從地方兩會看供給側改革前景

2016年是“十三五”的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。全國兩會將于3月召開，會議將主要審議《2016 年政府工作報告》和《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》，公布2016年的工作目標、政策以及未來五年的經濟工作方向。在未來中國經濟前景不確定性增加的情況下，有必要厘清地方政府工作思路和重心，展望即將召開的全國“兩會”，把握好政府的經濟目標和轉型思路。

在經濟新常態背景下，各省份對制定2016年經濟增長預期目標均較為謹慎。31個省份中，有23個省份在2015年實際GDP增速的基礎上下調了2016年GDP增長目標。2015年，多數省份的經濟增長繼續放緩，僅有西藏、重慶、云南、浙江、廣東、河北、黑龍江7個省份的GDP增長加速，而吉林、黑龍江、山西、遼寧增速低于7%；所有省份的工業增加值均有所下降，產能過剩行業相對集中的山西和遼寧為負增長；除云南、廣西、江西、北京、黑龍江5省市外，其他各省的固定資產投資紛紛減速；僅有11個省份的實體經濟融資增長率上升，近一半的省份為負增長。顯然，從高速增長轉向中高速增長，地方經濟在主動適應新常態。

調低GDP增速目標已成近兩年的常態。另一個顯著的變化是設定GDP增長區間目標。31省份中有24省份將GDP增長目標設為區間。其中，上海、廣東等9省份設置了具體的區間值；河北、江西等15省份則使用了“左右”或“以上”詞匯來描述。經濟增長的“區間”，也正是兼顧增長與轉型的“空間”。

從地方兩會透露的信息看，推進供給側結構性改革被不少省份寫入政府工作報告。這表明地方政府至少在意愿上，不會再過分追求增長，而是希望把更多精力放在結構調整上。

在2015年年底召開的中央經濟工作會議上，去產能位列供給側改革任務之首。在各地方2016年兩會上，去產能同樣被列為工作重點。能源大省山西、河北、內蒙古、寧夏等地均公布了淘汰落后產能的具體行業和具體化解目標。其中，通過兼并重組、債務重組乃至破產清算實現市場出清，處置“僵尸企業”，成為化解過剩產能的重心。不少省份已對“僵尸企業”進行了前期摸底，初步確定本地“僵尸企業”數量，具體的方案也在制訂之中。不過，盡管各地的態度非常堅決，但去產能必然會影響地方的經濟發展、就業安置和財政稅收，如何調動地方政府積極性是關鍵，需要從國家層面建立地方激勵機制。

2015年全國商品房待售面積達到歷史新高，房地產去庫存成為地方兩會最受關注的議題。2015年，房地產市場疲軟，二、三線城市尤其不樂觀：四分之三的省份住宅和商業房新開工施工面積下降，其中遼寧下降幅度約50%，青海、河南、山西、湖北、新疆下降了25%左右；105個城市的地價增速繼續下降；雖然一線城市繼續帶領全國新建住宅價格復蘇，但二線及以下城市仍處于負增長，這些中小城市恰恰也是高庫存問題最嚴重的地區。在各省份政府工作報告中，繼續放寬信貸政策、降低購房成本、增加購房補貼、加快棚戶區改造和貨幣化補貼成為去庫存的發力重點，此外，戶籍制度改革被各地列為去庫存的重要手段。這些政策設想，很有可能成為未來房地產去庫存的政策實施方向。

在供給側結構性改革的大背景下，去杠桿是最重要的一環。高杠桿率既是金融風險的主要來源，也加大了經濟轉型的難度。值得注意的是，在當前經濟形勢下，政府仍然希望保持一定的經濟增長，投資拉動仍需地方持續投入，這勢必給地方債務的壓縮帶來威脅。地方政府債務近年來大幅上升，即使中央政府將以債務置換或延期的方式承擔地方政府的部分債務，但預計2016年地方實際去杠桿的可能性不大。此外，地方政府或有債務情況復雜，特別是地方國企負債情況未完全反映在地方政府債務數據中，地方債務處置前景不明。

隨著GDP增長放緩和結構調整疊加抑制地方政府稅收和土地使用出讓收入的增長，2016年地方財政仍面臨較大壓力。地方政府財政收入增速已從2014年的10%下降至2015年的9%。而最需要進行結構調整的過剩產能行業和資源型行業集中的地區，財政收入下降得更快。在地方財政困難的背景下，如何搞好供給側改革是更為艱巨的挑戰。長期以來，中央政府對于地方政府的經濟和財政政策一直發揮著主導作用，通過建立經濟特區和自由貿易區、稅收共享制度、赤字預算和地方政府融資平臺監管制度、地方政府債券試點計劃等政策影響地方政府。財稅體制改革任重道遠。

可以預期，上述領域的改革未來都將成為供給側改革的重要支撐。

（本刊編輯吳思執筆）