日本國土開發：如何應對現實難題

胡俊凱

從1960年代初至今，以中央政府為核心，日本共制訂過五次全國性綜合開發計劃，目前正在醞釀制定第六次計劃。

日本地區間貧富分化問題自1960年代開始發生，迄今沒有得到根本解決。近年又出現了人口急劇下降趨勢，加上東日本大地震、阪神大地震所帶來的對重大自然災害的擔憂，促使政府和研究機構加強了國土開發計劃的針對性。從1960年代初至今，以中央政府為核心，日本共制訂過五次全國性綜合開發計劃，目前正在醞釀制定第六次計劃。在一次座談中，日本國土交通省國土政策局審議官館逸志、前審議官鹽谷隆英向我們評述了前幾次計劃出臺的背景和效果，介紹了制訂新開發計劃的一些理念。

建立工業新基地帶動落后地區發展

第一次全國綜合開發計劃的基礎是1960年池田內閣提出的“國民收入倍增計劃”。“國民收入倍增計劃”可以說是日本經濟高速增長的開端，其核心內容就是通過打造京濱（東京與橫濱）、名古屋、阪神（大阪與神戶）、北九州四大工業地帶，來帶動日本經濟的發展。這四個地區，除了北九州是朝著日本海方向，其他三個都是面向太平洋，所以人們又稱之為“太平洋帶狀經濟帶”。

“國民收入倍增計劃”在內閣審議期間，受到“四大工業地帶”以外地區的批評。因此，內閣審議時追加了一條：為了縮小各地區貧富分化的情況，應制定一個綜合開發計劃，這樣才能批準該收入倍增計劃。鹽谷隆英說，日本貧富分化的問題影響到政治層面，這是例子。

經過兩年時間的深入研討，日本于1962年推出了第一次全國綜合開發計劃，其核心思想是為了縮小地區收入的差距，把工業向各個地方分散。這種分散不是撒胡椒面式地把工業向地方平均分攤，而是先選擇幾個基地，把這些基地作為助推器來搞活當地的經濟。這種做法被稱為據點開發方式，或基地開發方式。

根據這一方式，日本通過制定特別法律，在1964年到1966年間，選定了15個新的產業城市和6個工業開發特別地區，讓工業分散到這些地區，然后再向周邊擴大產業。新產業城市和工業開發特別地區計劃一直制定到2000年度第6次計劃為止，在基礎設施建設方面給了這些城市和地區特別的補助金，累計投資達到97萬億日元。

其中，面向太平洋的鹿島地區、瀨戶內海的岡山地區、九州的大分地區等，在工業開發和經濟輻射方面取得了較大成績，達到了預期的目標。而其他地區的工業開發并沒有特別好的發展，如東北的秋田地區，根本沒有形成工業的轉移。

解決“過密”和“過疏”問題

第一次國土綜合開發計劃預想的GDP增長率是7.2%，這與“國民收入倍增計劃”的目標是一致的。鹽谷隆英說，年增長率如果按照這個速度，十年就翻番了。而當時的增長率還超過了這一預測，每年都在10%以上。

但與第一次計劃思路相反的是，人口和產業更加向大城市集中，形成了大城市密度過大的嚴重問題，而人口流失的地方則出現了過疏的問題。

從這一時期起，日本出現“過密”和“過疏”兩個詞。為解決這個問題，1969年日本提出了第二個全國綜合開發計劃，當時叫“新全總”。 鹽谷隆英認為，這本是當時日本制定的一個非常具有戰略眼光的計劃，但因計劃推出之時，日本正進入高速增長時期，伴隨而來的是嚴重的公害和污染，因此輿論認為這個計劃是破壞壞境的元兇，對其評價并不高。

第二次計劃的特點是推出信息化、高速化的新理念，希望從根本上有效利用國土，實現人與自然的可持續協調發展，解決地區收入差距問題。這次計劃以導入大規模開發項目為實現途徑。

第一種類型是在全國先形成網絡。以東京為中心，北邊到北海道札幌1000公里，西邊到九州福岡1000公里，形成一個主軸，以軸為中心形成交通網絡。導入的大規模開發項目，就是建了新干線之類的高速路。東京到福岡的新干線早已建成;東京到北海道的新干線，關鍵一段即青森到函館的海底隧道，今年3月26日要建成通車。過了海底隧道到札幌的一段大概到2031年可以通車。鹽谷隆英說，從計劃出來之后花六七十年才逐漸實現，由此可見這項國土計劃也是一個長期的戰略性規劃。

第二種類型是建設大規模工業基地，將其建到離東京較遠的地方。當時規劃了三個離東京很遠的工業基地，一是北海道苫小牧東部，二是東北陸奧小川原，三是南九州志布志灣。但是這三個工業基地都沒實現，因為計劃推出后不久就遭遇了石油危機，日本經濟從以往的高速增長轉變為穩定增長，產業結構也逐漸出現了轉型。

因此，為重工業準備的大片土地一直沒有利用。東北的工業基地放在青森縣，冬天一片荒涼的雪原，什么都沒有。但是，也正因為經歷了石油危機，人們意識到儲備石油是一個國家的關鍵問題，所以東北這一原來用作工業基地的地方被用來建造了很多油罐，建成了國家石油儲備基地。但當初計劃的工業用地一直放置著。可以說建設大規模工業基地這部分計劃是失敗的。

在第二次全國綜合開發計劃中還有一部分內容，叫“廣域生活圈構想”，即在地區開發中，先設定一個核心的地方城市，通過建設與圈域內各個地方連接的交通體系，以此形成一個廣域的生活圈。這一構想一直延續到第三、四、五次國土開發規劃中。

第二次全國綜合開發計劃推出之后，由于環境污染問題惡化，市民的反對情緒越來越高漲，加上石油危機的出現和日本物價的高漲，市民反對開發的情緒達到了極限。

1972年田中角榮內閣上臺，提出了日本列島改造論，基本上繼承了二次開發規劃的內容。田中內閣因受賄丑聞倒臺，日本經濟高速增長的時代也告一段落。鹽谷隆英認為，日本經濟高速增長是1960年代到1970年代初，也就十二三年，最長也就十五年時間。

不理想的第三、四次計劃

1977年制定的第三次全國綜合開發計劃，成型于日本經濟高速增長結束之后。它推出了一個“定居圈構想”，即把全國分為兩百到三百個定居圈，實現人與自然協調的居住環境。這一構想以日本歷史上江戶時代的藩為模型，沿著河川的流域，包括周圍的森林、田地、街區，相互依存，實現循環型的居住環境。當時提出的這個概念也叫流域圈。

后來上臺的大平內閣又推出了一個“田園都市國家構想”，基本理念就是定居圈的構想。這一構想在全國范圍內選擇44個地區作為定居圈的示范區，政府給予一定的財政支持。但是最后做出來的示范區都不是很理想，可以說沒有成功的示范例子。

第一、二次石油危機期間，日本人口向東京地區集中的現象有所緩解，但是1980年代之后，人口又再一次向首都圈聚集，出現“向一極集中”的現象，產業不景氣和失業問題嚴重。

針對這一現象，1987年日本制定了第四次全國綜合開發計劃。這項計劃的理念是要構成一個“多級分散型國土”， 其實質內容是在國內建成高規格的公路，總長14000公里，其中高速公路11000公里，使之形成一個網絡，讓日本各地核心城市的周邊地區，一個小時左右都可以利用到高速公路。當時提出11000公里的高速公路計劃，在內閣審議時已經被縮短到7300公里。后來日本政壇發生政權轉換，有很多建設項目又都暫時擱置凍結了。

在構造多級分散型國土的同時，第四次全國綜合開發計劃還提出一個目標，要把東京打造成國際金融中心。這就需要很多高級的寫字樓，所以當時形成了建筑熱潮。第四次計劃實施期間正值日本泡沫經濟時期，也就是說，這個規劃進一步讓泡沫經濟的熱度升溫了。

大地震促推“多軸型的國土構造”

1998年制定的第五次全國綜合開發計劃（即21世紀國土宏偉藍圖），其出發點是要應對世界正在發生的變化，打破原來的行政區劃。其思路不是延續以往的規劃，而是基于一個新的理念去制定規劃。這一新的理念就是“國土軸”，提出要打造“多軸型國土構造”。

第五個計劃的核心內容是在日本列島打造四個軸：西日本國土軸、東北國土軸、太平洋新國土軸、日本海國土軸。即除了以東京為中心的主軸外，再做三個軸，特別是靠日本海這邊，與太平洋帶狀地區并列做一個軸。

1995年日本發生阪神大地震。這次大地震把當時沿著太平洋布局的主軸攔腰切斷，日本經濟在地震之后大概三個月里，出現停滯狀態。阪神大地震發生于1月17日，此后新干線一直無法運行，直到4月15日才重新開通。日本經濟一度過度依賴這一條主軸，一旦中斷，經濟活動就完全處于停頓、癱瘓的狀態。因此規劃部門認為，不能完全依賴這一根軸，而要在日本海設置并列平行的軸，且應該再做三根，形成四個軸。原來是直列的，現在要做成并列的，這樣就更加安全保險。這就形成了一個多軸型的國土構造結構。

基于這一理念，第五個計劃推出了四大戰略：一是多自然居住地區的創造;二是大城市的更新;三是地區聯合軸的形成;四是要形成一個廣域國際的交流圈。在廣域國際交流圈戰略中，提出了東亞地區一日交通圈的設想，即東亞的各主要城市之間一天之內即可到達。

以緊湊化、網格化戰略應對人口減少

館逸志認為，在制訂第六個全國綜合發展計劃時，日本正面臨與以往不同的背景：一是2011年東日本大地震后，日本未來發生大的板塊型地震的可能性還很高。而更大的背景是日本自2008年迎來人口高峰之后，轉入人口減少時期。

日本人口自明治維新以后呈現急速上升的曲線，于2008年達到峰值，到現在出現一個很大的轉折點，進入人口急速下降時期。雖然日本政府采取的鼓勵生育政策可以讓這個速度稍微放緩一點，但整體曲線無法改變。館逸志說，為了應對這個趨勢，日本在考慮第六次全綜計劃制定時力圖跨度更大一點，延伸到2050年。

他說，有人認為古代日本人也不多，當時也是一個穩定的社會，現在人口減少只不過又回到了原來的狀態，沒什么不好。其實這個想法是不對的，因為在人口增加的狀態下，老年人少，年輕人多，勞動人口的比例是很高的。相反，日本現在進入人口減少的時期，老年人越來越多，年輕人越來越少，勞動人口的比例也在急速下降。世界許多國家，特別是亞洲很多國家也面臨同樣的情況，日本是跑在最前面的領跑者。

人口減少在空間上的體現，是日本六成以上的地方到2050年人口將要減半，那時人口還會增加的只是大城市地區。這是日本國土構成條件的一個巨大變化。

針對這種變化，日本未來國土規劃的關鍵詞，一是緊湊化，二是網絡化。像一些偏僻的農村、山區、島嶼的人口會越來越少，剩下的多數都是老年人。在這些地方，商業設施、金融機構、加油站等，要維持下去將會很困難。為了保持這些地方還能夠維持基本生活的服務，就要形成一個基地。集中在一個地方，建立新型服務設施基地，比如以火車站或高速公路的一個樞紐為中心，把商業設施，商店、加油站、銀行、醫院等公共服務功能集中在一起，周圍是分散的村落。這些村落要單獨維持各自的公共服務是很困難的，成本太高。由公共交通將這些村落串連起來。

館逸志說，相反，像東京、名古屋、大阪這些大城市，都是高效集約型的城市，城市交通網絡非常發達，競爭力是很高的。現在計劃要建設磁浮式高速鐵路來連通這些大城市，使之更具吸引力。計劃修建的磁浮新干線可以讓東京、名古屋、大阪之間分別都在一個小時就能到達。把這幾個大城市連在一起，形成一個擁有六千萬人口的超大城市群。

在現實生活中，城市的很多服務，如大學、好的醫院、博物館、美術館，包括像星巴克這樣的咖啡館等休閑場所，非常重要。如何維持這些服務，同時保持合算的成本產出，需要有多少人口積聚才行呢？館逸志說，根據試算，起碼得有30萬人的規模。如日本的松江市、米子市等，現在人口在30萬左右，因此這類服務設施能夠維持下去。但到2050年，這些區域的人口就都將低于20萬，高端的城市服務功能便不再合算。

館逸志說，如果用高速交通網絡把兩個或數個城市連接在一起，形成一個一體化的商業圈，人口加起來可以超過30萬，上述城市高端服務功能就可以維持下去。因此，日本今后國土規劃的關鍵詞就是緊湊化和網絡化，即：把大城市連接起來成為超大城市圈，和全球各國能夠連通。在位于超大城市圈中間的地方城市中，選擇一些核心城市，讓它們彼此連接，形成一定規模，以保持現有的城市高端服務功能。在偏遠的農村、山區，保證最低限度的生活服務，建設一個中心基地，并通過交通網絡把村落給連在一起。