3年時間的建設，靖安社區治理成效斐然，2013年被評為蕭山區（社區）品牌文化廣場、蕭山區文明社區、蕭山區民主法治社區及蕭山區級衛生社區，2014年被評為杭州市級衛生社區、蕭山區科普文明社區，2014年街道綜合考評為綜合先進集體，2014年、2015年被街道評為五星級黨組織，2015年被評為蕭山區青少年俱樂部先進集體、省級氣象防災減災標準化社區、杭州市和諧社區（文明、平安）示范社區等。

（一）以社區黨建為核心，推動網格化管理，解決靖安社區治理再置的組織基礎問題

針對安置社區再置的特征，靖安社區以黨組織調整設置為抓手，以一體化服務理念為指導，建立以社區黨組織為核心協同參與的治理再置模式。

一是健全組織體系。目前社區實際在冊黨員僅13名，在職黨員125名，這使得社區在黨員管理、黨員活動開展等方面都存在較大的困難。為此，社區為擴大基層黨建工作的覆蓋面，一方面成立黨組織，理順了街道和社區的二級黨組織關系；另一方面創新社區黨組織形式，對流動黨員也進行統一管理，擴大了黨建工作的覆蓋面。

二是強化隊伍建設。為了進一步提升社區的服務管理水平，靖安社區著重強化隊伍建設，配強社區干部隊伍，由街道在相關的11個村（社區）層面進行甄選，把文化程度高、群眾基礎好、熱心社區工作的基層村干部和大學畢業生調配到靖安社區任職，并推行社區之間干部定期交流，組建了一支平均年齡為42歲、85%的人員為大專以上學歷的社區干部隊伍。

三是理順治理架構。由社區黨組織牽頭進行網格化治理，建立了“網格化管理、組團式服務”工作領導小組，劃定網格，確定社區干部、黨員骨干擔任網格長，并做好分工，每個片組均由住戶推選出一名片組長，在幫助社區做好日常事務的同時，也及時將所在片區的居民意見向上反饋，起到了很好的溝通聯系作用。

（二）以黨建服務為導向，開展共居共建，解決靖安社區治理再置的現實路徑問題

作為一個多元混合社區，靖安社區成立至今，基礎工作千頭萬緒，管理任務紛繁復雜。為了確保各項工作有序開展，靖安社區在做到人員定崗定責的基礎上，積極發揮團結協作、條線聯動的作用。在社區日常巡查管理方面，積極與街道綜合治理科和派出所配合，并自發組建了“居民義務輪流巡邏隊”，以保障小區的安寧；在社區環境清潔方面，積極和街道清潔辦配合，與社區每戶居民簽訂了《衛生公約》和《門前三包責任書》，社區環境面貌進一步提升；在拆違控違方面，充分利用社區現有的監控探頭，配合每日巡查，與街道城監中隊始終做到密切配合，有效地杜絕了轄區內違章建筑的出現；在信訪維穩方面，充分利用“靖安老娘舅”小分隊，積極為社區居民排憂解難，同時針對社區居民“人戶分離”的現狀，主動與相關村（社區）對接，定期召開聯席會議，共同協商處理村（居）務及各類矛盾糾紛。此外，社區還主動與上級分管條線科室對接，制定了包括應對火災、內澇、安全生產、交通事故等在內的多套應急預案，積極應對各類突發事件。

（三）以黨內民主為依托，構建社區大黨建格局，解決靖安社區治理再置的內生動力問題

靖安社區在黨組織建設中創造性地開展了“三聯一共”活動，即黨建聯抓、設施聯建、服務聯手、和諧共筑活動，較好地發揮了轄區內各個單位的資源優勢，有效解決了社區黨建工作中資源缺、力量薄的現實問題。為了更好地調動轄區單位治理社區的主動性和積極性，協調不同群體之間的利益關系，切實解決安置社區居民的各類問題，靖安社區黨組織經過探索和總結，建立了“靖安社區黨建聯席會”“村（社區）聯席會”“靖安社區論壇”“黨員議事會”等多個平臺，出臺了由靖江街道黨工委辦公室發文的《靖安社區聯席會議制度》《靖安社區居民代表會議制度》等一系列規則制度?！熬赴采鐓^黨建聯席會”以社區黨組織為核心，充分發揮轄區內黨組織和黨員的主體作用，形成資源共享、社區共建，使轄區內單位組織也成為社區建設的主人。“村（社區）聯席會”的建立，為安置社區與居民戶籍所在村搭建了溝通的橋梁，通過不定期召開社區與各涉及村書記、社區與各涉及村主任聯席會議，為居民提供了便利。“靖安社區論壇”的建立，使社區干部、社區居民及轄區單位有了群策群力的平臺，充分調動大家參與社區的積極性，大大增強了社區解決現實問題的能力?！包h員議事會”的建立使居民、業主委員會、小區物業三方的黨員代表有了溝通議事的平臺，共同參與社區治理，很好地推進了社區治理民主化過程。

（四）以黨組織活動為抓手，創新活動載體，解決靖安社區治理再置的和諧活力問題

一是組建社區便民服務中心、社區服務管理分中心和社區志愿者服務隊。為社區廣大居民搭建“一站式”服務平臺，并為其提供各種便利，同時組建好社區志愿者服務隊，社區黨員和轄區內的黨員成為志愿者服務隊的主要成員，通過提供各種優質服務，拉近了黨員與社區居民的距離。

二是成立各種團體協會，化解矛盾促和諧。靖安社區先后成立了靖安社區人民調解委員會、靖安社區“和事佬”協會、靖安社區矯正（歸正幫教）工作站、靖安社區法律援助聯絡站、靖安社區農村法制輔導站、靖安社區夜間治安巡邏隊，為維護社區居民的合法權益、及時化解矛盾、促進社區和諧起到了積極作用。

三是打造文體隊伍，提升社區文化品位。靖安社區先后成立了排舞、太極拳、書畫、腰鼓等文藝組織，并開設了農家書屋，營造了良好的社區文化氛圍。同時，積極參加靖江街道組織的“12310”文體工程，取得了較好成效。

四是建立靖安社區美德檔案。有被居民稱為“熱心腸”的韓鐵飛、“愛崗敬業最美家庭”金佳燕一家、“夫妻恩愛最美家庭”孫萬林和孫愛琴夫婦、“最美母親”曹杏琴、“教子有方最美家庭”高圓圓一家、“鄰里和睦最美家庭”徐水娟一家、“整潔美麗家庭”謝國琴一家。通過“美德標兵”評選，在靖安社區中樹立道德模范，營造學習先進的濃厚氛圍，提升社區居民的道德修養和文明素質，為推進和諧社區建設提供了強大的精神動力。

三 單元格局下靖安社區治理再置面臨的問題

（一）單元內公與私的秩序混亂

拆遷農民被集中安排在單元格局下的安置社區，很容易造成單元內的秩序混亂，即公與私的秩序混亂。拆遷安置農民不熟悉城市生活的秩序和規則。在原來差序格局下，農民生活比較自由隨意，由于居住空間的相對獨立，能保持一定的生活距離，不會因為自家的噪聲、行為習慣而影響鄰居的生活，生活中不用去顧及別人的感受。但到了單元格局下的社區則發生了根本轉變，由于居住空間的集中性，安置農民在空間上被構建成一個互相影響的空間集合體。原來在自己家里走動，甚至跑跳都不會影響別人，現在如果在半夜發出噪聲，就會影響別人睡覺，原先不是問題的問題到了安置社區就都成了問題，以致鄰里之間矛盾增多，影響和諧。另外，原來差序格局下每個住戶的生活空間有明顯的界線，但在單元格局下，很多住戶不分公與私，認為自家門前的樓道就是自己的，把一些雜物擺放在樓道。更有甚者，有些居民按照農村的生活習慣，在單元房旁邊種菜、違章搭建，給社區環境治理帶來了新問題。

（二）安置社區治理環境復雜

從靖安社區人口狀況調查中可以看出，安置社區“人戶分離、雙重管理”的現象比較普遍，由于利益的關系，安置農民只重視與原來村的關系，與安置社區的關系相對疏遠，這不僅造成社區治理出現許多盲點，而且社區公共服務經費分配不合理，責權利和人財物難以有效對接，使社區向心力不強。同時，目前的“房東經濟”嚴重影響了居民的生活環境。有些拆遷農民有多套住房，很多農民把多余的住房進行出租，使得大量的外來人口入住小區。這些人員具有很強的流動性，再加上素質參差不齊，與本地居民生活風俗有較大差異，矛盾時有發生，給社區治安帶來了一定壓力。有些居民為了增加房租收入，還將自行車庫、汽車庫進行出租，造成了一些消防隱患。大量外來租戶給公共社區造成了很大的壓力，增加了社區治理的難度，使安置社區更加無序、雜亂和擁擠。

（三）社區治理中居民的參與度低

居民參與程度是衡量社區自治能力強弱的一個重要指標［2］。由于安置社區居民成分復雜，來源廣泛，社區居民的歸屬感不強，主動參與社區管理的意識薄弱。一方面，安置農民的思維和習慣仍受小農意識影響，缺乏自我管理意識，習慣于政府統一安排，依賴政府來管理社區公共事務，把自己當作一個旁觀者觀望社區事務，寧可在家搓麻將也不愿意參加社區活動。很多農民不愿意與人打交道，也缺乏社區服務意識，他們常常自我封閉，居民之間協商合作的機會很少，使得社區居民的自治組織能力嚴重弱化。同時，在居民參與安置社區管理中，老年人、婦女和兒童占絕大多數，而居民參與社區事務也只是組織文娛活動、普法和健康宣傳等，離真正參與社區治理還有很大差距。另一方面，大量的外來人口缺乏社區歸屬感，認為自己只是租住在這里，社區事務與我無關，沒有責任和義務來參與社區治理。

（四）黨組織引領安置社區再置的困境

政黨具有雙重屬性，即政府性和社會性［3］。目前執政黨建設的一個重要任務是逐漸去除政府性，恢復被忽略的社會性。在新的歷史階段，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，國家和社會相對分離，國家、市場和社會都有各自的運行規律。原有的執政方式已明顯不合時宜，必須回歸社會，發揮其社會性功能。雖然基層黨組織采取了大量創新舉措，但仍存在一些不足，制約了其作用的發揮。首先，黨組織行政化明顯。在現有社會體制中，政府的大量行政工作是經過社區黨組織來落實完成的，許多黨員干部的主要時間用于做好行政事務，從事社區黨建工作和群眾工作的時間相對較少，并且行政化工作方式嚴重影響群眾工作的實效。其次，社區黨組織資源配置高層化。層次越高的黨組織能夠獲得更多的資源，而社區黨組織層次最低，獲取黨務資源的能力相對較弱。最后，社區黨組織運作分割化。不同單位、部門和各種社會資源在黨建平臺上還不能很好地形成合力，制約了黨組織引領作用的發揮。

四 黨建引領安置社區治理再置的路徑選擇

（一）發揮黨組織的核心引領作用，形成安置社區治理再置的整體合力

當前社區治理以社區黨組織為核心、以社區居委會為基礎、以社區社會管理綜合站為依托，形成了社區各類組織共同參與的治理格局。發揮社區黨組織的核心引領作用，就要進一步加強社區黨建向縱深發展，充分發揮黨組織在安置社區再置中的整合作用。

首先是組織資源整合。街道實行“大工委”制，社區實行“大黨委”制，支部實行“大支部”制，積極探索“上下聯動、橫向互動、縱橫貫通”的組織體制，以街道和社區黨組織為基礎，搭建各主體間的聯絡平臺，統籌和引領各類黨組織服務社會、服務社區居民，促進各主體的分工合作，實現整體效益的最大化。

其次是社會資源整合。黨組織要發揮引領作用，并形成強大的政治凝聚力，與轄區內的企事業單位簽訂社區服務協議，并以轄區內黨員掛牌亮身份為載體開展創先爭優活動。以“助老”“睦鄰”“扶弱”為方向，積極培育社會組織，使之成為在黨組織領導下進行的社會整合新平臺。

最后是文化資源整合。安置社區具有很強的異質性，導致居民思想觀念的差異性和文化需求的多元性。在這種情況下，要充分利用社區活動中心、文化活動室、圖書室等區域內的文化設施，為黨員群眾提供黨務咨詢，實施惠民服務，推動社區黨建向社會化服務型轉變，發揮好黨組織的引領作用。在保證原有文化傳承的前提下，重構城市化發展要求的文化體系。

（二）加強黨組織的價值引領作用，提升安置社區治理再置的內生力

在單位建黨和行政村建黨的傳統模式被打破的新階段，如何把黨的執政理念和宗旨轉變為現實，是黨對社會的價值引領和先進性實現形式的一個重要課題。當前從傳統的社會管理到社會治理，治理的主體從單一到多元，社區黨組織要根據新形勢的特點，創造性地開展社區黨建，引領社區其他治理主體之間的良性互動，提升安置社區治理再置的內生力。

一要引領“自治”與“共治”互動。作為社區自治組織的居委會在社區居民自治中已經處于超負荷狀態，同時也面臨一些困難，無法滿足多元化社會的需求。社會治理的新要求需要社區共治，為此需要構建三大共治平臺：一是構建區域化黨建平臺，通過黨建聯建加強轄區內不同單位之間的聯系；二是構建多類型、多層次、全覆蓋的社區服務網格體系，實現協作共治；三是構建社區居委會平臺，實現代表性共治。

二要引領“氛圍”與“意識”養成。居民參與社區事務的熱情有賴于社區自治氛圍的營造和自治意識的養成。在推動安置社區治理再置的過程中，需要社區黨組織努力營造民主自治的氛圍，讓社區居民參與到社區事務的各項活動中，讓其明白每個社區居民都與社區治理有著密切的利益關系，是“利益關聯者”而不是“局外者”，參與社區治理既是權利也是公共責任。

三要引領“項目化”與“專業化”契合。黨組織要積極探索社區自治的項目化，將社區公共事務、公益事業、社區服務等進行分類，由社會組織來承接，居委會以購買形式來進行，這樣不僅能夠節約成本，而且能夠提高社區服務質量。同時，要組建一支高素質的專業社區工作者隊伍，以專業化為導向，推進社區治理再置。

（三）提高黨組織服務居民的能力，提升社區服務的影響力

一要強化黨組織服務功能。服務導向是服務型黨組織建設的基礎。除了搞清楚服務主體和服務對象外，很重要的一點是弄清楚服務內容。安置社區服務內容與行政村生產生活增收致富有很多不同，它要解決的是居民最現實的問題，即社會治安、就業、生活服務和文化生活，這是安置社區黨組織服務的目標指向。

二要創新黨組織服務載體。著力將社區打造成集就業、社會保障、社會救助、科教文體衛、安全等于一體的服務平臺。充分利用信息技術，開發利用信息資源，全面推進信息化聯動智慧社區建設，切實解決條線對接、服務居民、科學管理等方面的問題。通過建立完善包括社區信息網站、社區QQ論壇、社區微博、社區微信公眾號、社區公共服務熱線在內的“五位一體”的智慧網絡，提高服務水平。

三要構建黨組織服務新格局。社會組織作為承接政府服務職能轉移的機構，越來越被大家所接受。這就需要培養各類服務質量好、專業性強的社會組織，根據蕭山社會組織的發展現狀，積極培育小微型“自助服務”社區組織，特別是公益型社會組織，同時讓社區服務盡快走向市場化。要開展以服務為主題的黨建帶工青婦活動，發揮群眾團體的服務功能，發展好志愿服務者隊伍。要建立社區黨員服務群眾制度，開展好以黨員為主的各類志愿服務活動，著力解決社區居民反映最強烈的現實問題。黨組織要積極引導和激發社會組織活力，適合由社會組織解決的社區公共服務應由社會組織承擔，包括社區組織的各種協會、團體，形成以黨組織為核心、全社會共同參與的服務大格局，推動黨群之間合作，提升黨組織服務的影響力。

（四）拓展黨組織活動載體，提升安置社區活動的凝聚力

充分發揮基層黨組織和黨員在社區治理中的作用，按照建設“服務型黨組織”的要求，創設包括黨建服務、民生保障、公共事業、綜治服務等在內的服務型黨組織，拓展黨組織活動載體，實現組織優勢向服務優勢轉化。按照“一圖、二冊、三活、四清、五百家”的目標，積極創新完善“網格化”活動載體。“一圖”即掌握好轄區內的規劃布局、樓門院落圖；“二冊”即黨員干部基層走訪情況冊和社區群眾意見訴求冊；“三活”即要求社區“兩委”委員對社區情況及變化了如指掌，成為知根知底的“活戶籍、活檔案、活地圖”，尤其要對網格內“人戶分離”的具體情況及變化動向了然于胸；“四清”即要求每個社區“兩委”成員都要做到“家庭情況清”“區域設施清”“人員類別清”“隱患矛盾清”，及時掌握社區內低保特困對象、育齡婦女、失業人員、老年人、社區矯正人員等特殊人群的實際情況；“五百家”是指通過走訪入戶，深入了解群眾，及時掌握社情民意，幫助群眾解決困難，化解鄰里糾紛及其他矛盾，實現“進百家門、知百家情、解百家難、暖百家心、和百家親”的目標。

注 釋

［1］李錦順：《文化內核和文化順應：差序格局與廣州農村社會工作支持網絡構建》，《社會福利》（理論版）2013年第1期。

［2］程瑋：《社區自治居民參與度調查與心理影響因素分析——以廣東城市社區為例》，《湖北經濟學院學報》2010年第3期。

［3］吳伯奎：《試析政黨的社會屬性和我國黨社關系建構》，《傳承》2011年第10期。

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（責任編輯 方晨光）