少數民族地區農村公共體育設施供給困境與出路*1
——以楚雄彝族自治州為例

成　英，葛小軍（楚雄師范學院體育與健康學院，云南 楚雄 675000）

少數民族地區農村公共體育設施供給困境與出路*1
——以楚雄彝族自治州為例

成英，葛小軍
（楚雄師范學院體育與健康學院，云南 楚雄 675000）

公共體育設施供給是體育公共服務事業發展的基本前提。針對少數民族地區農村公共體育設施供給現狀進行研究分析，發現現存主要供給困境，并對其形成原因進行剖析，最終提出少數民族地區農村公共體育設施供給出路：政府主導是少數民族地區農村基本公共體育設施供給的必然選擇；村民自建是少數民族傳統村落公共體育文化空間重建的必然要求；多方協同是提升農村公共體育設施供給效率的有力保障；聯片互動是提升農村公共體育設施使用效率的有效手段。

少數民族地區；農村；公共體育設施；供給；出路

為貫徹落實《“十二五”公共體育設施建設規劃》，各級政府將公共體育設施建設納入當地國民經濟和社會發展規劃中，進一步加大對公共體育設施建設的投入，促使群眾健身體育場地設施的大幅度改善。在西部少數民族地區，每個行政村建設1塊籃球場，并配置1副籃球架和2張室外乒乓球臺的體育場地基本配置已初步覆蓋廣大農村，農民的體育場地和設施需求得到了一定的滿足，然而，農民參與體育鍛煉的情況依舊不容樂觀，體育場地和設施的利用率還不高。以楚雄彝族自治州為例，對少數民族地區農村公共體育設施供給現狀進行研究，旨在分析供給困境，剖析致因，探索出少數民族地區農村公共體育設施發展的新常態。

1.少數民族地區農村公共體育設施供給的現存困境

1.1公共體育設施總量不足

“十二五”以來，少數民族地區政府逐步加快地方體育基礎設施建設步伐，使得當地體育場地和設施數量有了較大的提高。然而，相對于東部發達地區，少數民族地區體育場地和設施建設還是相對滯后，公共體育設施在總量上依舊缺口巨大。截至2014年底，楚雄彝族自治州人均體育場地面積為1.1平方米，遠低于第六次全國體育場地普查數據顯示的人均體育場地面積1.46平方米。［1］在農村地區，公共體育設施短缺的現象更為明顯，很多偏遠的山區行政村公共體育場地和設施依舊零配置。在楚雄，行政村農民體育健身工程數量為914個，覆蓋率雖然達到76%，但是大部分行政村僅僅完成體育場地基本配置，除了籃球架、乒乓球臺和一套銹跡斑斑的健身設施，再無別的體育場地和設施，農民人均體育場地面積仍未達到1平方米。在城市偏向型傳統觀點的影響下，少數民族地區地方政府往往以縣市體育場館建設為重點推進地方體育設施建設，忽略了農村公共體育設施的多樣化建設，造成了農村公共體育設施總量嚴重不足，也嚴重影響了農村體育公共服務的質量。

1.2公共體育設施布局凌亂

在西部少數民族地區，政府在農村公共體育設施配置過程中往往以完成指標為目的，缺乏科學規劃，使得農村公共體育設施布局較為凌亂。一方面，偏向性供給較為嚴重。為了更好地彰顯政績，城市近郊的行政村、拆遷移民村落、交通便利的自然村、人口集中的自然村、經濟條件較好的行政村和旅游開發較好的少數民族村落被政府列為發展體育公共服務的重點村，也成為“雪炭工程”、 “農民健身工程”等惠民工程的設置點和地方體育基礎設施建設項目的開設點，優先配置公共體育設施，而偏遠的山區行政村、散居和人口較少的自然村享受體育政策關照較少，基礎體育場地和設施建設嚴重滯后。另一方面，缺乏區域整體布局規劃。區域體育公共服務體系的建立能有效解決農村體育公共服務不足問題的有效途徑，然而，當前少數民族地區政府在公共體育設施供給過程中，缺乏長遠目光，缺乏區域整體規劃，僅以完成《“十二五”公共體育設施建設規劃》的各項指標為目的，凌亂布局，很多臨近村落的配置完全一樣的體育場地和設施，使得很多場地和設施閑置，淪為擺設。

1.3公共體育設施供需失衡

公共體育設施的供給是為了滿足人們日益增長的體育公共服務需求，應以當地人們的體育健身需求為依據進行配置，然而，在大部分西部少數民族地區，公共體育設施是“千村一面”、整齊劃一的標準配備，與很多農民群眾的實際需求相背離。一方面，現有公共體育設施利用率太低。在楚雄，掌握籃球和乒乓球技能的彝族農民所占比例相當低，而且大部分是青壯年男性，他們往往肩負著種植莊稼和外出打工掙錢養家的重任，繁重的體力勞動使得他們無意參加體育鍛煉，再加上器材的短缺和技術指導人員匱乏，更是無人問津球場，籃球場淪為打谷場，乒乓球臺銹跡斑斑，浮灰厚厚一層。［2］另一方面，人們喜愛運動項目的場地設施短缺。擁有較強群眾基礎的少數民族傳統體育項目逐漸成了兒時的記憶，遠離了生活，像楚雄彝族的彈弓、射弩、秋千、跳腳、磨擔秋、陀螺等傳統體育項目雖有人氣，但沒有場地設施，失去了開展的條件。少數民族傳統體育項目是少數民族地區優秀的民族傳統文化，也是當地群眾最為熟知和喜愛的健身運動項目，少數民族地區農村公共體育設施的供給應重視少數民族傳統體育項目群眾基礎的持續培養，因地制宜，優先發展少數民族傳統體育場地和設施，以解群眾之需。

1.4公共體育設施管護不到位

政府的一系列體育惠民政策有力地推動了少數民族地區農村公共體育設施的建設，也促進了全民體育健身活動的開展。然而，由于缺乏管理，隨著時間的推移，各種公共體育設施磨損和老化的現象十分嚴重，場地器材維修問題日益凸顯，這既影響了農民群眾健身活動的開展，又給鍛煉埋下了安全隱患。首先，公共體育設施質量良莠不齊。農村公共體育設施的承建單位和供給單位參差不齊， “搭便車”、“劣幣驅良幣”、 “偷工減料”等現象比較嚴重，使得很多公共體育場地和設施質量難以保證，很多農村籃球場太滑，場地排水設施缺乏，多功能健身器械不達標。其次，公共體育設施保養維護機制尚未健全。政府在農村公共體育設施供給過程中往往重視建設，輕視甚至忽略維護和保養，公共體育場地設施維護報修制度形同虛設，當前大部分農民健身工程是體育彩票捐贈建設的，故而責任主體不明確，監管力度不夠，使得場地和設施養護配套經費短缺，損壞得不到及時維修。最后，公共體育設施管理維護人員匱乏。在農村地區，政府幾乎沒有配備專門的公共體育設施管理維護人員，兼職場地和設施管理員又缺乏維護知識和技能，使得因一個小螺絲的脫落造成整個器材不能使用的現象屢見不鮮。

2.少數民族地區農村公共體育設施供給困境的成因剖析

2.1供給主體過于單一

公共體育設施屬于準公共產品，具有不完全非競爭性和非排他性，其供給主體應是多元化的。［3］然而，從少數民族地區目前農村公共體育設施供給情況來看，政府近乎是唯一的供給主體，政府扮演著“全能人”的角色，包攬了農村公共體育設施建設的全過程。從公共體育設施的規劃布局、招標建造，再到后期的評估監督、養護維修，都由政府包辦。這種單一的供給方式不僅導致政府財政負擔過重，不能有效提高農村公共體育設施的供給水平，降低供給效率，而且容易滋生腐敗，促進“搭便車”、“劣幣驅良幣”、“政績工程”等現象的產生，最終導致農村公共體育設施供給是在“政府意志”主導下，具有政策性的、強制性的、灌輸性的單向供給。少數民族地區地域廣闊，少數民族眾多，不同地域人們體育公共服務需求也不盡相同，僅靠政府供給，很難有效提升農村體育公共服務質量。只有順大勢所趨，在政府主導的情況下，引入社會資本，形成多種投資、運營形式并存的具有較強包容性的“混合結構”，實現公共體育設施供給主體多元化，促進供給方式多元化［4］，才能快速提高少數民族地區農村公共體育設施的供給水平。

2.2決策機制不夠完善

公共體育設施的供給必須秉承人民主體的核心價值，必須解群眾之需，令群眾滿意。農村地區公共體育設施的規劃、建設還應當考慮農村生產勞動和文化生活習慣。［5］然而，在農村公共體育設施供給決策制定過程中，少數民族地區地方政府是上級政策的“執行者”，生搬硬套地按照政策規定執行，統一配置的籃球場、乒乓球臺和農民體育健身工程等場地和設施，既未建立科學合理的決策機制，忽略決策的民主性、可行性和創新性等原則，又缺乏通暢的農民體育公共服務需求表達渠道，忽視農民群眾意見的收集，導致公共體育設施供給決策未達到最優化，供給與需求嚴重脫節或錯位，大部分場地設施成為擺設，未發揮功效。另外，“官本位”思想依舊影響著一部分少數民族地區政府人員，他們抱著“我提供我做主”的態度，或按照領導個人意志做出決策，進行農村公共體育設施供給的規劃和建設。不合理的決策既影響了少數民族地區農村公共體育設施的科學布局，又難以全面考慮少數民族地區農村生產勞動、村落文化、民族民間體育等多方面因素，影響了農村公共體育設施供給質量。

2.3供給體系尚未健全

公共體育設施供給是一個系統工程，不僅包括公共體育設施的種類、布局、數量、規模等一系列建設因素組成的子體系，還包括公共體育設施運營、保養、維護、監管等一系列管理因素組成的子體系。目前，少數民族地區農村公共體育設施的供給基本完成初步建設任務，農民健身工程的建成率已達到50%，政府可以將工作的重心放在建成工程的場地維修和器材維護上，然而，在政績觀的驅動下，政府仍舊將大部分體育事業經費投入到新的農民健身工程建設中，而項目建設配套資金卻難以落實，使得農村公共體育設施日常運營、保養、維護、監管等管理工作難以開展，農村公共體育設施供給體系無法搭建完全。這不僅影響了公共體育設施的使用效率，還面臨著諸多安全問題。公共體育設施隨著使用時間的延長其損耗程度也會加大，同時安全隱患也相應增加，只有建立起管理、維護、使用的長效機制，對已損壞的設施及時進行更新維修，對不達標的器械進行提檔升級，才能降低安全事故的發生率，促使農民群眾持續參與體育鍛煉。

2.4體育人力資源嚴重不足

體育人力資源指體育系統內接受過體育專業培養教育或受過專門體育訓練和培訓的能夠推動體育發展的體育專業人員的總稱，［6］通常包括體育教師、專業運動員、社會體育指導員、體育產業專業人士和運動愛好者，而在農村，這類人才十分稀缺。［7］首先，農村體育人力資源數量不足。中小學體育教師和社會體育指導員是農村體育人力資源重要的組成部分，然而，一部分體育教師和大部分社會體育指導員均未接受過體育專業培訓，體育綜合能力較弱，再加上農村地區青壯年人口外流嚴重，體育人力資源建設乏力，使得體育人力資源總量更加不足。其次，政府對農村體育人力資源開發的投入不足。絕大多數地方政府未認識到農村體育人力資源建設的重要性，在基層沒有設置專門的體育機構，更缺乏系統的管理和足夠經費的投入，使得農村體育人力資源開發緩慢。最后，閑置體育人力資源的低效率利用。在少數民族地區，一大批接受過少數民族傳統體育專業培訓的農民是農村重要的體育人力資源，其中大部分尚處于未開發和未利用狀態，造成體育人力資源的閑置。體育人力資源的嚴重不足不僅大大降低公共體育設施的使用效率，還深刻影響到公共體育設施的運營管理、保養、維護和提檔升級。

3.少數民族地區農村公共體育設施供給的出路

3.1政府主導：少數民族地區農村基本公共體育設施供給的必然選擇

雖然公共體育設施具有明顯的“混合物品”特征，可以由市場提供，也可以由政府提供，但它的公益性和公共性特點決定了政府在公共體育設施供給過程中的主導地位，特別是在少數民族地區農村基本公共體育設施逐步全面覆蓋階段，政府的主導作用更加不可推卸。首先，轉變觀念，構建服務型政府。少數民族地區地方政府必須加強職能轉變，以人為本，執政為民，以全體人民共享體育發展成果為目標，加大農村公共體育設施建設力度，促進城鄉基本公共體育設施均等化，并依法執政，制定法律法規來保障農村基本公共體育設施的供給。其次，構建農村公共體育設施供給體系。在政府主導下，迅速構建合理、有效的農村公共體育設施供給制度體系，完善公共體育設施建設機制和管理機制，做好總體規劃，合理布局區域內公共體育設施的配置，積極協調，負責完善資金、用地、交通等等配套工作。最后，加快政府購買公共體育設施服務步伐。完善轉移支付制度，提高少數民族地區縣域政府公共服務購買力，并強化政府購買公共體育設施服務的意識，明確政府購買公共體育設施服務項目細則，穩步推進購買范圍，不斷提升少數民族地區農村基本公共體育設施供給質量。

3.2村民自建：少數民族傳統村落公共體育文化空間重建的必然要求

在少數民族地區，各少數民族呈大雜居小聚居分布，風情各異，“十里不同俗”也是常見的事情。很多傳統村落都有自己獨特的少數民族傳統體育項目，以其構成的傳統村落公共體育文化空間對村落的政治、經濟、社會、文化、生態的發展產生重要的影響，然而，近些年來，在現代體育文化的沖擊下，很多少數民族傳統村落體育文化被破壞，正走向式微。因此，在這些少數民族傳統村落中重建傳統村落公共體育文化空間對村落中居住的村民健身活動的開展，乃至鄉村治理都有重要的意義。為實現公共體育設施供給與村民需求的契合，政府在供給公共體育設施過程中必須要創新供給方式，以村民自建的方式建設有村落文化特色的公共體育設施成為必然選擇。所謂“村民自建”，就是政府投資農村公共體育設施項目建設過程中，把項目所在地村民作為政府投資項目的一個重要主體方，參與項目建設的全過程。［8］在傳統村落公共體育文化空間重建過程中，村民 （特別是少數民族傳統體育文化傳承人、長者）要參與項目的決策、建設、監督驗收等項目實施全過程，發揮好主體作用，與政府共同組成“雙主體”決策機制，共同推進項目的完成，促使農村公共體育設施供需一致。

3.3多方協同：提升農村公共體育設施供給效率的有力保障

農村公共體育設施供給是一個復雜的組織系統，農村公共體育設施供給過程中，各方供給主體進行利益博弈，一旦協同不力，推諉、扯皮、推卸責任現象就會涌現，造成供給失衡，并引發一系列公共政策博弈問題。［9］只有各級政府、社會和市場多方協同，優勢互補，探索出農村公共體育設施供給的長效機制，才能有力保障農村公共體育設施供給效率的不斷提升。第一，統籌協調，有序推進。地方政府在農村公共體育設施供給中要積極發揮主導作用，統籌農村公共體育設施與地方經濟、政治和文化發展，統籌資金保障，統籌城鄉配置，協調好政府、市場、社會組織、農民群眾之間的利益關系，協調政府各職能部門，簡化項目審批程序，依據“保基本、全覆蓋”的原則，有序推進少數民族地區農村公共體育設施的供給。第二，多方參與，構建農村公共體育設施多元供給模式。充分發揮政府功能、市場活力、社會動力，廣泛調動多方力量，積極推進市場和社會組織參與到農村公共體育設施建設事業中，構建政府、市場、社會相互結合，優勢互補的多元供給模式。第三，強化履職考核，提升工作效率。將農村公共體育設施建設工作納入鄉鎮相關職能部門的目標管理考核，進一步細化工作細則，明確工作責任，并構建公眾參與的多維考核方式，獎優懲劣，調動工作積極性，提升工作效率，從而推進農村公共體育設施快速發展。

3.4聯片互動：提升農村公共體育設施使用效率的有效手段

在農村公共體育設施供給過程中，整齊劃一的標準配備既不能滿足農民群眾體育健身的多樣需求，又造成了資源浪費，很多公共體育設施被擱置。因此，在少數民族地區實施聯片互動的農村公共體育設施戰略布局，打破行政分割，構建多方資源整合機制，形成合力，共同推進農村公共體育設施多樣化供給。首先，整合資源，科學布局。政府應加強調研，最大限度地了解群眾所需，并規劃合理片區，有效整合區域內各種體育資源，充分利用人力資源、地理條件、自然條件、少數民族條件和傳統體育項目規劃區域內公共體育設施多樣化布局，逐步構建農村15分鐘體育健身圈，滿足農民群眾公共體育設施多樣化需求。其次，區域聯動，有序開展全民健身活動。建立鄉鎮聯合、村村協作、戶戶幫學等區域聯動方式，快速推進農村全民健身活動的開展，加強組織區域內各種體育項目的全民普及，逐步提升農民群眾體育健身的知識和技能，并有序組織開展區域內有影響力的全民體育賽事活動，不斷推進農村公共體育設施的全面利用。最后，建設與養護并重，構建長效管理機制。本著“誰提供誰維修，誰使用誰管理”的原則，建立農村公共體育設施管護機制，完善管護制度，組建管護隊伍、落實管護經費，考核管護工作，堅持長效管理，提升片區內公共體育設施利用率，最大限度地發揮各種公共體育設施的服務功能。

［1］國家體育總局.第六次全國體育場地普查數據公報 ［N］.中國體育報，2014-12 -26（3）.

［2］成英.新農村建設背景下民族地區農村體育發展困惑及路徑選擇［J］.內江科技，2015（5）：87—89.

［3］張巖，唐寶盛.公共體育設施的特性與我國公共體育設施供給 ［J］.冰雪運動，2015，37（2）：46—49.

［4］張金橋，王健.我國公共體育設施供給實踐的內在邏輯［J］.北京體育大學學報，2013，36（8）：6—11.

［5］中華人民共和國國務院令.全民健身條例［Z］.2009-8-30.

［6］韓春利.體育人力資源開發與管理［M］.上海：復旦大學出版社，2005：7.

［7］羅湘林.農村體育人力資源短缺及其對策分析 ［J］.山東體育學院學報，2009 （5）：8—10.

［8］鄧立新.農村公共產品供給效率與制度構建 ［J］.經濟體制改革，2014（3）：90—93.

［9］胡志平.利益博弈、公共政策偏向與農村公共服務供給 ［J］.農村經濟，2011 （11）：8—12.

（責任編輯劉祖鑫）

Supply of Public Sport Apparatus in Rural Areas of Minority Ethnic Groups：Difficulties and Solutions -A Case Study on Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture

CHENG Ying&GE Xiaojun
（School of Physical Education and Health，Chuxiong Normal University，675000，Yunnan Province）

The supply of public sports facilities is the basic premise of sports public service career development.According to current situation of ethnic minority areas rural public sports facilities supply research analysis，it is found that the existingmain supply，and analyzes its forming reason，finally put forward the ethnic minority areas rural public sports facilities supply outlet：Government dominant ethnic minority areas the inevitable is the choice of rural basic public sports facilities supply；Villagers building is a traditionalminority village public sports cultural reconstruction the inevitable requirement of space；Multilateral coordination supplies powerful guarantee to improve the efficiency of the rural public sports facilities；Joint interaction is the effectivemeans to improve the rural public sports installations and facilities for the efficiency.

Ethnic Minority Areas；rural areas；public sports facilities；supply

G812.774.2

A

1671-7406（2016）03-0093-05

云南省教育廳科學研究項目，項目編號：2013Y059。

2016-01-06

成英 （1981—），女，講師，碩士，研究方向：民族傳統體育學。