機關事業單位養老保險制度改革的財政思考

■余麗生　余逸穎

機關事業單位養老保險制度改革的財政思考

■余麗生余逸穎

機關事業單位養老保險制度改革是我國養老保險制度改革的重要組成部分，改革的推進不僅是我國社會主義市場經濟發展的需要，而且是我國社會保險制度建設的需要，以更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用和政府的重要作用。但是，要確保機關事業單位養老保險制度改革的順利推行財力是基礎。各級財政必須未雨綢繆，加強財政改革和制度建設，為機關事業單位養老保險制度改革提供財力支持和保障。

機關事業單位養老保險制度財政政策

一、機關事業單位養老保險改革的施行

黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革，明確要“推進機關事業單位養老保險制度改革”。根據十八屆三中全面的改革目標，國務院于2015年分別出臺了“國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定”的國發2號和“國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知”的國辦發18號，出臺了機關事業單位養老保險制度，開始了機關事業單位養老保險制度改革，我國養老保險制度改革迎來了新突破，養老保險制度實現了“全覆蓋”。

機關事業單位養老保險制度的建立，一是有利于我國養老保險體系的健全。養老保險是每個公民的基本權利，沒有養老保險或游離于養老保險之外都不符合市場經濟發展和公民權利保障的需要。機關事業單位養老保險制度的建立，把機關事業單位的工作人員納入社會養老保險的范疇，消除了社會養老保險制度覆蓋最后的“處女地”，既破除了機關事業單位養老保險的特殊性和特殊化，也把機關事業單位納入社會養老保險的范疇，給機關事業單位“吃了定心丸”，實現了社會養老保險的全覆蓋，使我國的社會養老保險制度得到健全和發展。二是有利于社會公平。公平和公正是市場經濟發展的基礎和條件，而政府在社會養老保險制度設計上，按居民身份的不同建立不同的社會保障制度顯然不符合公平的市場競爭原則，也會造成社會的不平等。當然，公平不等于平均主義，更多體現權利和義務相結合，養老保險的待遇和個人的繳費掛鉤，這樣養老保險制度長期發展才有可能。機關事業單位養老保險制度的建立，打破了機關事業單位的特殊性，把機關事業單位的養老保險融入全社會通盤考慮、統籌規劃，實現了企業和機關事業單位養老保險的制度統一，推進了社會的公平和居民身份的平等，確保了養老保險制度的“一體化”建設。三是有利于人才的流動。人才合理流動既是市場經濟發展的需要，也是人才資源合理配置的需要。由于企業和機關事業單位社會養老保險制度的不統一，企業建立了社會統籌的養老保險制度，而機關事業單位的養老保險由財政負擔，這使得機關事業單位和企業之間的人才流動受到限制，機關事業單位不愿到企業也難以到企業工作。社會養老保險風險的存在，使一些適合企業工作也愿意到企業創業的機關事業單位的工作人員難以流動。而機關事業單位養老保險制度的建立，打破了機關事業單位和企業的身份界限，從制度上為機關事業單位和企業的人才流動創造了條件，有利于人才的流動和人力資源的優化配置，實現“人盡其才”。四是有利于降低財政風險。隨著我國進入老齡化社會，社會養老保險對財政的壓力越來越大，政府財政是社會養老保險的最終承擔者，承擔“兜底”的責任。機關事業單位養老保險制度的出臺，建立了國家、單位、個人共同負擔的籌資機制，變財政一家負擔為財政、單位、個人三者共同負擔，把權利和義務結合起來，增加了個人的繳費義務，為機關事業單位的養老保險提供了資金來源。通過機關事業單位養老保險基金的累積，降低了財政的負擔，分散了財政風險，有利于財政的健康穩定發展。

二、推進機關事業單位養老保險制度改革的財政思考

機關事業單位養老保險制度改革能否順利推進，財力的支持和保障是基礎。這樣機關事業單位養老保險制度改革對地方財政的壓力，尤其是對今后幾年的財政壓力是顯而易見的，因為機關事業單位養老保險制度改革是建立在工資調整之上，要求機關事業單位工作人員不能因為改革而減少收入，改革使得各級財政增支是顯而易見的。而當前我國經濟又進入結構調整期，財政收入的增長又受到經濟發展的影響，機關事業單位養老保險改革對各級財政也是挑戰。為了確保機關事業單位養老保險制度的順利實施，各級政府和財政必須未雨綢繆，加快改革力度，為機關事業單位養老保險制度的順利實施創造條件。

第一，優化財政支出結構，提供有效的財力保障。機關事業單位養老保險制度的實施，需要一定的財力保障，這對當前的財政是挑戰。當前我國經濟正面臨結構性的調整，經濟發展進入中高速增長的新常態，財政收入增長也一樣，寄希望通過財政收入的快速增長來滿足機關事業單位養老保險的需要難度大，財政更多地要從結構調整上做文章、從存量資金清理整合上做文章。而調整財政支出結構，民生支出是必須要保障的，盡管我國的民生支出增長很快，成為財政支出的大頭，但民生保障水平總體還是低的，離社會的需要、城鄉居民的需要還有差距，民生支出不是怎么壓縮的問題，更是合理保障、穩定增長的問題。但這不是說壓縮財政支出是沒有余地的，有些財政支出控制還是有余地的，如行政支出。要嚴格控制行政經費的增長，通過控制機構、控制人員、控制行政經費開支標準等形式，把行政經費控制好，尤其是要壓縮“三公”經費的增長。隨著中央“八項規定”的出臺，控制“三公經費”有了制度保障。行政經費的控制和“三公經費”的壓縮與增長的下降，能夠擠出一定的財政資金用于機關事業單位養老保險制度改革的資金需要。同時，要加快清理財政結余資金。財政資金結余不用，不僅是公共資源的浪費，財政資金的效益得不到發揮，而且也會出現財政資金的濫用，甚至流失和挪用，容易產生財政風險和廉政風險。各級政府和財政部門必須加強對財政結余資金的清理，對長期不用或用不出去而留在單位和部門的財政資金要及時清理，該收回的要收回，該取消的要取消，以充實和補充機關事業單位養老保險改革的資金需要。因此，面對機關事業單位養老保險改革的增支壓力，財政提供資金支持不僅僅局限于增量資金的解決，更要著眼于存量資金，通過優化財政支出結構，清理結余財政資金，擠出財政資金滿足機關事業單位養老保險支出需要。

第二，穩妥做好新老制度的銜接，實現平穩過渡。機關事業單位養老保險制度改革的從2014年10月開始，這就有老人、新人和中人的問題。所謂老人是2014年10月前退休的人，新人是2014年10月以后參加工作的，其余的機關事業單位工作人員都是中人。老人和新人的政策比較簡單，辦法也好解決。對老人的養老保險，應該參照老辦法，由國家財政來負擔養老保險，這是維護老人權利的需要，政策上也沒有問題。對新人，剛好趕上新制度的實施，按新的養老保險制度辦，這也沒問題。核心和難點是中人，即2014年10月之前參加工作又沒有交過養老保險的在職人員。政策明確2014年10月之前的工作年限視同繳費年限，這為新老制度的銜接奠定了基礎，也給中人吃了“定心丸”。但由于中人離退休的年限不一、按新制度繳費的年限也不一，這樣養老保險的政策就肯定會出現差異。如何更好地緩解差異，確保公平和合理，這就要求在國家統一政策的前提下，各地必須結合實際，制定中人的養老保險過度辦法。中人的過度辦法必須使中人的退休待遇和老辦法基本接近或者略高于老辦法，使中人容易接受，以確保新老制度的銜接，使機關事業單位養老保險改革順利推進。

第三，提高統籌級次，擴大中央財政的支出責任。普遍建立社會養老保險制度是世界各國經濟社會發展的共同趨勢和基本做法，但社會養老保險在不同的國家有不同的模式，如美國主要通過社會保障稅的形式，籌集社會養老保險資金。我國機關事業單位養老保險制度改革盡管實現了通過政府、單位、個人共同負擔的形式籌集養老保險資金，資金來源有了保障并把個人的權利和義務有機結合起來，但我國的養老保險主要采取縣級統籌的形式?？h級統籌的好處是養老保險和當地經濟社會發展相適應，比較符合地方實際，可統籌的級次低，抗風險能力比較弱，一些經濟落后或相對欠發達的縣市財政的壓力大，而一些經濟比較發達的縣市財政壓力就小，以致于容易出現縣市之間的“苦樂不均”，甚至使困難縣市越發困難的“馬太效應”。解決機關事業單位養老保險縣市之間“苦樂不均”的更合理科學的辦法是提高統籌的級次。在我國中央、地方（省、市、縣、鄉）五級政府中，縣市以上的有市地、省和中央三級。全國統籌這是養老保險改革的方向，但由于我國人口多、底子薄、地區發展不平衡的社會主義初級階段國情決定目前實行全國統籌難度大，國家財力也難以拿出足夠的資金實行全國統籌。而提高到市地級統籌，由于我國經濟社會發展的區域性特點，市地之間經濟社會發展的差距大，市地財政統籌發展的能力相對較弱，縣市統籌和市地統籌的差別不大，也沒有必要從縣市統籌到市地統籌的必要，因此，省級統籌是合理的選擇，省級財政的實力和調控的功能，使得省級財政能夠承擔起相應的職責，機關事業單位養老保險應由縣市統籌逐步向省級統籌過度。同時，增加中央財政的支持責任。十八屆三中全面明確提出要增加中央財政的支出責任，社會保險是中央財政應該承擔的責任。中央財政要加大對地方尤其是中西部地區、民族地區、經濟欠發達地區的財政轉移支付，緩解地區之間的財力差距，為地方尤其是中西部地區、民族地區、經濟欠發達地區的機關事業單位養老保險制度改革提供必要的財力支持。

第四，完善預算體系，推進養老保險的一體化建設。機關事業單位養老保險制度的建立，彌補了機關事業單位養老保險的制度空白，從制度上統一了機關事業單位和企業養老保險的差異，為養老保險制度的“一體化”建設創造了條件。作為“一體化”的養老保險制度，基本養老金部分機關事業單位和企業應大體一致，企業的補充養老保險和機關事業單位的職業年金由于工作年限、社會貢獻、繳費年限等方面的不同而有所區別，以體現權利和義務的結合。但是，目前機關事業單位養老保險和企業職工養老保險的差距是明顯的，企業職工養老保險明顯低于機關事業單位的養老保險。根據“凳腳理論”，凳子四個腳高低不一，要解決凳子的平衡問題，一種辦法是鋸掉凳子長的腳，這是消極的平衡理論；另一種辦法是墊高凳子低的腳，這是積極的平衡理論。顯然，解決機關事業單位和企業養老保險差距問題應采取積極的做法，逐步提高企業職工養老保險的標準，使企業養老保險的標準逐步和機關事業單位的養老保險水平接近。而提高企業養老保險的標準必須要有資金來源，這只能通過加強國家財政預算體系建設來推進。在國家的預算體系的一般公共預算、政府基金預算、社會保障基金預算和國有資本預算四本預算中，解決企業養老保險資金的來源是社會保險基金預算。要擴大社會保險基金預算規模，擴大企業養老保險的統籌面，這是企業養老保險資金來源的基礎。同時，要做大國有資本預算，增加國有企業國有資本收益的上繳比例，每年從國有資本預算中集中一部分資金補充到社會保險預算，這也是社會保險預算資金來源的重要渠道。國有資本預算集中一塊到社會保險基金預算也是國家對企業養老保險長期欠賬的一種彌補，是必須的、有理論依據的。

第五，加強基金管理，實現保值增值。機關事業單位養老保險改革辦法明確機關事業單位的養老保險基金和企業的養老保險基金分別管理，財政管基金、地稅管征收、社保管發放。對財政部門來說管好基金很重要，這直接關系到機關事業單位工作人員的利益，關系到退休后的生活待遇。要管好養老保險基金，安全是基金管理的前提，這是社保基金和風投基金的區別，這也決定了養老保險基金使用的原則和方向，但安全不等于把資金放在銀行里“睡覺”，不顧基金的保值增值，而是在安全的前提下和政策允許的范圍內，做好基金的保值增值工作。對機關事業單位的養老保險基金在正常支付的前提下，對結余的基金必須做好保值增值工作，用于安全的理財投資。一方面要開展競爭性存放。競爭性存放養老保險基金，能夠穩定提高基金存放的利息收入，也避免了基金存放的廉政風險。另一方面要用于購買地方政府債券。根據預算法規定的地方政府債務發行管理要求，地方政府的債務只能通過發行債券的形式籌集，相對于銀行存款，地方政府債務的利率要高，收益穩定，機關事業單位養老保險結余的基金要拿出一部分用于購買地方政府債券，提高基金的收益，以確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。同時，應安排一定比例的養老保險基金用于股票等風險投資。風險往往和收益成比例，風險大收益也高，國家應拿出一定比例的養老保險基金用于股票等風險投資，以擴大養老保險基金的收益，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

第六，保障管理服務機構的運行經費，推進養老社會化服務體系建設。機關事業單位養老保險改革以后，養老保險管理工作就從單位管理過度到社會管理機構管理，退休人員也就從單位人轉為社會人，這樣，各社區、街道要有專門的機（上接第頁）構或專門的部門來管理，要充實工作人員和增加服務設施才能滿足機關事業單位養老保險改革的需要。各社區、街道的養老保險管理服務機構從事的是養老服務工作，屬于公益性的管理服務機構，代表政府提供公共服務，發放養老金和提供養老服務，對養老管理服務機構的公用經費和運營經費地方財政必須給予保障，而不是通過創收或從養老保險基金中列支，否則，影響養老金的專款專用，不利于養老事業的發展。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2013-11-16.http：//www.gov.cn

［2］國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〔OL〕，2015-1-14.http：//www.gov.cn

［3］國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知〔OL〕，2015-3-27.

◇作者信息：浙江省財政干部教育中心主任、研究員浙江財經大學財政與公共管理學院碩士研究生

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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