P2P網絡借貸行業地方監管的問題與對策

◎申 睿 邱 勛

P2P網絡借貸行業地方監管的問題與對策

◎申 睿 邱 勛

P2P網絡借貸以其能切實緩解小微企業融資難問題而廣受歡迎，是互聯網金融的核心模式之一。行業在迅速發展的同時，相關風險也逐漸顯露。在國家出臺監管政策的基礎上，各省市出臺相應的監管措施迫在眉睫。本文根據我國P2P網絡借貸行業的現狀，分析國內外P2P網絡借貸行業的監管辦法，提出加強P2P網絡借貸行業地方監管的對策。

P2P 網絡借貸 監管

作者申睿，浙江金融職業學院助教、碩士（郵政編碼 310018）；邱勛，浙江金融職業學院副教授（郵政編碼 310018）。

一 我國P2P網絡借貸行業的現狀

（一）我國P2P網絡借貸行業的發展概況

所謂P2P網絡借貸，是指個體和個體之間通過互聯網平臺實現的直接借貸。2005年起源于英國的這種新金融模式，能切實緩解小微企業融資難問題，發揮現有金融機構難以替代的積極作用，為資本市場結構的完善帶來新活力。在P2P網絡借貸全球快速發展的背景下，中國第一家P2P網絡借貸平臺——拍拍貸于2007年6月正式上線運營，拉開了中國P2P發展的大幕。在余額寶喚醒普通民眾的同時，也讓他們開始關注互聯網金融，關注P2P網絡借貸。P2P以門檻低、收益率高、種類多等特點，受到了眾多投資人的青睞，中國P2P行業開始爆發式增長。根據第三方數據統計，截至2015年12月底，中國P2P網絡借貸行業運營平臺達到2595家，成交規模達到9823億元，成為全球最大的P2P網絡借貸市場。但同時，作為一種新興金融模式，問題平臺也逐年增加，2015年攀升至896家（見圖1）。因其能有效支持實體經濟的發展，政府給予其極大的包容和發展空間，在2014年及以后的政府工作報告中，多次提及P2P網絡借貸并支持其健康規范地發展。

圖1 我國P2P網絡借貸的成交量及運營平臺情況

P2P網絡借貸行業按平臺的背景可分為民營系、風投系、上市公司系、銀行系和國資系五大類。根據網貸之家的數據統計，民營系占平臺數量的95%左右。我國P2P網絡借貸的標的資產主要有信用貸款、車輛抵押貸款、房產抵押貸款、中小企業貸款等，有不少平臺處于混業經營狀態。

（二）P2P網絡借貸行業發展的區域比較

P2P網絡借貸行業在各省的發展并不均衡。廣東、山東、浙江、北京、上海、江蘇、湖北、四川8個省份的規模最大，正常運營平臺的數量總和占全國總量的74.3%，高于其他所有省份之和。為分析各省份P2P網絡借貸行業發展的格局，下面將我國P2P網絡借貸規模排名前8位省份的相關指標進行對比（見表1）。由表1可知，P2P網絡借貸行業規模較大的省份通常也是經濟較為發達的省份。這說明經濟發達程度及其代表的經濟發展重點、自由市場程度、政策開明度、投資者受教育程度等，都可能是省級P2P網絡借貸行業發展不均衡的原因。

從表1還可以發現，華東地區是P2P問題平臺的重災區，山東、江蘇等省份的問題平臺比例持續高于全國平均數。而廣東、浙江、北京等地的P2P網絡借貸行業規模也較大，其問題平臺比例卻能夠控制在較低水平（見圖2）。尤其是山東，問題平臺數量高企，嚴重阻礙了該地區P2P網絡借貸行業的健康可持續發展。

表1 P2P網絡借貸規模排名前8位省份的相關指標對比

圖2 代表省份累計問題平臺比例

（三）P2P網絡借貸行業的問題與原因

P2P網絡借貸行業高速發展的同時，各種問題日益凸顯，不僅直接影響了投資人，而且對整個行業產生了不良影響，背離了服務小微企業的初衷。2013年我國P2P網絡借貸問題平臺共76家，2014年達到275家，2015年則達到896家。2015年跑路、停業類型的問題平臺數量占比分別為55%和15%，提現困難、經偵介入的問題平臺數量占比分別為29%和1%。根據網貸之家發布的數據，截至2016年2月，P2P網絡借貸累計問題平臺數量為1425家，占總平臺數量的36.1%，多數問題平臺的壽命不滿1年。P2P網絡借貸的風險，明顯呈現高發、頻發的態勢。

問題平臺暴露的風險主要分三類。一是欺詐風險。利用龐氏騙局、自融等形式進行非法集資后跑路，“泛亞”“大大”“e租寶”“中晉系”等大案共涉案1600多億元，牽連150多萬投資者，社會影響極其惡劣。二是流動性風險。尤其是中小平臺容易出現由平臺自行擔保、期限錯配失效、對市場預估不足等引發的流動性風險。如2015年IPO集中導致抽資效應、平臺出現負面新聞時，很多中小平臺就因擠兌而出現提現困難甚至停業。三是產品與信用風險。無法對借款人和產品進行合理的風險評估、定價與控制，導致信用風險累積，無法繼續經營。產品與信用風險是信貸的核心風險，如無法有效控制，遲早會導致平臺因經營不善而停業、跑路［1］。

P2P網絡借貸行業屢屢出現問題，原因是多方面的。

（1）P2P網絡借貸本身是一種正在發展的新事物。P2P網絡借貸是一種順應歷史發展趨勢而出現的新金融模式，對于其定位，一直在前進中摸索。發展之初總是不完善的、弱小的，發展歷程總是曲折的，但不能否定其優越性。

（2）監管缺失導致行業亂象。P2P網絡借貸之前處于“無門檻、無標準、無監管”時代，最夸張時，任何人僅需投入1000元購買P2P網絡借貸平臺模板便可以開業經營，其風險可想而知。

（3）從業人員素質偏低。P2P網絡借貸是一種具有金融本質的、應十分注重風險控制的新金融模式。但很多平臺的從業人員從互聯網或其他非金融行業轉行，素質參差不齊，金融知識欠缺，風險意識淡薄，不少平臺只想賺快錢，根本沒有進行風險控制。

（4）大眾金融知識匱乏，增加了P2P網絡借貸的風險。P2P網絡借貸為草根群眾打開了一條理財之路，但投資者的風險意識普遍淡薄，在選擇P2P網絡借貸平臺、確認投資時十分盲目。群眾無視風險追求高利息的行為，在一定程度上也助長了P2P網絡借貸平臺的惡性競爭。

二 我國P2P網絡借貸行業監管與國外監管經驗

由于我國的P2P網絡借貸游離于監管之外，部分P2P網絡借貸平臺披著金融創新的外衣，肆意進行國家明令禁止的高風險、高杠桿業務，小部分P2P網絡借貸平臺明目張膽地進行集資詐騙。特別是以e租寶為代表的P2P網絡借貸詐騙案件具有數額大、涉眾廣、危害強等特點，不僅嚴重侵害了投資者的利益，阻礙了行業的健康發展，而且擾亂了國家的金融發展秩序，破壞了社會的和諧穩定。為使我國P2P網絡借貸行業重回服務實體經濟的健康發展軌道，對P2P網絡借貸進行規則監管是必然選擇。

（一）國家層面的P2P網絡借貸行業監管

2016年政府工作報告將“規范發展互聯網金融”列入重點工作部分，互聯網金融行業正式迎來“規范元年”。在《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》的基礎上，銀監會等研究起草了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），提出“備案登記＋行為監管”式監管框架，強調十二項禁止性行為，要求資金第三方存管、限制借款集中度等。2016年3月10日，《互聯網金融信息披露規范（初稿）》要求P2P網絡借貸等對公司概況、企業項目等信息進行披露。2016年4月14日，國務院組織14個部委正式啟動為期一年的全國互聯網金融專項整治清查。

隨著P2P網絡借貸行業的發展，落實監管政策刻不容緩。《辦法》要求，地方人民政府金融監管部門需承擔起轄內P2P網絡借貸機構的具體監管職能，包括備案管理、規范引導、風險防范和處置等。

（二）地方層面的P2P網絡借貸行業監管

以P2P網絡借貸行業規模和問題平臺比例為指標，本文將各省份的P2P網絡借貸市場劃分為三個層次，其中北京、浙江、上海、廣東為P2P網絡借貸市場的第一層次，山東、江蘇、四川、湖北為第二層次，其余省份為第三層次，具體分析各省份P2P網絡借貸行業的監管辦法和舉措。

1.第一層次：采取多項舉措迅速規范P2P網絡借貸市場

北京規范P2P網絡借貸行業的行動較其他省份快一步。2016年1月8日，北京市工商局要求各區級下架所有與民間融資相關的廣告。2016年1月21日，頒布《北京市進一步做好防范和處置非法集資工作的管理辦法》，嚴格投融資類市場主體的準入管理。2016年5月27日，北京市開始實施“1＋3＋N”的P2P網絡借貸行業的監管模式。浙江省互聯網金融聯合會也正在積極推進落實異常經營名錄，建立黑名單制度。屆時，浙江將從三個方面開展行動：推動市場主體的自律；成立自律協會，包括盡快落實異常經營名錄、建立黑名單制度等；使政府監管盡快到位。

2.第二層次：及時出臺條例進行行業整頓

山東等地的P2P網絡借貸風險爆發，涉嫌非法集資、詐騙、跑路等惡性事件，行業亟須清理整頓。山東于2016年3月31日出臺中國首部金融監管地方法規《山東省地方金融條例》，規定將地方金融組織納入監管范圍，注重保護金融消費者和投資者的權益，規范金融類廣告發布內容，建立地方金融組織信息披露制度。江蘇于2015年11月出臺《網絡借貸平臺巡查制度（征求意見稿）》，2016年3月出臺《關于加強對互聯網金融消費者權益保護的指導意見》，重點推進維護投資人合法權益等十大機制建設。

3.第三層次：積極支持P2P網絡借貸以發展為主、監管規范市場為輔

第三層次的政府監管態度傾向于大力支持當地互聯網金融的發展，同時也有省份開始針對P2P網絡借貸行業出現的問題出臺規范措施。重慶市金融辦公室于2015年12月29日發布《關于加強個體網絡借貸風險防控工作的通知》，這是繼監管細則出臺后的首個地方P2P網絡借貸監管政策。江西于2016年2月3日發布《關于促進全省互聯網金融業發展的若干意見》，支持“依法合規設立網絡借貸平臺”。遼寧省公安廳則明確要求專項摸查互聯網金融的風險。

在市場發展到一定程度，網絡借貸風險增加的情況下，很多省份展開監管行動。促進P2P企業規范運營，提高風險防控能力，保障投資者權益，實現P2P網絡借貸行業健康發展，是各省份的共同目標和愿景。

（三）英美P2P網絡借貸行業監管經驗

1.英國：政府監管與行業自律相結合

自律先行，監管在后，金融指引監管局（FCA）和P2P金融協會（P2PFA）構成其主要監管體系。在行業自律方面，英國著名的P2P網絡借貸公司Zopa、Funding Circle以及RateSetter成立了英國P2P網絡借貸金融協會，主動向政府申請成為合法組織。2013年7月，該協會自行出臺了10條運營法則，以促進高標準的經營行為和消費者權益保護。在政府監管方面，英國所有合法平臺都接受FCA的監管。FCA將借貸型（P2P網絡借貸）和股權投資型兩類眾籌納入監管，于2014年4月發布全球首部針對P2P監管的法律法規——《關于網絡眾籌和通過其他方式發行不易變現證券的監管規則》，明確規定從事以上業務的兩類公司必須取得FCA授權。圍繞金融消費者保護的監管目標，FCA制定了平臺最低審慎資本標準、客戶資金保護規則、信息披露制度、信息報告制度、合同解除權（后悔權）、平臺倒閉后借貸管理安排與爭端解決機制七項基本監管規則。

2.美國：建立在現行法律體系上的多頭監管模式

在美國，P2P公司被視為證券發行者。現有的監管模式建立在一套已有的法律體系基礎之上，由證券監管法律、銀行監管法律和消費者保護法律等交織而成。美國證券交易委員會（SEC）要求所有的P2P平臺接受監管，所有的P2P標的都被定義為證券，P2P公司必須經過SEC的注冊審批才能開展業務；信息披露更是要求按照證券公司的規定執行。2009年，通過SEC監管要求的美國著名P2P公司Prosper與Lending Club再次開始了業務，發布的標的均來自WebBank，所有的貸款都經過WebBank銀行體系的貸前調查及貸后審查。

3.英美監管模式對我國P2P網絡借貸行業的借鑒意義

英美在監管模式上與我國的差異見表2。在牌照制經營方面，英美兩國采用牌照制，而我國采用備案制；英美兩國都有最低注冊資本金要求，而我國沒有；英國由FCA單一主導監管，中美則均采用多頭協同監管；中英出臺專門的監管法規，而美國沒有。在信息披露方面，三個國家都對信息披露有嚴格的標準和要求。在設置負面清單方面，我國專門設置了12條負面清單，英美則沒有。在平臺定位是否為信息中介方面，中英將P2P平臺定位為純信息中介，而美國則將平臺視為債券交易商。

通過分析和對比，我們認為，我國可以借鑒英美P2P網絡借貸行業監管的一些成功經驗。

表2 我國與英美監管模式的比較

（1）我國P2P網絡借貸應當設置一定的實繳注冊金門檻。英美兩國均采取牌照制，而我國采用備案制，對注冊資本金沒有要求。“無門檻”會使一些無基本資金實力的平臺也能開展P2P網絡借貸服務，各方面的風險隱患很大，不利于保護投資者。與其等到事后監管，不如事前設立門檻，以降低監管成本。

（2）發揮行業協會“穿透式”監督的作用。目前，國家級、省級和市級的互聯網金融協會陸續成立，為規范互聯網金融發展開拓了思路，但我國的行業協會普遍沒有威懾力和執行力。而英國的P2PFA發揮行業“穿透式”監督的作用，打破牌照式監管束縛，從業務的本質入手，值得我國借鑒。

（3）我國應更加注重對投資者的保護。即使英美投資者的風險意識遠高于我國大眾，英美兩國依然非常注重保護投資者。這一點很值得我國學習借鑒。為了更好地保護投資者，在交易流程中首先要努力控制風險，如添加投資下單前的明確警示、下單后給予投資者冷卻時間等流程。

（4）對觸碰紅線的平臺采取零容忍。美國最大的P2P平臺Lending Club的創始人于2016年5月9日因一筆財務影響很小但違反公司操作的業務而辭職，使Lend?ing Club股價暴跌35個點。這件事凸顯了美國對合規經營的重視和對違規經營的零容忍。中國的P2P網絡借貸市場規模已是全球最大，只有創造良好的行業環境，才不會產生行業“看臺效應”，進而保證P2P網絡借貸規范健康發展。

三 P2P網絡借貸地方監管的對策建議

從國家和部分省份出臺的P2P網絡借貸監管法規來看，P2P網絡借貸正在告別野蠻發展時代，逐步邁入規則監管時代。中央統籌部署與地方協同監管已經被視為互聯網金融的監管創新之一，各地方政府將陸續出臺和完善地方性的P2P網絡借貸監管細則和措施。但是通過對地方P2P網絡借貸行業發展格局的粗略分析，不難發現，P2P網絡借貸行業在各地方的風險成因、表現形式是不同的。因此，地方政府必須細化P2P網絡借貸行業的地方性監管策略，以保證P2P網絡借貸業務健康持續發展。一方面，有利于落實國家層面對P2P網絡借貸行業的監管指引和辦法；另一方面，能夠為地方P2P網絡借貸行業制定具有針對性和導向性的監管策略和扶持政策提供指引，有利于地方P2P網絡借貸行業健康發展，同時有利于將P2P網絡借貸與地方經濟深度融合，從而達到促進地方經濟轉型升級的目標。

（一）結合地方實際落實國家監管政策

隨著監管原則逐漸明晰，P2P網絡借貸行業將進入規則監管下的理性繁榮時期。《辦法》界定了P2P網絡借貸的內涵，規定了適用范圍及P2P網絡借貸活動的基本原則，重申了從業機構作為信息中介的法律地位。P2P處于監管真空狀態已久，既沒有將資金托管，又沒有利用大數據等信息技術支撐風險控制，大部分平臺已偏離信息中介的定位，變相開展業務，導致問題頻發、高發。地方監管部門應以《辦法》為總體管控原則，在積極落實整治排查、備案管理、規范引導、風險防范處置等各項國家政策的同時，深入調研，結合本地實際，積極履行具體的監管職能。

在實施互聯網金融整治排查時，不能以排查風險平臺為唯一的任務。建議各地專門成立“地方P2P網絡借貸行業調研小組”，對行業進行實地調查研究，全面分析地方P2P網絡借貸行業的發展狀況和發展瓶頸、P2P網絡借貸企業家的信心和經營愿景，以及P2P網絡借貸行業與地方經濟的深層次關系等，將轄區內P2P網絡借貸行業的情況摸清摸透，以便于后續政策的制定與落實。在落實風險防范預案時，不應割裂P2P網絡借貸與地方經濟尤其是中小微實體經濟的關系，而應以統籌的觀點看待；在進行風險處置時，應設置地方性的零容忍底線，只要有害地方經濟發展和社會穩定的，一律堅決取締，其余則要求認真整改。

（二）確定地方監管工作的重點

建議P2P網絡借貸行業發達地區根據《辦法》成立省市級互聯網金融監管委員會，盡快形成職責明確的“一龍多頭”的協調監管機制。必要時，可采取部門聯席會議機制，根據當地實際，先確定本地P2P網絡借貸行業監管工作的重點，再進行任務的布置和落實。例如，對于山東而言，近期的監管工作重點應是找到問題平臺高發的原因并對癥下藥，首先解決行業亂象和風險蔓延的問題；對于浙江而言，因民營經濟意義重大，應著重考慮P2P網絡借貸行業與民營經濟轉型升級協調發展的關系，將支持P2P網絡借貸行業有序發展作為工作重點。

P2P網絡借貸行業相對不發達的地區應吸取教訓，增強風險意識，依據《辦法》，首先出臺底線門檻類政策，制定消費者保護措施，同時加強對投資者的教育，在市場發展初期就介入管理。根據地方經濟發展的需要，對P2P網絡借貸行業進行引導、幫扶和糾正，必要時政府可以扶持和培育行業龍頭，再根據實際情況不斷調整更新監管辦法，并隨產業群的發展適時改進。

（三）建立健全地方征信體系

“征信難”是金融發展的核心障礙。信用體系的不完善，導致P2P網絡借貸行業產生信用信息不透明、不準確和胡亂評級的現象，嚴重影響了P2P網絡借貸行業的發展［2］。同時，在多數P2P網絡借貸平臺的運營成本中，征信成本僅次于營銷成本。由此可見，信用體系的建設并非P2P網絡借貸行業能夠自行解決的，而需要政府出面搭建完善的信用信息平臺。

建設全國征信系統非一日之功，地方相關部門應從自己做起，以地域優勢率先啟動征信和評級體系建設，以政府信用和權威作為信用體系建設的主導。應鼓勵大數據科技公司參與征信工作，為其建立專項稅收優惠和技術原創保護制度；鼓勵第三方征信公司開展建設；鼓勵互聯網金融企業分享數據信息。需統籌協調資源，加強地方特色非保密數據庫的一體化建設，推動政府、行業、企業三維數據共享。

杭州市目前已推出“杭州市公共信用信息平臺”。建議在此平臺的基礎上擴大數據搜集范圍，打通線上線下數據資源，搜集以電子商務產業為特色的行業數據，引進大數據等高效數據分析處理方法，形成覆蓋面廣、準確度高的杭州征信體系，將數據轉化為真正的使用價值。

（四）支持發展P2P網絡借貸行業地方性自律組織

P2P網絡借貸行業是互聯網金融的核心業態，我國已成立中國互聯網金融協會。建議在此基礎上成立省市級P2P網絡借貸行業自律組織，充分發揮行業協會“穿透式”監督的作用。我國的P2P網絡借貸行業也期望有合法的經營環境和合理的監管措施，這樣不僅可以降低政策風險，獲得聚合效益，而且有利于企業的長期發展和行業品牌的持續建立［3］。如同英國的P2PFA，我國一些省份自發成立了地方性的P2P網絡借貸自律組織，國內首個區級P2P網絡借貸行業自律組織（福田區P2P網絡借貸行業協會）也在籌辦中。

各地應開放接受自律組織的申請，地方性自律組織可借鑒英國行業自律的經驗，以保護消費者權益、樹立地方P2P網絡借貸品牌、促進地方經濟發展為宗旨，努力提高行業的經營水平和技術標準。為強化自律組織的威懾力和執行力，可采取行業龍頭領銜，與其他行業協會聯合，與政府合作，共建一體化數據庫，提供行業內部的數據分析。同時，可以采用促進行業交流等綁定行業資源的方式吸引會員，利用“圈子小”的特點建立正負向的激勵機制，要求會員承擔備案、整改、按時報送數據等義務，為會員提供行業資源，幫助會員樹立品牌，引導行業健康規范發展。

（五）研發具有地方特色的預警監管機制

為應對P2P網絡借貸行業瞬息萬變的態勢和風險傳播迅速的特點，地方監管部門不能采取傳統的金融監管思路，而應引入科技化的監管方式。在成立自律協會、建立一體化數據庫的基礎上，政府可布局或投資于互聯網金融科技類公司，激勵各類研究機構的科研成果轉化，鼓勵研發建立在云服務之上的大數據監管平臺，引導P2P網絡借貸平臺參與數據共享。可利用區塊鏈技術，鎖定P2P網絡借貸平臺信息披露的真實性和準確性，再使用基于大數據的監管模型，動態跟蹤P2P網絡借貸平臺的各類指標變化，根據地方民間借貸和P2P網絡借貸的風險狀況，建立指標預警和預案機制，形成一體化、自動化的監管方式。

注 釋

［1］田俊領：《我國P2P網絡借貸發展現狀及其監管思考》，《金融理論與實踐》2014年第12期。

［2］潘錫泉：《我國P2P網貸發展中蘊含的風險及監管思路》，《當代經濟管理》2015年第3期。

［3］Adrian Fong，“Regulation of Peer?to?peer Lending in Hong Kong：State of Play”，Law and Financial Markets Review，Vol.9，2015.

（責任編輯 王立嘉）

?杭州市哲學社會科學規劃課題“互聯網金融創新與小微企業融資對接機制研究——以杭州市為例”（Z15YD002）。浙江省社會科學界聯合會社科普及課題“債權眾籌P2P投融資實務一本通”（15ZC15）。