完善中國公益慈善事業監管的捐贈者視角

李春明

（河南工業大學經濟貿易學院 河南 鄭州 450001）

完善中國公益慈善事業監管的捐贈者視角

李春明

（河南工業大學經濟貿易學院 河南 鄭州 450001）

公益慈善捐贈是社會公益慈善事業發展的重要經濟基礎，其踴躍與否決定一個國家慈善事業發展狀況。公眾犧牲財物支持慈善事業的內動力是慈善捐贈行為能夠增加其效用。鼓勵民辦慈善組織發展促進公平競爭、強化慈善組織公信力為核心的監管機制、建立寓監管于服務的伙伴關系能夠降低公眾慈善捐贈交易成本，提高慈善資源配置效率，增加慈善捐贈者效用，激發社會公眾踴躍捐贈，應成為政府完善我國公益慈善事業監管的重要內容。

監管制度 公益慈善 捐贈者視角

市場機制以競爭和創新帶給社會巨額財富的同時，也因其缺陷以及自然災害、疾病等造成社會不公、環境惡化、貧窮等諸多問題，這需要政府的力量和社會公益慈善事業大力發展予以彌補解決，以確保社會經濟良性運行。而公益慈善捐贈是社會公益慈善事業發展的重要經濟基礎，其踴躍與否不僅決定一個國家公益慈善事業發展狀況，也體現著其社會發展文明程度。當前，我國公益慈善捐贈不盡人意，2011年，我國慈善捐款占生產總值的0.18%，美國慈善捐款占國民總值的1.98%；2011年我國人均慈善捐款62.7元人民幣，美國人均慈善捐款為962.6美元，美國人均慈善捐贈是我國人均捐贈的97倍[1]。那么，除受宗教和社會文化影響外，公益慈善捐贈行為是由什么決定的，從捐贈者的視角，我國公益慈善事業監管應完善哪些方面？

一、公益慈善捐贈行為的經濟學分析

“效用人”假設而不是“經濟人”假設能夠闡釋公益慈善捐贈行為。古典經濟學和新古典經濟學是建立在市場主體“經濟人”基本假設基礎上。所謂“經濟人假設”，即社會個體是自身利益最大化追求者，能夠通過計算、創造獲得最大物質利益，作為生產者，通過勞動創造和經營管理，實現利潤最大化，作為消費者，通過購買和消費多樣化的商品和勞務，獲得最大生理滿足。據此假設，古典和新古典經濟學認為，社會經濟能夠有效運行。“經濟人”假設實質上認為，物質利益是社會個體唯一追求，也是人的本性的全部，即人是利己的物質利益最大化追求者，這顯然不能解釋現實社會人類的所有行為和社會在純物質利益引導——市場機制下的失效，比如，“經濟人”假設無法解釋馬斯洛的人類需求層次論，而且，現實中人的有限理性、信息不充分和不對稱、市場非完全競爭等因素無法保證社會經濟在“經濟人”假設下有效運行。而“效用人”假設認為，社會中的個體是追求效用最大化的人，他（她）的行為動機是增加效用，使自身總效用最大化。由于效用遞減規律的作用，個體總是選擇多樣化的商品、勞務或其他方面消費。又由于個體總是生活在特定社會制度中，其行為會受一整套習慣、準則和道德規范的影響，現實中的個體對他（她）的資源支配方式，較經濟人僅追求自身經濟利益復雜得多。諾斯指出：“人類行為比經濟學家模型中的個人效用函數所包含的內容更為復雜。有許多情況不僅是一種財富最大化行為，而是利他的和自我施加的約束，它們會根本改變人們實際作出選擇的結果”[2]。這就是說，諾斯否認現實社會中的人性是單一的物質自利者，他認為個體的效用函數應該是多元的，把利他主義、意識形態和自愿負擔約束等其他非財富最大化行為引入預期個體效用函數。現實中的個體支配自身資源獲得最大效用的方式可能表現為消費不同的商品和勞務滿足生理感官的需要，也可能表現為犧牲自身物質利益，采取利他或有益于社會的行為，滿足精神情感層面的需要。這種放棄追求自身物質利益而選擇利他或有益于社會的行為受意識形態影響巨大，意識形態是決定個體觀念轉化為行為的道德和倫理的信仰體系，它對人的行為具有強有力的約束。它通過提供給人們一種世界觀和價值觀，使行為決策對全社會來說更經濟，比如，使利他主義進入人們的效用函數，進而影響人們的行為選擇。當意識形態使個體認識到一個美好社會有利于保證自身追求經濟利益最大化（從而通過消費獲得生理效用），他（她）就會致力于社會美好事業，為社會良好運行做出貢獻，當他（她）認識到，風險無處不在的社會需要關愛、需要尊重，人們（包括可能他自己）從這種關愛、尊重中獲得滿足，從而去幫助做應對風險、度過苦難的事情，這種認識會使個體積極營建美好的社會。當然，個體能同時從這種利他行為中獲得認可和滿足——效用，更能激勵利他的動力。公益慈善捐贈就是犧牲個體的錢財（勞務），用于扶困救難或其他利于他人或社會的行為。捐贈者不僅認識到，公益慈善捐贈有利于社會美好，有利于社會盡快從災害中恢復正常，而一個美好的、運作高效的社會不僅更有利于自身追求物質利益最大化，從而增加物質消費上的效用，而且能夠從公益慈善捐贈行為中直接獲得精神滿足——效用。這種追求未來物質利益滿足消費需要（潛在效用）和現實追求精神層面的直接效用，是個體選擇公益慈善捐贈行為的內動力。

市場經濟條件下，企業存在的價值是實現利潤最大化，并保持可持續經營。當捐贈主體為企業時，我們可以從兩個層面分析公益慈善捐贈行為動力。一個層面是企業家，另一個層面是企業本身。企業家作為個人，其追求自身效用最大化，由前述分析，他（她）的效用函數是多元的，一方面，企業家通過努力經營，實現企業利潤最大化從而獲得自身經濟利益最大化，滿足物質消費獲得的生理感官需要（效用）；另一方面，企業和企業家又是處于特定制度環境和道德倫理環境的社會中，因而，他或她會選擇其他行為或約束自己物質欲望，確保自身效用最大化。比如，通過公益慈善捐贈行為，履行社會責任使企業家獲得社會公眾和政府的贊譽（也會因此被公眾和政府推薦為政治家——議員），從而得到精神層面的滿足（效用）。企業家由于其處于企業特殊地位，掌握信息優勢，通過選擇公益慈善捐贈實現自身效用最大的目的常常能夠實現。從企業層面看，公益慈善捐贈支持公益慈善事業發展有利于企業樹立良好的社會形象，擴大市場影響，在商品質量相同或相近的情況下，選擇公益慈善捐贈往往優于廣告投入；同時，企業要保持持續經營，需要一個良好的外部環境，公益慈善捐贈有利于社會經濟環境穩定和諧，有利于社會從危機或災難中盡快恢復正常，從而為企業正常經營、擴大經營提供所需要的外部條件。這種對企業利益的追求、對企業持續生存環境的關心，是作為經濟組織的企業進行公益慈善捐贈的內動力一個重要方面。于是，企業家能夠通過公益慈善捐贈行為使自身效用實現與企業利益追求趨于一致。

二、公益慈善事業監管與公益慈善捐贈的關系

公益慈善事業監管的目的是促進慈善事業健康快速發展，滿足社會日益增長的對公益慈善事業的需要。在影響公益慈善事業發展的力量中，政府起著規劃、引導和監管作用，慈善組織是慈善（項目）活動（包括募資和設計、選擇施助對象）的具體策劃者、組織者和實施者（有組織的慈善活動是現代慈善的重要特征之一），社會公眾則是慈善活動開展的重要甚或主要資金支持者，三者均不可或缺，良性互動才能確保公益慈善事業健康快速發展。鑒于社會公眾和慈善組織自愿出錢出力，以有別于“政府機制”和“市場機制”的特有運作方式協助政府履行社會責任，彌補“政府失效”，實現社會穩定和文明的目標，政府監管的理念、目標和方法應是：在確保公信力和公平競爭的基礎上，鼓勵、支持更多的社會組織參與慈善事業，鼓勵和服務于公益慈善捐贈者，增強公益慈善捐贈者的效用，激勵社會公眾踴躍奉獻愛心。由于社會公益慈善捐贈是慈善活動開展的重要甚或主要經濟來源，慈善組織應該以自身專業和公信力贏得社會公眾的信賴，從而獲得社會公眾源源不斷的捐贈支持。當然，公益慈善組織的行為取決于政府能否確保慈善市場是一個公平而充分競爭的。猶如納稅公眾與政府的關系，公益慈善捐贈者必然要求政府和慈善組織確保提供實施多樣化、優質的公益慈善產品供他們選擇，降低自身尋找捐贈支持對象的交易成本及降低社會公益捐贈者獲得政策支持的代價，增強其效用。從公益慈善捐贈者的角度，政府（監管部門）與公益慈善捐贈者的關系表現在以下方面：

（一）公益慈善捐贈與政府稅收支持的直接關系

社會公眾犧牲自身物質利益支持公益慈善事業，實現社會穩定和文明，政府理應予以鼓勵和支持，其中對公益慈善捐贈主體（企業和個人）實行稅收減免是各國政府鼓勵支持社會公益慈善捐贈的一個重要方面。對公益慈善捐贈實行稅收減免是一種物質利益激勵，是政府對公益慈善捐贈者支持公益慈善事業的給予的物質利益獎勵——“效用”的一個重要方面。這種稅收減免政策獎勵效用對“政府不信任者”和“非中位選民”參與公益慈善捐贈的效用更大，因為“政府不信任者”和“非中位選民”更相信非政府組織的效率，從而更愿意將資源交給他們（慈善組織）履行社會職責。為此，政府要處理好與公益慈善捐贈者的稅收支持關系，真正發揮對捐贈者的效用增強關系，就要“好事做好”，要從激勵公益慈善捐贈公眾和推動公益慈善事業發展出發，設計、完善和實施公益慈善捐贈稅收優惠制度：一是要根據一國公益慈善事業發展現狀、要求與社會公眾公益慈善捐贈意愿，建立一個合理、公平、高效的公益慈善捐贈稅收優惠制度，二是要制定便捷捐贈者享受稅收優惠的程序規范。

（二）公益慈善捐贈與政府公益慈善信息提供的關系

現代慈善的一個重要特征是間接捐贈，即捐贈者將善款捐贈給公益慈善組織，由公益慈善組織通過設計、選擇和實施慈善項目實現對善款的運用。由于將公益慈善資源聚零為整、科學選擇公益慈善項目以及對施助對象實施可持續支持，一般來說，這種間接捐贈能夠提高公益慈善資源的配置效率。當然，公益慈善資源的有效配置有賴于公益慈善組織運行效率，如同納稅人要求監督政府管好用好稅款，捐贈者對慈善組織善款運用及效果必然關心，這也是影響社會公眾是否愿意繼續公益慈善捐贈、擴大捐贈規模的一個極為重要的因素。因此，建立公益慈善組織信息及運行信息監督公開制度，滿足社會公眾（捐贈者及潛在捐贈者）對相關信息的需求是政府的一項重要職責。政府一方面應采取多種有效措施，強化以公益慈善組織公信力監管為核心的制度建設；另一方面，應做好對社會公眾的信息公開服務，把慈善組織及運行信息和政府對慈善組織的監管信息公開，讓社會公眾根據公開信息做出選擇，把善款捐贈給最專業、公信和高效的慈善組織，降低捐贈者選擇公益慈善組織和公益慈善項目的交易成本，提高公益慈善資源的配置效率，從而提高捐贈者從事公益慈善捐贈活動的效用。必要時，政府應建立滿足捐贈者實地考察慈善組織和參與實施的慈善項目以獲取相關信息要求的制度。

（三）促進公益慈善組織與社會公眾互動的關系

猶如公平且充分市場的競爭能夠提供消費者多樣化選擇，實現資源有效配置和社會福利的最大滿足，一個公平競爭、充分競爭的公益慈善組織隊伍，出于成功慈善的動力和迫于募集公益慈善資金的壓力，不僅會各盡其能提供給社會公眾多樣化的慈善項目，滿足社會不同群體對不同社會問題關注的需要，而且還會提供多種便利手段供社會公眾捐贈選擇，吸引社會公眾公益慈善捐贈。因而，政府監管的一個重要目標就是促進慈善組織公平充分競爭。為此，政府一是降低民辦慈善組織進入門檻，簡化設立程序，下放審核登記權限，鼓勵民間慈善組織大力發展，壯大慈善隊伍；二是加快政府與官辦或官辦背景的慈善組織脫鉤，使之自主獨立，成為有活力的競爭主體；三是在政策支持和其他服務便利上一視同仁對待各類慈善組織，讓他們獨立自主發揮主觀能動性開展慈善活動，滿足和便利社會公益慈善捐贈者的選擇需要。一個龐大的公益慈善組織隊伍與社會公眾的良性互動必然促進社會公益慈善事業健康蓬勃發展。美國是世界現代慈善的典型代表，其慈善組織數量與公益慈善捐贈規模的正相關關系或許能夠說明問題。截至2010年美國注冊的各類組織約196萬個，其中數量最多的是慈善機構，達128萬個[1]，其慈善組織數量、人均慈善捐贈均位居世界各國前列。政府監管部門促進慈善組織的有效競爭以及與社會公眾的良性互動是締造美國為現代慈善事業典型國家的極為重要原因。壟斷和政策傾斜會扼殺慈善組織的活力，政治動員、行政或變相行政攤派以及施加有形無形捐贈壓力會讓慈善捐贈失去本來意義，長此以往必然會讓社會公眾產生厭惡和恐懼，這些均不利于一國公益慈善事業的健康快速發展。

三、完善我國公益慈善事業監管，提高公益慈善捐贈積極性

隨著我國經濟的快速增長和政府缺位及政府機制存在失靈，社會日益增長對公益慈善事業快速發展的需要。然而，總體上看，我國公益慈善事業發展現狀與監管政策呈現三個特點或不足：官辦壟斷慈善缺乏活力、慈善組織及運作監管不力、政府與慈善組織和捐贈者良性互動不夠，這些不足嚴重制約了我國公益慈善事業的發展。從公益慈善捐贈者角度，我國公益慈善事業監管存在的這些問題會增大捐贈者交易成本，降低其從事公益慈善捐贈的效用，因此，亟需改革完善。

（一）鼓勵民辦慈善發展，促進公平競爭

慈善的本質應該是民力民智民辦，也即社會慈善，愛心民眾以特有的運作機制從事公益慈善事業，彌補“市場失靈”和“政府失靈或不足”，滿足社會發展對慈善產品的需要，實現社會穩定和文明。由于歷史原因和出于對民辦組織的不信任，我國的慈善組織多為官辦或具有行政色彩，數量少，獨立性差，運作方式呈行政化。對民辦慈善組織審核登記注冊設置高門檻和繁雜程序，比如有主管單位、資金和組織人數的要求，有主管單位審核同意、要報經省民政部門或國家民政部門審核登記注冊。這些高門檻和登記注冊的繁雜程序將大批民辦組織擋在了合法慈善組織大門之外，得不到政府服務和政策的支持，影響其慈善活動的開展和作用的發揮。由于慈善組織數量不足，官辦慈善壟斷，行政方式運行，必然使慈善組織缺乏動力和活力，難以提供多樣化的慈善項目和募資手段，供不同社會群體選擇，制約了社會公益慈善捐贈的積極性。響應國務院推進公司注冊資本登記制度改革，實行寬進嚴管的精神，對民辦慈善組織準入降低甚至取消門檻限制，簡化下放登記注冊程序和權限，鼓勵社會愛心人士成為合法慈善組織，并通過創造公平競爭的政策和服務環境，讓各種慈善組織通過充分競爭、各盡所能提供多樣化、高質量的慈善項目和捐贈便利措施供社會公眾捐贈選擇，唯此，我國公益慈善事業必然會煥發活力，獲得健康快速發展。

（二）以公益慈善組織公信力為核心強化監管

公益慈善事業是純粹高尚的愛心事業。所以，以公益慈善組織公信力為核心強化運作監管是確保公益慈善事業發展生命的要求。一個長時期以來，我國對慈善組織監管的現狀是市場準入難，運行監管松，導致公益慈善丑聞頻出，政府監管部門和慈善組織遭受社會信任危機，嚴重影響了我國慈善事業的發展。危機孕育轉機的關鍵是以壯士斷臂的氣魄，強化公益慈善組織運行監管，而強化監管的關鍵就是建立確保慈善組織及運行信息的公開透明制度，讓社會監督，讓捐贈者根據公開信息選擇可信任、專業和高效的公益慈善組織予以支持，從而實現慈善資源的優化配置，有利于增強捐贈者的效用。監管信息公開的內容應包括：慈善組織決策人員和組織結構及其運行機制信息、監管部門審核的年報財務信息、慈善項目實施成效信息等。為完善公信力監管和信息公開運行機制，一是應建立獨立公正的第三方評估機構，定期對慈善組織進行評估，通過對慈善組織項目開展情況、財務收支狀況、相關信息公開等情況進行獨立評估，并將評估和排名結果公開，強化公益慈善組織自律。二是應配合信息公開制度，建立社會公眾投訴舉報制度，監管部門對投訴舉報立即查處，并將查處結果反饋投訴舉報者。這種多元化的嚴格信息公開監督機制，必定能夠純粹我國公益慈善組織隊伍，重建我國社會公眾對政府監管部門與公益慈善組織的信任，推動我國公益慈善事業快速發展。

（三）建立寓監管于服務的“伙伴關系”

政府之所以應樹立服務監管理念，成為慈善組織和公眾捐贈者的合作伙伴，其基本邏輯有：一是慈善組織和公眾捐贈者與政府治理社會的目標是一致的，是自身出錢出力為政府分憂解難，協助政府履行社會責任，理應得到政府的服務支持；二是服務也是一種監管，是易于被監管對象接受和配合的監管方式，比如監管政策變動信息及時提供和執行指引服務、現代慈善活動開展知識培訓服務等有利于慈善組織正確執行監管政策，提高活動開展效率，反過來，一個公信力和運行效率高的公益慈善組織更容易獲得社會公眾的捐贈支持。改革開放以來，雖然我們一直強調要建立服務性政府，但是包括政府慈善監管部門在內，在制度設計和實施管理中，自覺不自覺地以自身為本，以自身管理方便考慮問題，把自身置于管理者狀態，而把管理對象置于對立面，這樣的管理很難產生良性互動，取得好的效果。改革完善我國慈善監管，應該轉變監管方式，寓監管于服務中，形成政府、慈善組織和社會公眾捐贈者的良性互動，共同推動我國慈善事業快速發展。政府監管相關部門應從以下方面做好對公益慈善組織和公益慈善捐贈者的服務：

1.提供信息服務。除上述提及的提供監管信息公開服務外，監管部門還應提供的信息服務有：一是及時提供公益慈善監管和支持政策信息服務，以便參與者更好地執行監管政策，也能夠更好引導慈善資源的流向；二是利用政府宏觀調控和信息獲取上的優勢地位，提供公益慈善開展引導信息，降低公益慈善組織和捐贈人項目選擇過程的交易成本，提高慈善資源的配置效率；

2.協助提供公益慈善知識培訓或交流活動服務。政府相關部門應協助慈善組織協會定期開展相關知識培訓和交流活動，提高公益慈善組織開展活動能力和效率。培訓和交流活動應包括：現代慈善知識培訓、公益慈善組織的治理結構與運行機制培訓、公益慈善項目設計與實施交流等。

3.活動場所選擇上給予提供便利。具備資格的公益慈善組織往往選擇城市繁華地帶（比如廣場或大型社區）進行項目推薦和募捐活動，因此，在選擇場所時需要社區和其他有關單位的配合，也需要安全秩序的維護，必要時，政府應協助提供這方面的便利。

4.優化公益慈善捐贈稅收制度和政策。我國現行公益慈善捐贈稅收政策及實施機制存在合理、公平和效率問題，這些問題降低了捐贈者的效用，影響社會公眾公益慈善捐贈的積極性。為此，一是解決現行公益慈善捐贈所得稅稅前扣除不合理政策問題，允許超限額捐贈一定期限結轉扣除，同時允許當期虧損企業或無收入個人捐贈按規定限額在一定期限結轉扣除；二是完善貨物公益慈善捐贈視同銷售增值稅政策，在不破壞增值稅運行監管鏈條的情況下，應通過即征即退或先征后退解決現行貨物公益慈善捐贈稅負加重問題；三是簡化公益慈善捐贈票據傳遞流程，或賦予捐贈者對捐贈稅收優惠利益指定受讓方權力，降低公益慈善捐贈者享受優惠政策的時間成本；四是取消指定（官辦或具有官辦性質的）公益慈善組織接受捐贈享受稅前全額扣除的不公平不合理政策，鼓勵公益慈善組織的公開公平競爭，確保慈善資源得到有效配置。

［1］李春明.公益性捐贈稅收制度優化問題探析［J］.稅務研究，2013（5）.

［2］諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海：上海三聯書店，1994.

D632.9

A

1007-9106（2016）11-0098-05

李春明（1963—），男，河南工業大學經濟貿易學院副教授，博士，研究方向為宏觀經濟、財稅理論與政策。