新的使命與當前任務——學習中發[2015]22號及其配套文件的體會和思考

◎ 何亞斌（中國誠信信用管理股份有限公司中南分公司，武漢430074）

?

新的使命與當前任務——學習中發[2015]22號及其配套文件的體會和思考

◎ 何亞斌（中國誠信信用管理股份有限公司中南分公司，武漢430074）

2015年8月24日，中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號，以下簡稱“22號文”），提出了國企改革的總體目標、重大舉措和相關要求。圍繞5項重大改革舉措，國務院、國務院辦公廳和相關部委相繼出臺了4個推進性的配套文件，我們名之為“一拖四”。這些文件，對我國產權市場賦予了哪些使命，產權市場如何加強能力建設以更好地履行這些重大使命，是本文探討的主題。

1　“一拖四”對我國產權市場賦予的使命

1.1對22號文涉及產權市場條文的梳理

該文共30條，直接涉及產權市場的共有19條之多，其中最重要的有5條：

在第（三）條“主要目標”中提出：“企業黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善。”為此，2015年9月20日，中共中央辦公廳發出配套文件《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發〔2015〕44號）。產權市場自從誕生之日起，就被作為反腐倡廉制度體系和工作體系的天然組成部分，將產權市場繼續有機地組裝進這兩個體系中，是執行中辦發44號文題中應有之義。

第（十四）條，對于產權交易界來說，是重中之重。本條講市場化流動配置：以管資本為主，推動國有資本合理流動，優化配置。

22號文對于產權市場、產權行業最激動人心的偉大創舉，是在本條中首次確認產權交易市場與證券交易市場同屬于資本市場。為此，有必要提綱挈領闡明其內容，以便準確地理解定位并找到產權市場服務的方向。

第（十四）條前半部分就市場化流動問題至少表述了四層前提要求。第一層要求是，流動要以市場為導向來流，以企業為主體來流：“堅持以市場為導向，以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，優化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。”第二層要求是，流動圍繞什么原則來流、向哪里進：“緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，優化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。”這里提出投資方向是“三集中”。第三層要求是，退出怎么退，由誰來退。實行“三個一批”，該退的堅決退：“發揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。建立健全優勝劣汰市場化退出機制……加快處置低效無效資產，淘汰落后產能。”第四層要求是，要“進”，錢從哪里來？要“退”，通過什么市場、以什么價格規范地退？錢往哪里去？該條明確：“支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業。”上市國企的資產，通過證券交易市場退出，其余國企的資產，通過產權交易市場退出。可以說，第（十四）條為我國產權市場的發展，作出了定位，指明了方向，賦予了歷史使命。

第（十七）條與產權市場直接相關。該條提出：“引入非國有資本參與國有企業改革”。參與重組或增資擴股，參與經營管理。表述是：“鼓勵非國有資本主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。”產權市場聚集了一大批戰略投資者。這個群體既有機構投資者，又有個體投資者。

第（十八）條鼓勵國有資本入股非國有企業，產權市場也可有所作為。許多產權交易機構托管有數百數千家非國有企業的股權并為企業分紅派息，從中可以選出發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。

第（二十二）條有必要予以特別關注。該條規定要“實施信息公開加強社會監督”。這又與產權市場直接相關。該條提出：“完善國有資產和國有企業信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，建設陽光國企。認真處理人民群眾關于國有資產流失等問題的來信、來訪和檢舉，及時回應社會關切。”

1.2對國資發研究〔2015〕170號國資委、財政部、發改委《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》涉及產權市場條文的梳理

該文直接涉及產權市場的條文有兩條。

22號文提出的國企改革第一大舉措是，將國企分為商業類和公益類，“分類推進國有企業改革”。

170號文在“分類促進發展”部分，要求商業類國有企業優化資源配置。其中，對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，要“推動國有產權有序流轉，及時處置低效、無效及不良資產，提高市場競爭力。”

需要說明的是，22號文提出的改革第二大舉措是“完善現代企業制度”。因為1993年十四屆三中全會《決定》就提出了“建立”現代企業制度，所以22號文的提法是“完善”現代企業制度，提出5條具體措施，沒有另行制定配套文件。

1.3對國發〔2015〕63號《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》涉及產權市場條文的梳理

該文直接涉及產權市場的條文有4條，主要的是如下兩條。

22號文提出的國企改革第三大舉措是，“完善國有資產管理體制”。國發〔2015〕63號文件對于產權市場來說最重要了，因為其中有“黃金”。

第（四）條有“業務黃金”。該條“明確國有資產監管重點”。列舉有8項重點。其中第二項特別重要：“強化國有產權流轉環節監管，加大國有產權進場交易力度。”

第（十五）條有“價格機制黃金”。“加快推進價格機制改革，嚴格規范政府定價行為，完善市場發現、形成價格的機制。”這是一個巨大進步，因為過去產權市場比較重視市場“發現價格”機制，較少重視市場“形成價格”機制。

1.4對國發〔2015〕54號《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的的意見》涉及產權市場條文的梳理

該文直接涉及產權市場的條文有6條，主要的有3條。

22號文提出國企改革第四大舉措是，“發展混合所有制經濟”。為此配套的54號文對于產權市場來說同樣特別重要，同樣有“黃金”，因為其中明確：進一步健全交易規則；國企增資擴股進場；產權市場定價；統一結算；同時要求加強誠信建設。

第（十九）條最大的亮點是規范產權交易行為，規定增資擴股進場。這一條講混合所有制改革，必須“嚴格規范操作流程和審批程序”：“在組建和注冊混合所有制企業時，要依據相關法律法規，規范國有資產授權經營和產權交易等行為，健全清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程序。”更要緊的是接下來的這一句：“國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向后應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送。”（混合所有制改革）“方案審批時，應加強對社會資本質量、合作方誠信與操守、債權債務關系等內容的審核。”這就增加了誠信建設的內容，為進行第三方信用評價設置了程序。

第（二十）條講“健全國有資產定價機制”。要求：“按照公開公平公正原則，完善國有資產交易方式……通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，發揮專業化中介機構作用，借助多種市場化定價手段，完善資產定價機制。”

第（二十三）條講“健全多層次資本市場”，特別重要。這一條講了4層意思。第一層，講場外市場：“加快建立規則統一、交易規范的場外市場，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、知識產權及信托、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制”；第二層，講區域性股權市場：“為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動，健全股權登記、托管、做市商等第三方服務體系”；第三層，講統一結算：“以具備條件的區域性股權、產權市場為載體，探索建立統一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。”第四層，講規則和監督：“制定場外交易市場規則和規范監管制度，明確監管主體，實行屬地化、專業化監管。”

1.5對國辦發〔2015〕79號《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》涉及產權市場條文的梳理

該文直接涉及產權市場的條文有3條，最主要的有兩條。

22號文提出的國企改革第五大舉措是，“強化監督防止國有資產流失。”79號文對加強和改進企業國資監督防止國資流失提出了總體要求，對加強內部企業監督、外部監督、社會監督和監督工作責任追究做了安排，在此基礎上，專設了一節，“加強監督制度和能力建設”。

79號文“實施信息公開加強社會監督”這部分，是對中發〔2015〕22號文第（二十二）條的細化，與產權市場直接相關。79號文第（十三）條要求：“推動國有資產和國有企業重大信息公開。”第（十四）條講要“及時回應社會輿論對企業國有資產運營的重大關切”，“切實保障單位和個人對造成國有資產損失行為進行檢舉和控告的權利”。

2　當前的任務

全新的使命必然帶來全新的任務。

通過本文前面對22號及其配套實施的4個文件涉及產權市場條文的系統性詮釋，我們深深感到，黨中央國務院對產權市場寄予厚望，賦予了極其重要的歷史使命，提出了極其嚴格的工作要求。在今后的歲月里，執行22號文，需要許多能工巧匠創造性的發揮，迫切需要加強自身的能力建設。

2.1抓學習——認清使命，堅定信心

要在全行業開展學習22號及其配套文件的學習活動，全面準確地掌握“一拖四”文件的精神實質，進一步掌握黨中央國務院對產權市場的定位、期望和要求，列出責任清單，分工負責，計日以進。要在深入學習中堅定信心，增強責任感和擔當精神。不學習不知“一拖四”是富礦，不學習不知曙光在眼前。

重點在方向上，進一步認清產權市場是作為非上市非公眾企業進行資本交易的市場，從而開展定向服務。國務院國資委自2003年成立起，就提出產權市場作為資本市場的長尾部分，是有光明前景的。證券市場是為小眾服務的熱門市場，產權市場是為大眾服務的、流轉量待拓展的市場。要把服務對象從國有企業同時擴展到非國有企業，轉向有限合伙企業。圍繞這些服務對象去創新服務方式。

2.2抓修法——積極主動參與修法建章，爭取產權市場地位法定

22號文第（二十七）條提出“要加強國有企業相關法律法規的立改廢釋工作，確保重大改革于法有據。”為此，國發63號第（十四）條、國發54號第（二十五）條、國辦發79號第（十七）條都提出要依法推動對企業國有資產法的修改工作。這當然主要是監管部門與立法機關協調的事，但產權交易行業協會可以爭取主動參與。要將“一拖四”文件中關于產權市場的內容盡可能地融入其中。最主要的是，將產權交易市場與證券交易市場并列作為資本市場的規定，通過產權市場引進戰略投資者改革為混合制經濟的規定，增資擴股通過產權市場陽光辦理的規定，產權市場價格發現和價格形成功能的規定，產權市場成為反腐敗工作機制組成部分的規定等等，都要在新的國資法中盡可能得以體現。

2.3抓規劃——以全面改革的思維設計我國產權市場新的體制機制和發展規劃

2015年是產權市場受到時代眷顧的一年，歷史上從來沒有出現過這么多關于國企改革和產權市場發展的文件。時代在召喚我們。今年，適逢十三五規劃實施的頭年。在這樣的歷史關頭，產權界的領袖人物和專家應當發揮聰明才智，不假手于科研院所，自己制訂出一個全新的適用的改革和發展規劃來。改革要注重全局性、協調性，防止局部化、碎片化。在統籌規劃的前提下，堅持問題導向，排出優先序，有節奏、有步驟、有階段性重點地推進各領域全方位的改革。

2.4抓對接——向中紀委和國務院國資委紀委爭取，將產權市場這一能保障實現“不能腐”的陽光市場，對接組裝進中央反腐倡廉制度體系和工作體系中，服務于反腐倡廉大業

22號文在國企改革的“主要目標”中專門提出，目標之一是“企業黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善”。2016年1月14日十八屆中紀委第六次全會公報指出：要“著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。”“堅決減存量、遏增量，確保實現不敢腐的目標，強化不能腐、不想腐。”產權市場自從誕生之日起，就被作為反腐倡廉制度體系和工作體系的天然組成部分，而且比證券市場做得要好。身為中國證監會原副主席的李劍閣痛心自揭“監管審批體制導致巨大尋租機會”（新浪網2016年1月10日），這種情況在產權市場不存在。我們要繼續爭取將產權交易平臺有機地對接組裝進這兩個體系之中，服務于反腐倡廉大業。

2.5抓能力建設——真正發揮資本市場的功能，提高服務國企改革的水平

一是，在服務混改上，提高組合民間資本參與國企混改的能力。

應當說，國務院國資委很早就認識并重視這個問題。2012年5月就出臺了《關于國企改制重組中引入民間投資的指導意見》（國資發產權〔2012〕80號）。這個文許多內容仍被2015年的22號文所吸納。80號文第十一條對產權交易機構提出了要求：“從事國有產權轉讓的產權交易機構，應當積極發揮市場配置資源功能，有序聚集和組合民間資本，參與受讓企業國有產權。”我們現在有一個重新認識80號文重要意義的問題。產權界要聚集一批民間投資者群體，才能在組合民間資本參與國企混改有所作為。用互聯網＋產權市場，是正確的選擇。

二是，在服務增資擴股上，提高辦理增資擴股業務的能力。

增資擴股通過產權市場和證券市場辦理，是國發〔2015〕54號文最大的突破，同時也是一個考驗產權市場能力的試金石。產權交易機構是否具有投資銀行功能，拿到國企增資擴股項目，能不能選擇到合適的投資者把股權認購出去，是一個需要用心的精密的技術活，必須全國機構聯合互助方可成就。

三是，在價格形成機制上，真正體現產權市場形成價格的能力。

產權市場發現投資者、發現價格的功能世所公認，但價格形成功能的能力還不強。國務院國資委產權局原局長鄧志雄同志在《產權市場創新的方向》（詳見《產權導刊》2011年第10期）、《健全市場體系 完善市場機制推動中國產權市場健康發展》（詳見《產權導刊》2012年第9、10、11期）對產權市場的價格形成的功能做過先導性論述。

2.6抓誠信建設——加強市場參與者的誠信建設，大大提高信息披露的廣度和深度，更進一步適應資本市場公開透明的要求

2014年6月，國務院《關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）的通知》（國發〔2014〕21號）出臺后，各地各部門都加快了社會誠信建設的步伐，中國企業國有產權交易機構協會也獲得了商務部和國務院國資委的批復，在全行業開展信用評價活動。國發〔2015〕54號文第（十九）條還要求，對混合所有制經濟改革合作方的誠信與操守進行審核把關。加強誠信建設，進一步提高產權市場相關各方的透明度和公信力，是必須及早重視的緊迫任務。

（作者為中國誠信信用管理股份有限公司高級顧問、中南分公司總經理）