地理標志農產品質量安全管理淺論

◎洪 琳

地理標志農產品質量安全管理淺論

◎洪 琳

地理標志承載著農產品因長期歷史積淀而形成的特色聲譽，是一種被社會公眾所普遍認可的質量標志。近年來，地理標志農產品質量安全事故頻發。本文主要分析地理標志農產品質量安全管理的現狀和存在的問題，并結合地理標志農產品“臨安山核桃”的質量管理實踐，對地理標志農產品質量的安全管理提出若干對策建議。

農產品 地理標志 質量安全 監管

作者洪琳，浙江農林大學經濟管理學院講師（郵政編碼 311300）。

地理標志農產品因原產地獨特的氣候、土壤等自然環境和人文歷史積淀，造就了其獨特的品質和特定的聲譽，比一般農產品具有更高的經濟價值和更好的市場信譽，越來越受到消費者的青睞。但作為典型的俱樂部產品，因其明顯的聲譽共享性而引發的“公地悲劇”和“搭便車”現象，使其質量安全保障變得更為復雜。近年來，我國地理標志農產品在市場上頻頻出現質量安全事故，如“金華火腿”敵敵畏事件、“平遙牛肉”騾馬肉事件、“龍口粉絲”吊白粉事件、“五常大米”香精事件、“贛南臍橙”染色事件等連續性安全質量問題，引發了地理標志農產品“多米諾骨牌”式的信任危機，暴露出我國地理標志農產品質量安全管理方面存在不足和治理缺陷。因此，如何認真做好地理標志農產品的質量安全管理工作，成為當前亟待解決的重要問題。

一 地理標志農產品質量安全管理的現狀

（一）地理標志農產品注冊登記管理的現狀

我國的地理標志農產品分別由國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和農業部三個部門共同管理。國家工商行政管理總局商標局是分管地理標志商標注冊與管理的機構，采用“集體商標、證明商標”的注冊體制。農產品地理標志集體商標、證明商標申請人可以是社團法人、擁有事業法人證書或營業執照的科研和技術推廣機構、質量檢測機構等，可以自己申請商標，也可以委托商標代理機構申請。截至2015年6月底，國家工商行政管理總局商標局累計注冊地理標志2790件，其中外國地理標志83件。在已注冊的地理標志中，列前3位的省份分別是山東（399件）、福建（258件）和湖北（214件）；在已注冊的外國地理標志中，列前3位的國家分別是法國（33件）、意大利（18件）和美國（14件）。國家質量監督檢驗檢疫總局對地理標志農產品采用“地理標志保護產品”登記管理體制，所在地縣級以上的質量技術監督局和所在轄區的檢驗檢疫局負責農產品地理標志保護申報的具體工作。跨縣的農產品由共同的上級市政府組織申報，省級質量技術監督局牽頭組織申報跨不同市級區域的農產品地理標志的保護登記工作。截至2013年底，國家質量監督檢驗檢疫總局已正式對1600余種產品實施地理標志產品保護，多數為農產品地理標志，其中涉外保護產品為24種（境外在華保護產品14種、境外保護產品10種）。農業部對地理標志農產品采用“農產品地理標志登記”的管理體制，各地政府擇優確定所在地農產品地理標志登記申請人的資格，農產品所在地縣級以上的地方政府農業行政主管部門負責辦理農產品地理標志登記的具體工作，上一級人民政府確定并出具跨縣（市、區）的農產品地理標志登記申請人的資格和資質確定文件。截至2014年底，全國地理標志登記注冊的數量已達4576件，產品覆蓋蔬菜、果品、糧食、茶葉、畜禽、水產等14類農產品。全國地理標志人均值為每百萬人3.38件，地均值為每萬平方公里4.75件。全國31個省份的地理標志平均數量為148件。地理標志數量居前5位的省份分別是山東（587件）、四川（407件）、湖北（309件）、福建（262件）和浙江（210件）。這5個省份地理標志總數占全國的38.79%。全國的地理標志產值總規模達到13359.49億元，其中100大地理標志的產值規模達到2552.26億元，占全國的19.1%。

（二）地理標志農產品質量管理支撐體系的現狀

我國地理標志農產品管理制度呈現“三足鼎立”的局面，各部門對地理標志農產品的登記申報、標志使用及監督管理體制等不盡相同。農業部自2008年正式出臺《農產品地理標志管理辦法》起，先后制定了《農產品地理標志登記程序》《農產品地理標志使用規范》等20余項程序文件和制度規范，全面覆蓋標志管理、品質鑒定、現場核查、人員培訓等各個環節，構建了較為完善、有法可依的農產品地理標志質量管理法律法規體系。同時，農業部還組建了全國農產品地理標志登記評審委員會，并建立了多個地區性、行業性的農產品地理標志專家委員會；設立的省級農產品地理標志工作機構有60家，獲得農業部授權認可的農產品地理標志產品品質鑒定檢測機構為90家。截至2012年底，已有注冊農產品地理標志執法核查員3000余名。國家工商行政管理總局商標局是最早進行地理標志保護工作的。2001年，《商標法》明確將地理標志納入法律保護范圍，但在地理標志的注冊實施和監管懲罰方面沒有做具體規定。通過《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》，側重于地理標志商標注冊的形式性審査與標志使用的管理。2015年4月，國家工商行政管理總局發布《關于開展保護地理標志商標專用權專項行動的通知》，加大對已注冊地理標志的保護力度。國家質量監督檢驗檢疫總局的地理標志保護工作起步較早，依據《產品質量法》和《中華人民共和國標準化法》《進出口商品檢驗法》的法律框架開展地理標志保護工作。據統計，在國家質量監督檢驗檢疫總局登記的地理標志產品，其知名度在國內相對是最高的。同時，在與法國方面充分進行地理標志產品保護交流與合作的基礎上，率先與歐盟開展地理標志產品互認，加強地理標志產品保護示范區建設。2006年，國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《地理標志產品保護規定》，具體指導地理標志產品保護工作，側重于地理標志農產品的技術標準和質量檢驗。

（三）地理標志農產品質量安全監管的現狀

地理標志農產品的質量安全監管是根據產業鏈條的不同環節，在生產、流通、加工、銷售等環節實行多部門分段管理的監管模式，接受農業、質監、衛生、工商、環保及食品藥品監督管理局等不同行政管理機構的監督管理。農業部在“農產品地理標志登記”制度下，主要負責監管地理標志初級農產品的生產環節，實施產品登記、使用人情況監督、基地建設、標準化生產、質量跟蹤、產業化經營以及監督防疫、防控等工作。根據地理標志農產品的生產管理實踐，重點對選地劃定管理、生產細則制定與執行、農產品收購與跟蹤管理以及農產品質量抽查等進行監管。質監部門負責監管地理標志農產品的認證保護、生產加工和進出口環節，實施加工工藝管理、質量技術規范、質量監督和檢驗檢疫、進出口商品和生產企業衛生注冊登記及質量檢驗等工作；嚴格遵循質量控制技術規范中關于地理標志農產品質量安全和典型品質特征的規定，重點對添加劑使用、加工原料和配料、工藝流程、產品加工及貯藏場所等進行質量監管。衛生部門負責監管地理標志農產品的加工、消費環節，組織及調查處理地理標志農產品的安全事故。食品藥品監督管理部門負責對地理標志農產品消費環節進行綜合監督，組織協調和依法查處重大質量安全事故。工商和商務部門負責對地理標志農產品的流通、消費環節進行監管和整治，實施地理標志農產品的包裝管理、產品運輸管理以及建立競爭、有序的市場體系等工作。根據地理標志農產品流通規范的要求，重點對地理標志標識的使用、包裝規范及標準、運輸條件及標準、銷售規范的控制等進行質量監管。環保部門負責對地理標志農產品的產地環境、生產基地和加工企業污染物排放進行監測和控制。

二 地理標志農產品發展存在的主要問題

（一）地理標志農產品保護管理重疊，政出多門

目前，我國涉及農產品地理標志認證和保護的行政部門有3家。國家工商行政管理總局開展地理標志保護工作最早，主要依據《商標法》《商標法實施細則》《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》，著重于地理標志及其使用的管理，但其技術力量薄弱，缺乏對地理標志農產品進行全面系統的檢測，不利于注冊后質量跟蹤控制。國家質量監督檢驗檢疫總局的地理標志保護，主要依據《產品質量法》和《標準化法》，著重于技術標準和質量檢驗。農業部依據《農產品地理標志管理辦法》，主要針對初級農產品進行地理標志保護。很多產品在獲得農業部地理標志登記的基礎上，又得到國家質量監督檢驗檢疫總局“地理標志產品”認定，或是注冊地理標志證明商標。截至2012年，超過10%的地理標志在不少于兩個部門進行了重復申請，這無疑增加了申請者的成本，也導致行政資源的浪費。在實際監管中，這三個部門均依據各自的相關法律法規和規章以及監督管理辦法進行地理標志產品的資質認定。在保護標準、保護對象、保護內容、保護重點等方面，存在一定的部門職責交叉和監管沖突。現行多部門分段管理的監管方式缺乏切實可行的協調機制，導致地理標志產品在三個部門之間的權責不夠明晰、協作有限、執行主動性不高、執行不順暢、監管不力等。地理標志產品一旦出現問題，往往因部門間的相互推諉而無人管理或管理不暢，客觀上造成地理標志質量管理的復雜、低效甚至混亂。

（二）市場消費環境不健全，質量監管執法措施不力

發展地理標志農產品的目的，是通過其強大的品牌號召力，帶動引領生產者采用標準化的先進生產技術和管理模式來確保農產品質量，提高購買者對產品的信任度。但目前在市場監管和行政執法上，三個地理標志保護產品認定管理部門受各自管理權限的限制，缺乏有效的協調機制和嚴格有效的執法打假管理機制，在打擊假冒侵權上形不成合力，造成打假不力，直接影響了地理標志農產品的市場聲譽。部分獲證主體誠信意識差，標準化生產措施落實不到位。生產經營者在分享地理標志所帶來的利潤的同時，對假冒偽劣產品的打擊漠不關心，導致地理標志農產品的形象受損。消費者無法鑒別地理標志農產品的優劣和真假，存在購買假冒偽劣地理標志產品的風險。地理標志作為農產品的一種質量標志，具有信號顯示作用，能夠向消費者傳達生產標準高、產品質量高等一系列信息。但目前我國普遍存在“重審批、輕監管”的現象。一項針對全國38種地理標志初級產品的農戶進行的調研發現，有36.5%的農戶認為，“雖然地理標志農產品的質量控制規定很嚴格，但執行力度不夠”。另外一項針對全國20種地理標志初級產品的農戶所做的調查發現，有468個樣本認為“地理標志農產品的質量控制執行力度不夠”，比例更是高達48.33%。我國地理標志農產品90%以上以縣域為保護范圍，且大多處于發展的初期階段，生產地理標志農產品的正規企業數量較少，有限的企業數量限制了地區地理標志農產品行業的發展。同時，我國的農產品生產以小規模和分散化的農戶為主，地理標志農產品也同樣是生產者眾多。如果直接對眾多的農戶進行監管，政府相關部門將付出巨大的成本，而效果卻十分有限。

（三）生產經營者在質量控制上存在機會主義行為

地理標志屬于一種集體商標，具備典型的俱樂部產品屬性，對特定區域內所有地理標志農產品的生產者都具有宣傳推廣作用；與此同時，所有生產者的行為又都會影響地理標志的信譽。生產者使用地理標志具有非競爭性，特定區域內每個生產者都希望不付出或少付出代價而享受其帶來的利益，不愿為提高地理標志的信譽而單方面付出成本。特定區域內各生產者之間存在信息不對稱，導致相互之間很難采取合作行動，最終導致區域內地理標志農產品生產者在質量控制上存在一定的機會主義行為。單個生產者進行自我約束、實施質量控制所帶來的收益由行業內全體生產者所共享，生產規模越小或生產實力越弱的生產者，愿意進行自我約束的也越少，而是期望行業中其他的生產者能有更強的自我約束。同時，地理標志農產品各利益相關主體存在不同的利益傾向，部分生產者為減少成本支出，以盡可能小的代價甚至無代價達到“搭便車”效果，最大限度地享用地理標志所帶來的利益，卻不愿維護和促進集體利益，甚至為了獲取不正當利益而損害地理標志產品的信譽，使整個地區和相關行業蒙受損失。

（四）地理標志農產品質量維護和后續開發的內在動力不足

目前，部分地方政府與生產經營者存在“重申請、輕開發”的現象。一些農產品地理標志生產企業和農戶著眼于當前利益，把獲得地理標志認證登記作為申領補貼或者申報項目的手段，導致不少地理標志“注而不用”，更沒有充分挖掘地理標志品牌在市場推介、產業打造等方面的潛力。部分獲證主體誠信意識差，標準化生產措施落實不到位；部分加工戶、種植戶游離在地方（或協會）的地理標志管理機制之外，對地理標志的使用缺乏規范、嚴格的管理，在保證產品質量上存在投機心理。許多地方對區域內企業以次充好、惡性競爭等影響地理標志聲譽和效益的行為缺乏有效的制約與懲罰機制。由于生產經營者對地理標志的質量核心認識不清，缺乏共同維護地理標志農產品信譽的主動性，因此難以對不斷增長的地理標志農產品進行有效維護和后續開發。

三 加強地理標志農產品質量安全管理的對策

地理標志農產品的質量安全保障是一個系統工程，需要農戶、生產加工企業、行業協會和地方政府的共同協作，需要構建產銷全方位的監管網絡來實現。下面結合地理標志農產品“臨安山核桃”的質量管理實踐，對加強地理標志農產品質量安全管理提出幾點對策建議。

（一）完善政府監督管理機制，加強協同管理

完善的地理標志農產品質量安全監督管理機制是確保政府有效履行監管職能的關鍵。行政職能部門應在統籌協調下明確各自的職責：農業部門負責地理標志農產品在初級農產品生產領域的監督管理，工商部門負責地理標志農產品在市場流通方面的監管，質監部門負責地理標志產品檢驗檢疫、標準化以及產品質量監督、技術指導和認證認可的國際對接，各部門各司其職，避免多頭監管。必要時，可以整合各行政部門的資源，成立國家地理標志保護局，專門負責地理標志農產品質量安全的監管，形成質量監管的長效機制。

為保障地理標志農產品“臨安山核桃”的質量安全，臨安市政府不斷加大對臨安山核桃產業的扶持和投入力度，依靠多部門聯合監管，充分實現監管機構的職能協同。自2007年起，在臨安市委、市政府的統一部署和要求下，實行主要領導負總責、分管領導具體抓的工作制度，成立以分管副市長任組長，由質監、工商、衛生、林業等各相關職能部門負責人組成的山核桃產品質量監管領導小組，擬訂有針對性的整治工作方案，分階段有計劃地實施整治工作；明確各部門的責任和分工，針對重點隱患和薄弱環節，實行打防結合，突出重點地區、重點時節，提高監管的強度和頻率。由于臨安山核桃的質量得到保障，產業規模逐漸擴大，品牌價值不斷提升。2012年，“臨安山核桃”被浙江省質監局授予“浙江省區域名牌”的稱號；在中郡研究所發布的2013年《第三次全國地理標志調研報告》中，“臨安山核桃”列“中國100個最具綜合價值地理標志”的第76位。

（二）加大質量監督的執法力度，推進監督管理

相關部門應努力實現地理標志農產品質量抽檢工作的制度化及規范化，加強對重點領域、重點時節、重點對象和重點產品的監管執法，對質量不合格問題及時依法處理，維護良好的生產、經營秩序。同時，應聯合相關執法部門，實現信息共享，重拳打擊假冒和侵權的地理標志農產品，堅持專項整治與日常監管相結合，及時解決農產品地理標志使用不規范或者使用率低等問題。應積極開展地理標志農產品質量安全知識宣傳和監督檢查活動，建立專門負責地理標志農產品質量安全的內檢員責任制，與責任人簽訂目標責任書，加強監督及考核。

為加強質量管理，臨安市采取定期監督抽查和飛行監督抽查等措施，對山核桃生產加工的質量風險進行監測，規范其生產經營行為。要求加工企業普查建檔，組織專人和鄉鎮質監員一起進行分片包干普查，編制炒貨食品安全工作臺賬和監管類別食品企業目錄；建立企業檔案，注明山核桃加工單位的地址、法人代表、監管責任人、聯系方式等基本信息，以便于長期監管。臨安市還與省市電視臺、《今日臨安》等媒體合作，不定期刊播各類調查信息，并以暗訪的方式制作反映山核桃生產經營情況的專題片，連續在電視臺等媒體播出；制作宣傳條幅，宣傳名優產品，曝光典型案例，提高全社會對山核桃產品質量的關注度，加大社會公眾的監管力度。

（三）建立標準化體系，提升質量水平

在當前農戶分散化經營的情況下，要實現地理標志農產品質量的統一性，必須大力推行地理標志農產品標準化。各地可以根據實際情況，努力建設地理標志農產品質量安全示范基地，要求生產經營主體嚴格遵從種養殖生產標準、產品名稱、專用標志使用、運輸包裝等規定，以促進產品質量水平的整體提高。對地理標志農產品的生產和銷售實行統一的標準化管理，建立地理標志農產品的標準化體系，以提高農產品生產管理水平和保障產品質量安全。

為提升“臨安山核桃”的質量水平，臨安市圍繞山核桃產前、產中、產后的全過程，建立了從種子種苗、栽培管理、產品加工利用到質量檢驗等一系列標準，逐步形成國家標準、行業標準和地方標準有機結合的標準體系。通過建立省級和市級臨安山核桃地理標志標準化示范區、示范基地以及山核桃生態化示范區，實施“龍頭企業＋專業合作社＋生產基地＋農戶”的經營運作模式，推廣山核桃的標準化生產。制定《臨安山核桃誠信自律聯盟公約》，將地理標志農產品規范生產納入生產準入制度；制定統一的生產技術規范和操作規程，實施嚴格的山核桃生產加工質量控制。山核桃原材料要求堅果充分成熟，山核桃果脫皮后洗凈，去除浮子，當天翻曬，達到種殼發白，在陽光下翻曬3～4天，堅果含水量在6%以內。生產過程中嚴禁超范圍、超限量使用食品添加劑，嚴格按照GB 2760的規定，對帶皮烘焙中的炒制堅果與籽類使用甜蜜素、糖精鈉、安賽蜜、抗氧化劑（TBHQ）等食品添加劑，杜絕添加非食用物質。只有達到該地理標志農產品規定條件和質量標準要求的生產經營者，才有資格使用地理標志專用標志，從而保障臨安山核桃的質量和信譽。

（四）加強質量安全監測，完善可追溯制度

為有效保障地理標志農產品的質量，加強產品質量安全監測，應建立專業實驗室并提高對農產品的檢測能力，積極推進各地基層檢驗機構建設。應充分借鑒國外的先進經驗，及時收集各種檢測數據，建立全面、系統的地理標志安全衛生質量檢測數據庫，為農產品質量水平的提高提供技術支持。加強對國外先進檢測技術和方法的引進、驗證和跟蹤工作，開發適合不同層次的快速、實用的檢測檢驗技術和方法，并積極推動檢測檢驗機構的國際多邊和雙邊互認。同時，利用現代化的信息管理技術，建立地理標志追蹤溯源平臺，建立并完善市場準入機制，建立從源頭治理到最終消費的監控體系，賦予消費者知情權，發揮生產者、加工者、銷售者及消費者在質量監管中的重要作用；通過生產經營各個環節信息流的聯系，對地理標志生產和流通過程可能發生的質量問題進行確認、分析和監控。

為從源頭實施對“臨安山核桃”的質量管理，有關部門與相關科研院所積極開展技術合作，對山核桃種植的生態環境進行檢測，年均環境檢測近100批次；積極開展山核桃原果重金屬含量和農藥殘留含量的檢測工作，要求山核桃加工企業做好委托加工備案、食品添加劑使用情況備案、產品標簽及產品營養成分標注。在生產加工過程中，實行嚴格的行業自律管理，要求聯盟企業建立質量追溯制度。一旦發現生產的山核桃產品不符合食品安全標準等問題，立即停止生產，并按照《食品召回管理規定》召回已上市銷售的食品，讓相關生產經營者和消費者及時知曉召回信息，以增強其規范加工和誠信經營的意識。

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（責任編輯 王立嘉）

?杭州市哲學社會科學規劃課題“地理標志農產品質量安全治理協同機制研究——以杭州為例”（Z15JC048）；浙江省社會科學界聯合會研究課題（2015B081）。