浙江省精準扶貧的探索與實踐

■杜立峰　王艷杰

浙江省精準扶貧的探索與實踐

■杜立峰王艷杰

精準扶貧、精準脫貧對實現全面建成小康社會有重要的現實意義。早在2012年，浙江省扶貧標準就提高到了4600元（2010年不變價），是全國扶貧標準2300元（2010年不變價）的整兩倍。2013年統計顯示，浙江省麗水市有低收入農戶261221戶、616425人，占該市農村戶籍人數的27.92%，占全省低收入農戶總人數的19.41%，扶貧重點村1569個，占該市行政村的 55.05%和全省扶貧重點村的31.38%，是浙江省扶貧開發工作的主戰場。2015年，麗水農村居民人均可支配收入達到15000元，同比增長10%，增幅連續七年居全省第一，62.48%低收入農戶（低保戶除外）家庭人均純收入超過8000元，全面完成消除農村家庭人均收入4600元以下貧困現象。

一、浙江省麗水市精準扶貧的主要實踐

（一）扶貧統計監測和建檔立卡

在統計部門建立的對有代表性的農村貧困監測調查網點的基礎上，浙江省扶貧辦專門建立了獨立與統計部門的扶貧統計監測體系，對全省的低收入農戶重點村和低收入農戶進行認定。所有低收入農戶的信息都要錄入到扶貧統計系統中，做到不漏一戶、不漏一人，統計信息包括貧困戶的姓名、身份證、聯系方式、致貧因素、發展需求、幫扶辦法、收入來源、幫扶人員等，市縣鄉各級都要相應地為低收入農戶統一登記造冊，建檔立卡，確定結對人員，分類施策。各村確定的貧困戶都要在村內公示無異議后才可上報、錄入系統，保證了精準扶貧、精準脫貧。低收入農戶超過40%的行政村認定為扶貧重點村，村莊名稱、地理區位、資源稟賦、主要產業、幫扶需求、結對單位、村集體主要收入來源等信息也要詳細錄入扶貧統計監測系統。扶貧統計系統實行動態管理，客觀、準確、及時地掌握扶貧進展和成效。

（二）以區域減貧為重點實施特別扶貧

1.重點欠發達縣特別扶持政策。2011年浙江省啟動實施重點欠發達縣群眾增收致富奔小康特別扶持政策，重點針對泰順縣等全省12個經濟發展最滯后、生態保護最繁重、地理位置最偏遠、群眾生活最困難的重點欠發達縣進行特別扶持：對6個一類重點欠發達縣省財政每年每縣安排財政轉移支付2億元；對6個二類重點欠發達縣省財政每年對每縣安排轉移支付0.8億元，以支持這12個縣增加農民收入，提升民生水平，增強內生功能，推動群眾加快增收致富奔小康，在“十二五”期間能跟上全省發展步伐。

2.山區經濟發展項目。2012年7月省委、省政府印發了《關于加快山區經濟發展的若干意見》，發布了《浙江省山區經濟發展規劃（2012-2017年）》，以衢州、麗水、湖州三大省級發展試驗區為重點，對包括53個山區縣進行扶持，麗水全市9個縣（市、區）均在此列。“十二五”期間，麗水市累計獲得山區經濟發展專項資金72220萬元，有效地促進了農家樂休閑旅游業、生態精品農業等區域特色產業的發展。

3.“山海協作”產業園建設項目。2002年浙江省就啟動實施了山海協作工程，“山”主要是指以浙西南山區為主的欠發達地區和舟山市，“海”則指沿海經濟發達地區。山海協作工程以項目合作為中心，以產業梯度轉移和要素合理配置為主線，推進發達地區的產業向欠發達地區梯度轉移，組織欠發達地區的人力資源向發達地區合理流動，動員發達地區支持欠發達地區新農村建設和社會事業發展，實現全省區域協調發展。

（三）以造血為目的推動產業扶貧

1.發展生態精品農業。麗水市是“九山半水半分田”，但生態資源極為豐富，是中國生態第一市。近年來，該市立足生態環境、氣候條件、山區資源等優勢，大力發展生態精品農業。注冊全國地級市首個覆蓋全區域、全產業、全品類農業品牌——“麗水山耕”市域公共農業品牌，并被評為中國馳名商標。全市累計創建生態精品農業示范鄉鎮25個、示范企業和合作社133家、示范家庭農場652家、生態精品農產品657個，培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個百億元級產業，以發展產業扶貧。

2.強化技能支撐。麗水市組建由市農民學院、縣農民學校和實訓基地組成的農民培訓網絡，在全市開展燒餅、育嬰師、超市經營、農村電商等特色培訓，打造“云和師傅”、“松陽茶師”、“縉云燒餅師傅”、“畬鄉月嫂”等以“麗水農師”為首的農村實用人才品牌體系，全面提升了農民外出務工層次水平。根據產業發展需求，不斷開展農村電商、農家樂廚師、來料加工經紀人培訓。“十二五”期間，累計培訓農民35.68萬人，培育農村實用人才7.24萬人。

3.培育新興產業。緊緊把握鄉村旅游發展新趨勢，大力發展農家樂民宿休閑旅游業。通過政策扶持、制定標準、規范經營，推進綜合型的農家樂綜合體和特色型的鄉村民宿建設。全市創建農家樂休閑旅游村（點）380個，農家樂經營戶（點）2255家，帶動農民就業2.65萬人，餐位15.81萬個，床位2.02萬個。2015年農家樂接待游客1700萬人次，營業總收入達到16.58億元。

除了開展素質培訓幫助農民外出務工外，麗水市還大力發展來料加工業，覆蓋2297個行政村、90%以上搬遷小區，注冊全國首個“巧手麗人”來料加工品牌。打造圍巾、飾品、服飾、鞋幫、特色等五大加工基地，目前麗水已成為浪莎、夢娜、意爾康、奧康、雪歌、杰克瓊斯、太平鳥等諸多全國知名品牌的后方加工基地。麗水市還通過政府引導、抱團發展，探索出農村電商發展的“麗水模式”、“遂昌模式”、“北山模式”，成為全國農村電子商務的先行區。到2015年底，該市已累計建成趕街、村郵站、京東幫、淘實惠等各類農村電子商務服務站2224個。年農產品網絡銷售額達23.41億元，農村電子商務企業數量達9792家，帶動農村青年就業24526人。借助“互聯網+”發展機遇，建立了浙江省首家地級市館——淘寶“特色中國麗水館”，并陸續開通“遂昌館”、“龍泉館”、“松陽館”、“景寧館”4個縣級館，為麗水好產品、好生態拓寬銷售市場。農家樂民宿也借助淘寶、攜程、藝龍、微信等網絡平臺走上了線上銷售、線下體驗的營銷模式，如地處偏遠的慶元“懶豬窩”民宿，試營業期間床位提前4個月在網上被訂購一空。

（四）以不漏一人為目標開展到戶扶貧

1.開展貧困戶結對幫扶。積極營造人人關心、支持、參與扶貧的社會氛圍，引導推動各方資源參與扶貧事業，帶動農戶增收。實施“一戶一策一干部”幫扶工作，省、市、縣、鄉四級單位和干部結對幫扶低收入農戶3.2萬戶。同時，創新開展“村企結對”、“百個僑團助百村，千名華僑扶千戶”、“百名浙商結百村”、“百師扶貧助百家”活動，為貧困戶送技術、送種苗、送崗位、送資金、送服務，開發農村保潔、治安巡邏、山林防護、安全管理等村級公益性扶貧崗位，保障就業困難群體實現就業增收。

2.異地搬遷拔窮根。麗水市深入實施農民異地搬遷工程，引導高山遠山、地質災害隱患區和重點水庫區域的農民向公共服務相對較好、就業機會相對較多的縣城、中心鎮和中心村搬遷。

3.金融支持帶動。在低收入農戶集中村組建村級發展資金互助會367個，入會農戶2.64萬戶，累計幫助農戶借款1.2億元。2015年，扶貧部門與當地農信社合作，向低收入農戶發放“豐收愛心卡”22.58萬張，授信5.21億元，發放扶貧小額貸款4.22億元，貧困戶無需抵押就可憑卡貸款。

4.注重社會保障的兜底功能。社會保障政策是惠及面最廣、幫扶最穩定、效果最長久的消除絕對貧困的最重要工作舉措。扶貧辦、民政部門會同鄉鎮分類梳理，按“應保盡保”的要求動態管理低保對象。

（五）開展以賦權化資源為資產的農村改革

近年來，麗水市以建設國家級扶貧改革試驗區為龍頭，以農村產權制度改革、農村金融改革、深化林權制度改革為具體支撐，著力破除農民異地搬遷過程中的住房安置、就業增收、融入城鎮等環節的體制機制障礙，基本建立了農民持續普遍較快增收、小康生活水平穩步提高的長效機制，形成了“異地搬遷化農民為市民、分權賦權化固產為動產、保權活動化資源為資本、三位一體化分力為合力”的扶貧改革“麗水模式”，廣大低收入農戶在改革發展中得到實惠。2015年，實現農村產權證抵押貸款全覆蓋，以林權、農房、土地承包經營權抵押累計發放貸款200億元，貸款余額76.4億元，比年初增加13.22億元。部分試點縣取消了農業戶口和非農業戶口性質劃分，建立以合法穩定住所或者合法穩定職業為基本條件，按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度。

二、精準扶貧工作中存在的困難和問題

（一）基層扶貧力量還比較弱，服務群眾“最后一公里”未完全打通

鄉鎮（街道）僅明確分管領導和民政專員，未配備扶貧專職干部；行政村均依靠村干部做好對象識別、上報等基礎工作等，這完全不適應精準扶貧、精準脫貧、精準推進的長期工作需要。

（二）各部門單兵作戰，扶貧幫困工作體制亟待改革

低保、救助、教育、醫療、慈善基金等扶貧幫困資源分布散落，低收入農戶數據庫、低保數據庫、殘疾人數據庫、助學數據庫等未實現互聯互通、無縫對接，扶貧工作合力在新形勢下亟待增強。

（三）扶貧幫困長效工作機制尤其是精準扶貧對象動態監測核準機制的健全和完善，刻不容緩

那些反映自身困難能力都不具備的部分群眾，還得不到及時有效保障，易出現高水平全面小康路上有人掉隊的問題。

三、精準扶貧的啟示和建議

（一）精準識別，著力解決好“扶持誰”問題

進一步加強低收入農戶數據庫、低保數據庫、殘疾人數據庫、助學數據庫等的互聯互通、有效對接，及時健全和完善動態精準扶貧核準機制，確保扶貧幫困“不漏一戶、不落一人”。

（二）加強力量，著力解決好“誰扶持”問題

重視發揮廣大基層干部群眾的首創精神，促進他們靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。全面加強和改善扶貧工作的組織領導，堅持黨委領導、政府主導原則，有效整合專項扶貧力量，加強各級扶貧部門隊伍建設。動員全社會力量廣泛參與扶貧事業，營造“人人關心扶貧、人人支持扶貧、人人參與扶貧”的良好社會氛圍。

（三）精準推進，著力解決好“怎么扶”問題

按照習近平總書記提出“發展生產脫貧一批，異地搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障兜底一批”的要求，嚴格落實各級扶貧、民政、衛生、教育、殘聯、慈善等“特惠”職能部門與農業、林業、水利、旅游、商務就業、社保等“普惠”職能的扶貧責任，統一工作目標，形成強大合力，落實“精準脫貧”各項幫扶舉措，實現應保盡保、應助盡助、應扶盡扶。

（四）改革創新，著力解決好“制度優”問題

形成大扶貧工作機制。對涉及對困難群眾的基本生存、養老、就業、衛生、教育、住房的幫扶職能政府部門進行互聯互通，加強合力。健全基層工作體系。構建鄉鎮、村兩級“精準扶貧、精準脫貧”體系，設立鄉鎮扶貧工作隊和行政村扶貧工作專員，切實解決“最后一公里”問題。整合社會團體扶貧職能。將殘聯、慈善總會、扶貧基金會的有關職能進行融合整合，使其成為社會扶貧的主導力量。□

（作者單位：麗水市新農村建設和發展研究中心；慶元縣新農村建設發展中心）