公共環(huán)境決策中公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑

晏明科

摘 要：公共環(huán)境決策中公眾參與對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和提升公共環(huán)境決策的民主性和科學(xué)性有重大意義。我們應(yīng)從鼓勵、支持非政府環(huán)保組織的發(fā)展和完善信息公開制度兩個方面入手，完善公共環(huán)境決策中公眾參與法律保障制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境決策；公眾參與；共識會議

公共環(huán)境決策作為行政決策體系中的重要一環(huán)，近年來在政府行政決策中扮演的角色得到了廣泛的認(rèn)可，然而，問題也隨之進(jìn)入了公眾的視野。我們發(fā)現(xiàn)，公眾參與在實(shí)際運(yùn)行中存在著諸于政府對公眾參與決策的理念認(rèn)識不夠、形式隨意性和工具化、缺乏保障制度等問題。這也是本文擬完善和解決的問題，如何完善公共環(huán)境決策中公眾參與的保障制度？

一、 公共環(huán)境決策中公眾參與的意義

（一） 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

長期以來，政府推行公共治理奉行管理主義模式，任何政策從制定到實(shí)施實(shí)行單向路線，政府通過命令、強(qiáng)制、要求等方式推行政策，公眾只能被動地執(zhí)行，治理方式上缺乏多元化的交互治理路徑。公眾參與作為一種新型的治理方式自上世紀(jì)90年代興起，在行政決策的形成—實(shí)施中發(fā)揮了傳統(tǒng)管制模式無法比擬的優(yōu)勢，以至于“無論是政治家，還是利益相關(guān)者都認(rèn)為，沒有參與民主的政策制定模式是不正當(dāng)、無效和不民主的”。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，公眾參與是不可缺少的一環(huán)，唯此，國家治理才能從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

（二） 提升公共環(huán)境決策的民主性、科學(xué)性

任何行政決策都包含有其內(nèi)在的利益沖突性，這些利益是多方位、多層次、多向度的，特別是環(huán)境行政決策，不僅包含了公眾的物質(zhì)利益，更涉及社會倫理價值問題（如公平、正義等），如環(huán)境問題要處理好代際正義，不能竭澤而漁，“人們沒有理由在純粹時間偏愛的基礎(chǔ)上輕視未來的福利”[1]。處理這些沖突不能單純依靠政府，需要借助公眾參與來實(shí)現(xiàn)，政府和公眾通過一定的形式各自表達(dá)自己的利益訴求，公眾可以從不同的角度闡述環(huán)境問題，提供完全不同于專家學(xué)者的視角，同時也能提供政府所需掌握的信息，為決策提供科學(xué)化依據(jù)。

二、完善公共環(huán)境決策中公眾參與法律保障制度的建議

（一） 鼓勵、支持非政府環(huán)保組織的發(fā)展

工業(yè)文明帶來了飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，與此同時，西方國家非政府環(huán)保組織也開始大量出現(xiàn)，它們的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是進(jìn)行環(huán)保宣傳，二是影響環(huán)境決策和立法。反觀我國，自1994年我國第一個民間環(huán)保組織—中國文化書院綠色文化分院（簡稱“自然之友”Friends of Nature）正式注冊成立以來，目前已經(jīng)有3000多個非政府環(huán)保組織，在影響環(huán)境決策方面取得了一定成效，但關(guān)鍵問題在于，我國非政府環(huán)保組織面臨著資金少、登記困難、人力資源匱乏和活動單一等問題。

為破解非政府環(huán)保組織的上述困境，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)做出以下努力。第一，寬松登記條件。根據(jù)1998年頒布施行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立社會團(tuán)體必須具備有一定的會員和資金條件，而作為非政府環(huán)保組織，這兩個條件本身就是其瓶頸所在，基于其公益性和環(huán)保性，應(yīng)當(dāng)在資金和會員方面寬松其登記條件，為其發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第二，拓寬資金來源。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)和個人積極捐助非政府環(huán)保組織，積極宣傳其在環(huán)境保護(hù)中的作用，引導(dǎo)社會各界投入環(huán)保事業(yè)；環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)適時發(fā)起諸于環(huán)保捐助的活動，努力拓寬自身資金來源。

（二） 完善環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息是公眾參與的基礎(chǔ)條件，亦是公民環(huán)境知情權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，作為一項(xiàng)權(quán)利，其權(quán)能的實(shí)現(xiàn)需要政府信息公開義務(wù)的履行，換言之，“環(huán)境知情權(quán)主體所主張的在多數(shù)情況下正是行使公權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)自身的職責(zé)或者義務(wù)所要求的”[2]。長期以來，政府作為掌控環(huán)境信息的“壟斷機(jī)構(gòu)”，因管理模式的慣性思維和追求政績的考慮，對環(huán)境信息公開一直存在排斥和阻礙的心理，阻塞了公民獲取信息的通道。2008年《信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》正式實(shí)施，規(guī)定了信息公開的原則、范圍、方式和程序等，為公眾獲取環(huán)境信息提供了制度化保障，但其中凸顯的問題也頗為引人關(guān)注，主要表現(xiàn)在一下兩個個方面：第一，公開信息缺乏完整性和便民性。《辦法》中列舉了政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息，但政府出于權(quán)力尋租的目的“僅僅公布眾所周知的信息，如有關(guān)法律法規(guī)，但對于直接的規(guī)劃環(huán)評等內(nèi)容卻不愿公開”[3]。第二，信息公開的范圍的不確定性。《辦法》第十二條規(guī)定：環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。但并未對國家秘密和商業(yè)秘密作出明確性規(guī)定，給予行政機(jī)關(guān)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，公開與否都能給出其“合理化解釋”。針對上述兩個不足之處，我們認(rèn)為，強(qiáng)化政府的服務(wù)行政理念，在主動公開和申請公開中全面準(zhǔn)確的公開環(huán)境信息，將公眾參與和環(huán)境信息公開有效銜接。另外，非政府環(huán)保組織擁有詳實(shí)的環(huán)境檢測數(shù)據(jù)，對完善政府信息的準(zhǔn)確性和全面性有很大的作用，因此，在實(shí)踐中政府應(yīng)當(dāng)合理及時運(yùn)用非政府組織掌握的環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] [美]約翰.羅爾斯著，何懷宏等譯.正義論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2011：225.

[2] 孔曉明. 環(huán)境知情權(quán)概念辨析[J]. 齊魯學(xué)刊，2008，（2） ：102.

[3] 于現(xiàn)忠.我國環(huán)境信息公開制度及其完善[J].云南行政學(xué)院，2012，（2）.