收容教育制度存廢考驗法治的成色

文/彭新林

收容教育制度存廢考驗法治的成色

文/彭新林

導 讀

收容教育是一項有著中國特色的制度，社會公眾對其存廢也存在著爭議。隨著我國法治進程加速、國家尊重和保障人權憲法原則的弘揚、公民權利意識的覺醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸顯，面臨著正當性、合法性危機，適時予以廢止乃是勢在必行。

收容教育是一項專門對賣淫嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。曾幾何時，因著名演員黃海波、知名導演王全安嫖娼被收容教育事件，經媒體曝光后，一度將收容教育制度推向了輿論的風口浪尖，繼而引發對收容教育制度存廢的持續拷問。前段時間發生的北京市民雷洋涉嫌嫖娼在警方執法過程中非正常死亡事件，再次將收容教育制度存廢問題拉入了輿論場，公共空間亦不乏要求廢除收容教育制度的呼聲。事實上，這些年來社會上呼吁廢止收容教育制度的聲音一直不絕于耳，“兩會”期間還有政協委員提出了相關提案。那么，這項延續20余年之久，廣被質疑、詬病的收容教育制度到底該何去何從？是“壽終正寢”退出歷史舞臺，還是繼續在爭議中前行，確實值得深思。

不可否認，收容教育制度的誕生、適用有其現實背景和歷史意義，特別是對賣淫嫖娼這類違法人員的矯治發揮了一定積極作用。但是，隨著我國法治進程加速、國家尊重和保障人權憲法原則的弘揚、公民權利意識的覺醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸顯，面臨著正當性、合法性危機，適時予以廢止乃是勢在必行。

廢止收容教育制度是法治中國建設的客觀要求

黨的十八屆三中全會確立了建設法治中國的新目標。建設法治中國，全面落實依法治國基本方略，不斷推進各項工作法治化，其中當然包括法律規范體系內部的和諧、統一。從法律規范的角度看，我國《立法法》第8條規定“只能制定法律”的事項，包括“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰。”《行政強制法》第10條也規定，“行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由、凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。”由上可知，限制公民人身自由的行政強制措施只能由法律來設定，且屬于全國人大及其常委會不得授權國務院以行政法規來規定的事項。而收容教育作為一種較長期限限制公民人身自由的行政強制教育措施，其所依存的1991年全國人大常委會通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱《決定》）、1993年國務院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《辦法》），顯然與《立法法》、《行政強制法》的上述有關規定和精神存在沖突。而且2005年8月頒布的《治安管理處罰法》已對賣淫、嫖娼的處罰作了明確，即“處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，并未規定可以收容教育。因此，即便認為《決定》屬于廣義上的法律范疇，按照新法優于舊法的法律適用原則，收容教育制度也缺乏合法性基礎。更何況《立法法》、《行政強制法》、《治安管理處罰法》都是采取法律而非決定的形式，《立法法》更是由全國人大通過，其法律位階顯然要比《決定》高。故無論是從“新法優于舊法”角度，還是從“上位法優于下位法”角度，收容教育制度所依托的《決定》、《辦法》之有關規定都應當廢止或者停止適用。這也是貫徹法治精神和理念、推進法治中國建設的客觀要求。

廢止收容教育制度是推進國家治理體系現代化的重要體現

國家治理體系現代化最重要的制度要求和特征就是“國家治理體系的法治化”。“國家治理體系法治化”是“國家治理體系現代化”實現的必要條件，也是其重要判定標準。收容教育制度不符合現代法治的精神，其廢止也是“國家治理體系法治化”的重要體現。除此之外，“國家治理體系現代化”還包括國家治理體系的規范化、制度化、協調化等多方面的內涵，強調公共權力運行的監督制約、公共治理和制度安排的民主化、治理體系的協調和運行效率等。而收容教育制度的存在和運行影響法治體系的和諧，不具備臨時性和非處分性等行政強制措施的本質特征，而且其審批缺乏必要的司法審查，程序正義缺失，被收容人員的合法權利難以得到有效保障，實踐也表明對被收容人員教育和改造的目的亦未能很好地實現。因此，著眼于實現國家治理體系的現代化轉型，收容教育制度也應當及時廢止。

廢止收容教育制度是國家尊重和保障人權的應有之義

國家尊重和保障人權是一項憲法原則。黨的十八屆三中全會決定也重申“國家尊重和保障人權”。我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第9條第1款亦規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”該國際人權公約上述條款所確定的正當性程序和人權保障原則，對我們加強執法領域的人權保障提出了更高的要求。就收容教育來說，其并非通常意義上的行政教育強制措施，而是與公民的人身自由權利直接相關，動輒就可能限制公民人身自由長達6個月至2年，嚴厲程度要遠高于管制、拘役等刑罰，對于公民的人身自由權利損害極大，而公安機關收容教育的權力，缺乏外部的監督和制約，被收容人的辯解權、救濟權等合法權利難以充分保障。特別是個別地方甚至將一些非賣淫嫖娼的上訪人員也拘禁在收容教育所，更是違背法治精神、漠視人權的錯誤做法，有違執法領域人權保障的要求。因而在收容審查、收容遣送、勞動教養等與收容教育密相關聯、性質類似的行政強制措施已被廢止的形勢下，若能抓住有利時機和條件，及時廢止收容教育制度，必將有力地提升我國人權執法保障的水平。

廢止收容教育制度是強化執法權力監督的有力舉措

有權力的地方必須有監督，不受監督的權力必然導致腐敗。當前我國公安執法領域腐敗現象發生的重要原因之一，就是執法權力未能得到有效的監督。在現行制度框架下，收容教育作為一項重要的執法權力，應當說其權力配置不盡合理。收容教育涉及限制公民的人身自由等基本權利，而其調查、決定、執行、復議等權力全都集中在公安機關一家手中，無需經過司法審查或者有權機關的批準，就可以長時間限制被收容人員的人身自由。公安機關既當“運動員”又當“裁判員”，顯然難以避免“有權任性”現象的發生。不難想象，收容教育權力過于集中，未能進行必要的分解和制衡，要對其進行有效監督實際上也是非常困難的。另外，收容教育權力運行封閉，透明度不夠，這也在無形中增加了監督收容教育執法權力運行的難度，亦為權力尋租等執法腐敗現象的滋生提供了土壤。事實上，近年來收容教育執法領域腐敗現象也是時有耳聞。在有些地方，收容教育甚至異化成了某些辦案人員徇私枉法、失職瀆職而違規羈押公民或者進行要挾、勒索賣淫嫖娼人員的手段，社會反響非常強烈。究其原因，這與公安機關收容教育權力內外監督不足有很大關系。因此，適時廢止收容教育制度，也是強化權力監督、將執法權力關進制度籠子里的有力舉措。

廢止收容教育制度是維護社會公平正義的現實需要

公平正義是建設和諧社會的基石，也是政法工作的“生命線”。執法辦案中讓人民群眾感受到公平正義，是新形勢下公安執法工作應有的追求。對賣淫嫖娼人員在治安行政處罰的基礎上再予以收容教育，期限可長達6個月至2年，難以讓人感受到公平正義。首先，賣淫嫖娼只是一種違法行為，與犯罪不同，其尚不具有嚴重的社會危害程度，給予治安行政處罰，即足以實現懲戒和預防的目的。在很大程度上說，實踐中收容教育的性質已由教育矯治性質的行政強制教育措施異化為較長期限限制人身自由的懲罰性措施。如果在治安處罰的基礎上，再對賣淫嫖娼人員予以收容教育，無異于施加雙重懲罰，有違“一事不二罰”原則的精神。而且對賣淫嫖娼人員施加的懲罰若超出了應承擔的法律責任的限度，就會出現懲罰過剩現象，使本應受道義譴責和法律制裁的賣淫嫖娼人員轉而變成了受公眾同情的受害人，不僅難以讓賣淫嫖娼人員認罰服法、悔過自新和接受矯治，而且也難以讓公眾感受到這是對正義的伸張，進而樹立對法律的忠誠和信仰。事實上，賣淫嫖娼現象的發生有著深刻而復雜的人性因素和社會原因，特別是與市場經濟的繁榮、社會管理工作的脫節和價值觀念的變遷不無關系,