農業基礎設施建設現狀、挑戰及應對

王永春+王哲

摘 要：農業基礎設施建設對于促進農業、農村發展具有重要意義，不但有助于提高糧食安全保障水平，加強防災減災能力，而且有助于改善農村民生。目前，盡管中國農村基礎設施建設不斷加強，取得了重大成效，但仍然供不足需。農村基礎設施建設面臨資源區劃、資金不足、農民積極性低等一系列問題。要加強農業基礎設施建設，需加強區域協作，增加政府投入，促進供需結合，并不斷加強民間資本投資，提高農業基礎設施投資的效率與效益。

關鍵詞：農業;基礎設施;對策

中圖分類號：F230 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0022-02

一、加強農業基礎設施建設的意義

第一，加強農業基礎設施建設有助于提高糧食安全保障水平。雖然目前世界糧食價格穩步下降，但仍接近歷史最高水平，而且從長遠來看，工業化、城鎮化、人們飲食習慣的改變以及生物質能源的發展都導致對糧食需求的剛性增長。而且，目前糧食損失浪費現象嚴重。聯合國糧農組織和世界資源研究所的估計稱，為人類消費所生產的糧食有1/4至1/3遭到損失或浪費。中國每年生產的糧食中有35%被浪費，其中餐桌外的浪費就超過700億斤。因此，加強農業基礎設施建設，促進農業綜合開發，增加農村土地整治投入，不斷推進中低產田改造，提高糧食收、儲、運設施效率，可提高農業綜合生產能力，提高糧食安全保障水平。

第二，加快農業農村基礎設施建設，有助于提高防災減災能力。目前，氣候變化日益嚴重。世界氣象組織指出，1990—2013年間，由于大氣中溫室氣體濃度的增長，地球上的溫室效應增加了34%。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告則指出，1880—2012年的一百三十多年間，全球表面平均溫度上升了0.85℃，而1983—2012年的這三十年就上升了0.78℃。世界部分區域由于降雨量變化和土壤水分蒸發蒸騰損失總量的增加將會導致水資源短缺。氣候變化還會造成可耕地退化。國際應用系統分析研究所研究表明，發展中國家或因全球氣候變化而失去11%目前靠天生長谷物的耕地面積。水資源日益短缺，而土壤鹽化、地下水污染、水體和水生生態系統退化情況均不斷惡化。加強土地保護和開發、水土保持和防洪建設將有助于遏制此種趨勢，減少氣候災害帶來的巨大損失。

第三，加快農業農村基礎設施建設，有助于改善農村民生。大部分農村地區地處偏遠，交通不便，基礎設施缺乏。農村飲水、用電、道路、衛生、教育等基礎設施建設將改善當地居民生活條件，有助于聯合國消滅極端貧窮和饑餓，普及小學教育，促進兩性平等并賦予婦女權力，降低兒童死亡率等千年發展目標的實現。

二、中國農業基礎設施建設情況

（一）農業基礎設施建設供不足需

由于受長期以來二元經濟結構和二元戶籍制度的影響，我國依然呈現城鄉分離的二元公共產品供給格局。雖然近年來，國家從政策上、資金上一直在加大支農力度，農業基礎設施建設力度也不斷增大，特別體現在農村公路以及水利設施建設上。但大多為存量建設，遠遠不能滿足農業農村發展的需要。目前，盡管我國財政農業基本建設支出不斷增加，但其占財政農業總支出的比重卻從1980年的54.7%下降到2011年的39%。此外，我國農業基本建設投資占國民經濟基建投資的比重偏低，大多年份維持在3%左右。盡管1998年以來，國家加大了農業基本建設投入的比重，達7%左右，但與發展中國家一般水平10%相比，仍然存在較大差距。

（二）農業基礎設施建設日益加強

隨著經濟的持續快速增長，國家對農業的投入不斷增加。2007—2014年，國家財政支農支出從3 404.7億元增加到14 002億元，占國家財政總支出比重從6.84%上升到9.23%，農業基礎設施建設得以不斷加強。2006年，國家發改委發出《關于印發加強農村基礎設施建設扎實推進社會主義建設意見的通知》指出，要認真抓好農村基礎設施建設規劃工作，加大農村基礎設施建設資金投入。2011年，中央一號文件聚焦于加快水利改革發展，并提出到2015年，全面解決飲水安全問題，基本消除影響防洪安全的突出隱患，強化農田水利基礎設施，大力推廣現代節水灌溉技術，提高農業綜合生產能力。2014年國家發改委提出要加強以水利為重點的農業基礎設施建設，同時不斷推進農村飲水安全、農村道路、電網改造、農村沼氣、危房改造等農村基礎設施建設。

（三）農業基礎設施建設成效顯著

目前，我國農村引水安全水平已得到較大提高。“十一五”期間，中國累計完成投資1 053億元，解決了2.1億農村人口的飲水安全問題，全國農村集中式供水人口比例提高到58%，“十二五”規劃則要將其提高到80%左右。全國農村公路通車里程已達378.48萬公里，99.97%的鄉鎮和99.7%的建制村通了瀝青（水泥）路。晴天一身土、雨天一身泥的局面徹底改變。歷經多次農村電網改造和新農村電氣化建設，農民基本生產生活用電問題得到了基本解決，農村供電能力、供電質量、服務水平得到根本提升。

農村基礎設施的不斷完善提高了生產效率，降低了生產成本，并不斷提高流通效率，減少流通過程中的產品損耗，為農業生產、流通、消費和貿易的順暢進行創造了良好條件，促進了農民生產、生活水平的提高與和諧社會的發展。

三、農業基礎設施建設的主要挑戰

一是農業基礎設施建設受資源區劃等客觀條件制約。跨區的排灌設施建設難以靠一國或一地力量獨自解決。在農業基礎設施建設中，需要各個國家，各國中央政府與地方政府、不同地方政府之間、地方政府與市場主體和民間力量之間建立廣泛的合作關系，根據農業基礎設施的屬性來確定生產單位及生產規模，進一步拓展公共需求的供給主體和供給模式，提高服務質量和效率。

二是農業基礎設施建設耗資巨大，受資金制約。FAO報告稱發展中國家2007—2050年間在灌溉用水管理方面的投資總需求估計約近1萬億美元。在同一時期，土地保護和開發、水土保持和防洪等方面也將需要約1 600億美元的投資。目前，盡管我國不斷增加農業基礎設施投資，但由于欠賬已久，目前農業基礎設施建設投資仍難以滿足實際需求。

三是農業生產回報低，農民沒有基礎設施投入的積極性。目前，農業基礎設施整體上存在總量不足，結構失衡，以及現代化程度不高等問題。而由于市場失靈的存在，農業基礎設施投資生產回報低，需要基礎設施的農民沒有投入的積極性。農業基礎設施建設是一項系統工程，需要政府組織，國家政策扶持，調動社會力量參與才能完成。

四、加強農業基礎設施的對策建議

第一，要加強與其他國家在農業基礎設施建設方面的協作。全球經濟產業升級，加快了資源、資金、技術和勞動力生產要素在全球范圍內的配置，基礎設施領域的國際合作是大勢所趨。目前，一方面發達國家要更新老化的基礎設施，刺激經濟復蘇。另一方面，發展中國家在工業化、城鎮化發展中需要加大基礎設施建設。而且，區域一體化的發展也需要基礎設施的互聯互通。我國走出去戰略的實施正符合這一歷史潮流，我國需加強與其他國家的基礎設施建設投資合作，營造良好的合作環境，充分發揮各自比較優勢，實現共同發展的目的。

第二，要在增加政府對農業基礎設施投入，建立長效公共資金投入機制的同時，不斷提高農業基礎設施投資的效率。絕大部分農業基礎設施是投資大、回收期長、見效慢的公共產品。政府需作為農業基礎設施供給的特殊主體，不斷加大財政投資。然而，目前我國農業財政資金的使用效率仍然不高。因此，要建立高效的投資運行管理體系，解決部門之間缺位、越位、錯位現象，促進農業基礎設施投資資金的協同和配合，發揮資金的整合作用，提高政府支持農業基礎設施建設的能力和效率。

第三，要促進農業基礎設施供給與需求的統一，進而提高農業基礎設施效率。農業基礎設施的用戶是廣大農民，而長期以來，農業基礎設施建設主要是由政府主導的。要根除自上而下供給決策導致決策失誤，供給偏離、資金損失現象，就要完善供求利益表達和利益連接機制。首先，要完善農戶需求表達機制，使農戶暢通的表達需求，揭示農戶真實意愿。同時，建立專家聽證制度，對于較大型農業基礎設施供給舉行專家聽證會。再次，要提高農民素質。要提高農民對農業基礎設施的參與能力和施工水平，讓其自身參與到農業基礎設施的決策、投資、建設、管理、養護中來，培養主人翁意識，從而真正有利于農業基礎設施效率的提高。

第四，促進民間資本對農業基礎設施的投資。由于農村的分散性，農業的弱質性，農業基礎設施的正外部經濟性，高投入，低收益、且回收期長的特點，市場和私人部門一般不愿意對農業基礎設施進行投資。因此，要充分發揮政府投資資金的導向作用，積極引入社會資金參與農業基礎設施體系的建設，創新投資方式，拓寬農業基礎設施供給資金來源。要在保證財政資金供給長效機制實現的基礎上，根據農業基礎設施公共性的程度，明晰產權，創新投融資模式，解決資金不足問題。外國參與者在通過靈活方式投資的同時可引入先進的農業基礎設施管理經驗，提高農業基礎設施投資的效率與效益。

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