供給側結構性改革視閾下機關事業單位聘用人員管理的思考

摘 要：機關事業單位聘用人員數量多、隊伍規模大，已成為政府完成管理和公共服務不可或缺的一部分，但由于規范管理缺乏，出現了聘用人員的供需結構性問題、“逆選擇”問題、管理博弈問題。文章從供給側改革視角，以供給性因素、結構性因素、工資因素、體制性因素四個方面探析問題產生的原因，并提出了與供給側結構性改革思路相適應的規范聘用人員管理的思路和具體措施。

關鍵詞：供給側；聘用人員；管理；措施

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.08.024

聘用人員隊伍的出現和發展有其時代背景和現實需要，目前聘用人員隊伍已成為完成管理和公共服務不可或缺的一部分。在“三駕馬車”引領經濟發展的思路影響下，我國各級政府對經濟社會領域宏觀干預的深度和廣度遠勝國外，經濟社會領域無處不打上政府宏觀干預的烙印。在此背景下，政府管理和服務事項隨之增加，對工作人員需求強烈，受到編制的約束，政府用公共財政臨時聘用大量人員，協助政府部門完成行政管理和公共服務。隨著人員數量的增加和隊伍的逐步龐大，聘用人員因缺乏規范管理，沒有激勵性、工作效率低等問題凸顯，成為政府面臨的一個新課題。2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組會議上，提出著力加強供給側結構性改革的思路，增強經濟持續增長動力，為經濟新常態下我國經濟改革和各級政府經濟調控定下了總體邏輯思路，體現了國家改革整體思路的戰術調整[1]。明晰政府和市場邊界，減少行政審批，降低行政干預和機制體制帶來的生產成本過高的問題，與“三去一降一補”的供給側結構性改革的思路一致，為政府行政體制改革和政策制定做出了指引。基于此思路，文章從供給側視角探討規范政府聘用人員管理，以期達到既有充足的聘用人員協助完成行政管理和提供公共服務，又能解決政府聘用人員管理不規范、規模膨脹、工作積極性偏低、使用管理難度大等問題。

一、聘用人員使用管理現狀及存在的問題

1.政府聘用人員使用管理現狀

（1）聘用人員數量多，隊伍規模大。政府眾多的管理和服務事項，最終依賴于政府工作人員執行完成，在編制的硬性約束下，政府旺盛的用人需求無法以正常編制的形式滿足，政府臨時性聘用人員大量進入到政府機關事業單位中，其數量基本上與編制人員數量相當，并有逐步增加的趨勢。一些文獻中的調查數據表明，聘用人員數量多，隊伍規模大，是公務員隊伍的一倍以上，是政府人員管理中的不可忽視的一部分[2] 。

（2）聘用人員名目繁多，形式多樣，呈現“三多三低一無”的特點。據調查了解，聘用人員分類復雜，名稱多樣，有為了加強某項工作，招用專門人員協助相關部門進行管理、服務；有為安排就業困難人員提供社會協管工作形成的人員；還有經編制部門批準的，由財政出資聘用的政府編外輔助人員。聘用人員隊伍總體存在著身份名目多樣，經費支出形式多樣，素質層次多樣，工資待遇低，工作積極性低，身份認同低，無職業發展晉升路徑等特點。

（3）聘用人員管理效果出現“三方不滿意”的局面。由于聘用人員數量多、隊伍規模大，政府規范管理有其必要性，而據調查了解，聘用人員管理機制效果存在著“三方不滿意”現象，即具體聘用人員管理部門對管理政策執行走形變樣不滿意，用人單位對聘用人員“入口”過窄、招人難、激勵政策不到位、聘用人員工作積極性不高不滿意；聘用人員對工資待遇低、缺乏職業發展空間和晉升路徑的現狀不滿意。

2.聘用人員使用管理中存在的問題

政府聘用人員在規范性、統一性管理方面，還處于探索階段，同時還面臨著激勵性和約束性不足問題，聘用人員名義上的臨時性和事實上的沉淀性特點，造成聘用人員的使用管理形成了三個結構性的問題。

（1）需求旺盛和有效供給不足的結構性問題。在政府服務管理不斷精細化、中央要求機構編制緊縮、提供公共服務方式尚在探索的大背景下，聘用人員有其需求旺盛的客觀存在基礎，故而，參與到輔助性服務和管理崗位的人員規模不斷擴大。但在實際工作中，聘用人員的有效供給不足，幾乎所有政府用人部門反映：聘用人員能用、好用的人員較少，有效供給不足。在“進入門檻”因經費被限較低的情況下，以新增人員解決用人不足問題，效果不甚理想，陷入“招聘—無人可用-再招聘”的怪圈。

（2）“劣幣驅逐良幣”的“逆選擇”問題。即好用的聘用人員進不來、留不住，不好用的篩不走、濾不掉。據調查了解，政府用人部門普遍反映，工資待遇低，工作不穩定，身份上“低人一等”，很難招攬到優秀的聘用人員。即使進入到隊伍中，自身素質較高，機會較多；用人部門無法實現待遇留人，造成優秀人員的流失。另一方面，聘用人員退出機制不健全，人力資本競爭力弱的人員更易沉淀下來，擠壓、占用名額。經過崗位的“自然選擇”，無效供給占用大量名額，使得人員流動的整體態勢上呈現出“劣幣驅逐良幣”的“逆選擇”現象。

（3）“一抓就死，一放就亂”的管理博弈問題。聘用人員隊伍膨脹帶來了財政和管理方面的問題，聘用人員管理部門制定有關規范政策，收緊聘用人員“入口”，加強聘用人員經費管理。而具體用人部門因工作事項繁多，“上面千根線，下面一根針”，抱怨人員不夠用、流動性大，工作難以很好完成；同時抱怨聘用人員經費管理規定過嚴，沒有權限支配適當的經費，發揮激勵作用和調動隊伍積極性。一旦放給用人單位經費和用人自主權，又可能造成聘用人員“任人唯親”等亂象，帶來財政負擔和歷史遺留問題，陷入“一抓就死，一放就亂”的怪圈。

二、聘用人員使用管理存在問題的原因探析

鑒于編外人員身份和臨時性的特點，盡管聘用人員實際上是由財政供養，但政府在聘用人員的招聘、管理、工資待遇等方面缺乏有效的規范管理，造成聘用人員隊伍散漫、工作積極性和工作效率低，在聘用人員的使用管理中出現了供需失衡的結構性問題、人員的“逆選擇”問題、管理博弈問題等結構性問題。從供給側邏輯來看，這些外在問題，根源在于供給側、結構性、薪資和體制性四個方面的因素[3]。

1.供給側因素，進入門檻低，結構性缺人。主要體現在聘用人員“入口”部分，反應了新進聘用人員質量方面的問題。外在表現是聘用人員不斷進入，存量人員隊伍日益膨脹，但始終無法達到有效協助完成政府管理和服務事項的要求，用人時仍然捉襟見肘，總體隊伍龐大，但結構性缺人。單純依賴聘用人員的數量，而不改善供給側聘用人員“入口”質量，只產生了數量的累積（人員膨脹），難以完成聘用存量人員質量的提升（沒人用、隊伍素質差）；在聘用人員隊伍激勵性缺乏的情況下，存量聘用人員工作積極性不足，造成了人力資源浪費（工作積極性低、效率低），產生了“沒人用—招人—沒人用”的“人員依賴癥”，間接增加了財政壓力和管理壓力。

2.結構性因素，無效供給占用有效供給的資源，用人環境異化。主要體現在存量聘用人員部分，反應了存量聘用人員質量方面的問題。外在表現為多數聘用人員素質難以積極認真的完成輔助工作，也不能適應社會發展形勢的需要。內在原因在于存量聘用人員的年齡、素質結構不合理，聘用人員隊伍中存在著大量無效供給，有效供給不足，無效供給占用著有效供給的資源情況，導致了用人環境異化。如，原有人員由于年齡、素質等因素無法適應現代管理和服務，新招聘人員工作任務重、工資水平低，有“相對剝奪感”而漸漸失去工作積極性。在不改善“入口”人員素質和“出口”端的“劣幣驅逐良幣”的情況下，經過“時間篩選”后，無效供給沉淀，隊伍結構性問題積累，造成了整體工作氛圍和用人環境異化，縮短了新進人員的“工作活力期”，政府陷入“增事增人增費效率更低”的怪圈。

3.薪資因素，工資低，工作積極性不高。工資水平低造成了四個方面的問題：一是消極怠工，沒有工作積極性，徒增了管理難度；二是“入口”上招人難。難以改變招聘上“自選擇”問題，即招聘不到想要的人，也不可能聚集素質較好的存量聘用人員，達到逐步改善聘用人員的無效供給多和結構老化的效果。三是“過程中”留人難。難以留住想要的聘用人員，解決“劣幣驅逐良幣”的問題，同樣難以聚集優質存量人員，增加聘用人員的有效供給和結構優化；四是甚至可能出現聘用人員為了增加收入的“吃拿卡要”問題，影響政府形象。目前，聘用人員隊伍工資待遇過低，直接影響了隊伍工作積極性，進而影響工作效率，是聘用人員管理存在問題的重要原因。但這僅僅是表象性原因，因為工資激勵短期有效，但是缺乏規范管理、制度缺失，無法從根本上解決聘用人員工作效率和工作積極性問題。

4.體制性因素，供給側、薪資和結構性因素產生的根本原因。體制性因素是政府在管理思維和對聘用人員管理機制體制方面存在的問題。一是政府管理事項多，用人需求大，管理思維勝過服務思維。由于政府和市場的界限模糊，在邊界界定不清和政府本身作為市場參與主體的情況下，政府利益傾向明顯，有與市場爭利、與企業競爭的越位動機或在公共產品提供上缺位的沖動，造成政府大包大攬，管得多、管得嚴，過大的管理和服務事項持續產生大量的用人需求，這是聘用人員隊伍膨脹的根源 [4]。二是政府管理和服務思路上比較傳統。政府在構建服務型政府思想指導和行為上還存在不一致，仍然持有管理思維大過服務思維，更好的為社會提供服務的方式還有待探索。政府用人海戰術完成行政管理和提供服務的傳統思路仍占據主流地位，不斷成立新部門，擴充編制和人員，而不加以整合利用職責淘汰的部門人員，勢必造成人力、編制資源的浪費。隨著社會分工的細化和專業化，政府親力親為面面俱到的提供專業化服務，成本高且收效低。三是政府缺乏有效的人力資源考核管理，無法解決體制“逆選擇”問題。目前，聘用人員還游離在政府規范管理的范疇外，在管理上更多是以類似編內人員的人事管理思路，不能有效的發揮市場配置和優化人力資源的作用，面臨著類似編制內因崗位差異難以量化和科學考核難題。加之，聘用人員嚴格管理基礎薄弱，用人部門領導責任難以落實，造成了聘用人員管理僵化和隊伍龐大、效率低下問題。[5]四是聘用人員政策制定方面缺少系統性、前瞻性的設計，由于規范管理的框架尚未構建，導致前后出臺的政策目標不一致，模糊了管理方向，增加了管理難度。

三、供給側結構性改革視閾下規范聘用人員管理的建議

1.科學確定聘用人員規模，防止人員無序增長

根據政府部門的工作事項、財政收入、管轄面積和服務人口數量等指標，確定聘用人員的合理規模，控制聘用人員無序增長。嚴把“進口”關，將聘用人員的招用作為部門和領導責任考核指標，對違規招用或打擦邊球的情況，嚴肅處理，防止因違規用權，導致聘用人員的無效供給增多和規模膨脹，帶來潛在聘用人員管理隱患。對臨時性工作或新增事項確實需要招用聘用人員的，首先考慮從本部門或相關部門調劑使用，如確實需要新增人員的，需要專門做出申請。

2.聯動政府行政管理事項改革，減少用人需求

以供給側結構性改革思路規范政府聘用人員管理，需要與政府行政管理體制改革有機結合，在機關事業單位梳理政府現有審批和服務事項，界定政府和市場邊界后，將部分事權分離，相應的人員進行設條件分類安置，對專業化強或保潔、后勤類的可定量考核的政府事項進行徹底的社會化購買，進一步減少聘用人員，做到“養事不養人”；另外對現有機構職能進行梳理，轉變部分落后機構職能，適應社會形勢發展變化和服務需求，減少無效機構和人員。

3.統一身份管理，減少身份矛盾

統一聘用人員身份管理，減少不同身份矛盾，逐步消除身份差別。由于各種原因，聘用人員名目身份多樣，工資待遇差異較大，改革容易引起不同身份間的比較和矛盾，增添了改革的阻力。為此，要統一聘用人員身份管理，以一套同樣的管理和工資晉升體系激勵約束各種名目的聘用人員，減少身份矛盾，最終逐步消除聘用人員的身份差別。鑒于部分聘用人員技能老化、效率低下的問題，除以培訓和考核激活現有存量人員的作用外，可采用渠道規范、統一的單位聘用或勞務派遣形式，吸納新鮮力量。

4.建立工資待遇增長機制，實現職業晉升

經過前面的步驟，政府機構和事項基本確定，聘用人員進行了分流、整合，規模得到了控制，在此基礎上，考慮以工資增長形式實現職業發展晉升，提高聘用人員的工資水平，并通過綜合考核的形式激勵約束聘用人員。具體可以預算管理的形式每年根據工齡、學歷、物價水平確定聘用人員經費增長比例，并賦予用人單位部分經費用于工作能力、業務考核、思想素質考核、領導考評等指標考核，發揮激勵性。

5.規范考核管理，強化領導管理責任

工資福利待遇制度性增長并不一定能激發聘用人員工作積極性，短期在工作態度上可能有所改善，但如果沒有規范考核管理，長期來看，聘用人員隊伍的使用管理可能會再次面臨結構性、逆選擇、管理博弈等問題，要求更高的工資待遇。規范管理的關鍵在于強化領導的管理責任，將管理政策執行到位。因此，在要將市場、企業的一些做法引入政府人力資源管理，加強領導的管理責任和考核管理，激發聘用人員的工作積極性。如有可能，可以整合原有機構和人員，成立聘用人員人力資源配置中心，對聘用人員進行統籌管理，負責招聘、預算、考核、工資晉升、培訓、評比、配置調動、解聘等事宜。

參考文獻：

[1]劉偉，蔡志洲.經濟增長新常態與供給側結構性改革[J].求是學刊，2016，1：56-64.

[2]李琦.人口發展壓力下政府管理崗位臨聘人員員額控制問題探析[J].生產力研究，2015，10：65-69.

[3]楊偉民.適應引領經濟發展新常態著力加強供給側結構性改革[J].宏觀經濟管理，2016，1：4-6.

[4]楊振.以供給側結構性改革化解產能過剩[J].理論視野，2016，1：11-13.

[5]胡曉東，劉旭濤，尹艷紅.探析我國政府臨時聘用人員管理的“龍崗模式”[J].中國行政管理，2015，12：17-21.

作者簡介：

殷倩（1986-）女，漢，山東濟寧人，中共中央黨校博士，助理研究員，現就職于深圳市羅湖區公共就業促進中心。