論中央與地方對行政事業性國有財產的分級所有*

馮樂坤

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

論中央與地方對行政事業性國有財產的分級所有*

馮樂坤

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

我國自建國以來一直將行政、事業單位所占有使用的財產視為國有。為便于管理，遂對其實行了中央與各級地方分級管理的體制，但各級地方對其直接管理的行政事業性財產往往享有了所有者利益而直接成為了利益主體，因此中央與地方之間勢必存在利益沖突。盡管適用我國國有財產的分級代表理論能夠在一定程度上緩解二者之間的利益沖突，但卻無法解決國有與各級地方實際處于所有者之間的矛盾，與其這樣，不如在借鑒中央與地方之間對國有財產分別享有權的分權理念下，直接賦予各級地方行政事業性財產所有權。即，中央直接占有使用的行政事業性財產應為國有，各級地方直接占有使用的行政事業性財產應為各級地方所有，典型的就是現實生活中大量存在的教育性財產也就相應地被確定為國有與地方所有。

行政事業性財產；國有財產；地方所有財產

行政事業性財產是指從中央到地方的我國國家機關以及事業單位所占有使用的財產。因從中央到地方的我國各級國家機關均由立法加以了明確規定，立法、行政、司法以及軍事等各類國家機關所有管理、使用的財產也就被視為了國有。同時，基于便于管理教育、衛生、科研、文化、體育等公共利益的目的，自建國以來我國就在不同行業設立了諸多的事業單位，但事業單位是國家機關出資設立或者其他社會組織利用國有財產形成，事業單位占有使用的財產也就被視為國有。不過，受行政區劃所形成的地方層級影響，我國也就形成了從中央到地方的各級獨立的國家機關體系，且遍及全國各地的事業單位的行政化色彩比較濃厚，往往由不同層級國家機關進行設立，中央、省、市、縣、鄉鎮等均設立了事業單位。在將行政事業單位占有使用的財產視為國有的前提下，由中央直接管理也不太現實，行政事業性財產國有財產事實上處于分級管理狀態，行政性事業單位財產其實處于所有者虛置狀態，中央與地方對其必然會產生利益沖突，有必要對現行將行政事業性財產視為國有的理念進行反思。為此，在借鑒中央與地方之間對國有財產分別享有所有權的分權理念下*部分研究成果主張應將地方管理的國有企業以及地方直接出資設立的企業財產的權屬定性為地方所有，部分研究成果認為應將地方直接管理的國有土地視為地方所有，部分研究成果認為應賦予地方對部分礦產資源享有所有權，部分研究成果認為應將國家森林資源賦予中央與各級地方享有所有權，部分研究成果認為應由中央與各級地方對行政事業性國有財產分別享有所有權。主要文獻參見孫憲忠.物權法基本范疇及主要制度的反思(上)[J].中國法學,1999,(5);孫憲忠.“統一唯一國家所有權”理論的悖謬及改革切入點分析[J].法律科學,2013,(3)；史際春.修憲與財產權變革[J].經濟法學評論,2004,(5)；郭勵弘.正確認識我國“國資”的產權歸屬[J].經濟社會體制比較,2003,(3)；江建強.國資產權“統一所有與分級所有”的比較分析[J].經濟社會體制比較,2005,(1)；陳少暉.分級所有：中央與地方國有資產產權結構的優化選擇[J].學習論壇,2013,(2)；史際春,姚海放.國有制革新的理論與實踐[J].華東政法學院學報,2005,(1)；李昌庚.國家所有權理論拷辯[J].政治與法律,2011,(12)；王自力,田明華等.我國土地所有權主體重構問題探索[J].北京林業大學學報,2008,(1)；郭潔.土地所有權一體保護立法研究[M].北京：知識產權出版社，2011.132；高利紅.森林權屬的法律體系構造[J].現代法學,2004,(5)；周訓芳.林業的歷史性轉變與《森林法》的修改[J].現代法學，2004,(5)；李昌庚.國有財產的中央與地方關系法治考量[J].上海財經大學學報,2011,(4).，本文特對各級地方所占有使用的行政事業性國有財產的權利屬性進行研討。

一、行政事業性國有財產：從分級管理到分級代表

自1949年10月的中央人民政府委員會第一次會議宣布“凡屬國有的資源、企業和行政事業單位的財產均為全體人民的公共財產”以后，行政事業性財產就被定性為國有，1949年政務院遂規定了對國有的行政事業單位實行三級管理，即中央各部直接管理、暫由地方政府代管和劃歸地方政府管理。但在當時的經濟體制實行高度集中的計劃體制下，我國對行政事業性國有財產實行統一計劃管理政策，即固定資產投資計劃實行統一領導、管理，資金實行統收統支、無償使用，所需主要物資實行統一調撥、分配。1952年中央開始設立物資分配機構而統一掌握平衡分配工作，各主管部門設立了供應機構，逐級建立物資的計劃分配管理體系*吳紅衛.非經營性國有資產管理研究[M].北京：法律出版社，2010.67.。如此，建國初的行政事業國有財產的分級管理并不徹底，表面上是分級管理，其實仍是統一管理。

為了應對當時的加快我國社會主義建設速度的政治情勢，1958年中共中央又通過頒布《關于企業、事業單位和技術力量下放的決定》而將中央部屬的大量事業單位下放到地方管理，1961年中共中央的《關于調整管理體制的若干暫行規定》又將行政事業單位的國有財產管理權上收到中央。文化大革命期間，在將中央直屬企業大規模予以下放的同時，事業單位也隨之被大規模下放而由地方管理，少數則由中央部屬和地方雙重領導，以中央部屬管理為主，下放到各省、自治區、直轄市管理的事業單位，部分又具體下放到專區、市、縣管理，同時，又將下放事業單位的物資分配和供應工作移交地方*及聚聲.行政事業單位國有資產管理新模式[M].北京：經濟管理出版社，2002.32.，此種將事權與財權一并轉移予地方進行管理的事實其實就真正踐行了中央與地方對事業單位的分級管理。只不過，在當時的計劃經濟時期，行政事業性單位的國有財產管理一直在中央與地方之間反復徘徊，采納集權管理模式或者分權管理模式，一直處于爭論與調整之中*胡川.行政事業單位國有資產的“非轉經”的理論與實證研究[M].北京：中國地質大學出版社，2010.13.。

我國自建國初就已經開始對行政事業性國有財產實踐中央與地方的分級管理，但卻一直沒有設立相應的獨立管理機構，直至1988年國務院正式組建專門國有資產管理局以后，各省級地方逐步開始設立相應的國有資產管理機構，自上而下所建立的國有資產管理機構的職責之一就包括對行政事業性國有財產管理。1995年制定了專門的《行政事業單位國有資產管理辦法》，其第6條規定中央和各級地方對本級政府管轄的行政事業資產實行分級管理，負責“產權登記、清查統計、資產評估、糾紛調處以及會同財政部門對產權變動、資產處置進行審批”等職責*1998年的《事業單位登記管理暫行條例》第5條、《社會團體登記管理條例》第6條又分別明確規定了事業單位、社會團體的分級登記，即由國務院以及縣級以上的地方相關部門負責本級事業單位、社會團體的登記。，為了應對行政事業性國有財產在實務中所出現的新情況，2006年依次制定的《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》繼續明確規定對行政事業單位的國有資產管理實行分級管理的同時，又規定了各級財政部門是政府負責行政單位國有資產管理的職能部門，對行政單位國有資產實行綜合管理*參見2006年制定的《行政單位國有資產管理暫行辦法》第7、8條、《事業單位國有資產管理暫行辦法》第5、6條之規定。。

不過，自2002年十六大報告明確要求應建立分級代表的國有財產管理體制以后，中央與地方就又開始分別代表國家行使行政事業性財產的所有權，履行出資人的權利義務，享有所有者權益*楊瑞金.《物權法》實施與加強行政事業單位國有資產管理[J].財政研究,2007,(12):56.，且在目前已經對國有企業開始實行分級代表制以及2007年的《物權法》所規定的中央與地方分別代表國家行使出資人權利義務的背景之下，行政事業性國有財產實行分級代表更具有了正當理由。當然，分級代表制在遵循從中央到地方的分級授權的同時，為了預防國有財產流失，又遵循了中央與地方在本級內部的分級授權而設立獨立的行政事業性國有財產管理部門。就中央級行政事業性國有財產的內部分級授權而言，中央級行政事業單位國有財產其實由財政部、國務院機關事務管理局、各部門依次分級進行管理*2008年的《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》第5條、2009的《中央行政事業單位國有資產管理暫行辦法》第3條在均明確規定了“財政部、中央級事業單位主管部門、國務院機關事務管理局負責其管理工作，各部門按本部門管理工作”。，省級、地級、縣級地方也相應地規定了本級地方的行政事業性國有財產的分級管理，也遵循了財政部門、行政事業單位直管部門以及行政事業單位分級管理*如2010年的《上海市市級行政單位國有資產管理暫行辦法》第4條就規定“上海市財政局和上海市人民政府機關事務管理局按規定監管單位占有、使用的管理體制”，2011年的《廣東省財政廳關于省直行政事業單位國有資產使用管理的暫行辦法》第6條規定也規定了省財政部門、省直行政事業單位主管部門、省直行政事業單位依次負責國有資產使用的具體管理”。，我國對行政事業性國有財產管理具體采納了由本級財政部門、主管部門、使用單位管理的模式*主要文獻參見吳紅衛.非經營性國有資產管理研究[M].北京：法律出版社，2010.71；周茂青.行政事業性國有資產流失與法律保護機制的建構[J].中共福建省委黨校學報,2014,(8):50.。

總之，在將行政事業性財產明確規定為國有的前提下，遍及全國各地的行政事業性國有財產其實由中央與各級地方各自管理，盡管對中央與各級地方對其管理的法律地位已經從分級管理轉變為分級代表，但分級代表制中的中央與各級地方往往履行出資人職責、享有出資者的權益，此種后果無疑已經致使中央與各級地方已經對各自管理的行政事業性國有財產享有了所有權權益。當然，基于便于管理，中央與地方又各自在本級內部進行了分權管理，但不論立法如何設計，僅能有效防止行政事業性財產流失，卻無法應對中央與各級地方之間的在行政事業性財產方面的利益沖突。為此，在總結歷年來對行政事業性國有財產管理經驗的基礎上，尤其在明確了各級地方在行政事業性國有財產所處的主體性地位的實際情況后，我國應當重新審視將其視為國有的理念。

二、行政事業性國有財產主體之檢討

因我國現行立法均將行政事業單位所占有使用的財產規定為國有，行政事業性國有財產又遍及全國各地，此種現實就致使由中央直接管理行政事業性財產不太合理，立法往往授權中央與各級地方分別對其進行管理，中央與各級地方其實就成為了真正的利益主體，但在將行政事業性國有財產在不同行政層級之間進行轉移時，中央與各級地方相互之間必然會出現利益沖突，與中央與各級地方之間在企業性國有財產、資源性國有財產等方面的利益沖突相比，此種利益沖突表現的并不激烈，實務中也就往往被人們所忽視。當然，基于避免中央與各級地方在行政事業性財產方面的利益沖突以及保護各級地方在長期分級管理體制中所形成的利益，理應確定由中央與各級地方對行政事業性國有財產分別享有所有權*主要文獻參見王攀.國有行政事業性資產管理難在何處—廣東省國有行政事業性資產調查[J].上海國資,2004,(10):13；李昌庚.國有財產的中央與地方關系法治考量[J].上海財經大學學報,2011,(4):32.，但中央與各級地方在行政事業性財產方面存在利益沖突卻實際存在。基于論證地方對行政事業性財產享有所有權的正當性，有必要注意以下方面：

其一，為了有效對中央與各級地方所管理的行政事業性國有財產進行規范，中央與各級地方也就相應地制定了各自的規范性文件，不僅構建了從中央到各級地方的各級行政事業性國有財產的管理機構，又規定中央與各級地方享有對本級行政事業性國有財產購置、調劑、租賃、受贈、捐贈、轉讓、置換、報損、報廢、對外投資等配置、處置等權利，尤其明確規定了應將各級地方管理的行政事業性國有財產的收益作為非稅收入而上繳本級國庫*如2008年的《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》第28條規定“中央級事業單位國有資產處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理和財政國庫收繳管理的規定上繳中央財政”；2007年的《駐外機構國有資產管理暫行實施辦法》第29條規定“駐外機構國有資產處置的變價收入和殘值收入，應當按照政府非稅收入管理及財政國庫收繳管理的規定上繳中央財政”；2010年的《上海市市級行政單位國有資產管理暫行辦法》第26、34條規定“市級行政單位出租、出借的國有資產、資產處置形成的變價收入和殘值收入，統一上繳市級國庫，納入預算管理”；2014年的《廣東省直行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》第12條規定了“省直行政事業單位資產出售、出讓、轉讓收入、置換補價收入、報廢殘值收入、報損補償取得的收入，在按規定扣除相關稅費后，按照政府非稅收入管理的規定上繳省財政”；2005年的《東莞市市直行政事業單位國有資產管理暫行辦法》第28條規定“行政事業資產收益應按規定上繳市財政”；2003年的《重慶市江北區國有資產管理實施辦法》第25條“行政事業單位國有資產處置收入，包括出售收入、報廢報損殘值變價收入上繳國庫，納入區財政預算管理”；2007年的《關于成都市級行政事業單位國有資產處置工作的實施意見》規定“行政事業單位國有資產處置收入由受讓方直接繳入市財政專戶”；2012年的《郴州市市級行政事業單位國有資產有償使用收入征收管理辦法》第5條規定“市級行政單位出租、出借國有資產取得的收人以及市級行政事業單位經批準處置國有資產取得收人應全額繳入市財政”。。不過，在現行立法均將行政事業性財產明確規定為國有的前提下，各行政事業單位對其僅享有使用權，但代表國家行使所有權的各級地方有權對行政事業單位的國有財產進行配置與調整，各級地方不僅對其享有處置權，也享有對其出租等方面的收益權，且均將其收入納入了地方財政收入范圍。由此，各級地方表面上不享有所有權，但在長期管理行政事業性國有財產的過程中已經成為了真正的利益主體，享有了所有權人應享有的所有利益，已經成為了行政事業性財產的所有者，立法仍將各級地方所管理的行政事業性單位的財產規定為國有已經名不屬實，也就無法解決中央與各級地方之間對其所存在的利益沖突，為了對地方利益進行有效保護，實有必要反思將行政事業財產仍視為國有的理念。

其二，現實中的行政事業性財產主要由本單位所使用的財產及其收益構成，但行政事業性財產主要由國家出資設立，即使目前部分事業單位改制為自收自支，因其最初財產也是源自于國家出資，沒有國家的最初出資，行政事業單位就無法正常啟動運轉，所積累的財產也是以國家出資的財產為基礎而長期形成，加之，我國建國之初實行統收統支的財政政策，將其財產界定為國有也就毋庸置疑*1950年政務院發布的《關于統一國家財政經濟工作的決定》明確規定了“統一全國財政收支、統一全國物資調度、統一全國現金管理”的同時，又規定了“國家財政統一于中央人民政府”、“各地所收之國家公糧及其折征之代金或其他實物、關稅、鹽稅、貨物稅、工商業稅均歸中央人民政府所有”、“國營企業的收入和折舊準備金提存歸中央人民政府所有”等政策，1950年的《中央金庫條例》第1條規定了“中央、各大行政區、各省(市)、各縣設立中央金庫”的同時，第5條又規定了“金庫款之支配權統屬于中央人民政府財政部”，1985年的《國家金庫條例》第6條規定了“國庫機構原則上一級財政設立一級國庫；中央設立總庫，省級地方設立分庫，地級地方設立中心支庫，縣級地方設立支庫”。。然而，自我國對行政事業性單位的管理從表面上的分級管理改為實質上的分級管理以后，行政事業單位的預算支出從中央統一支出轉變為中央與各級地方通過各自的預算獨立支出，中央與各級地方往往對其所直接管理的行政事業性單位進行預算撥款，即中央與各級地方實際將其財政收入長期進行了預算支出。當然，我國自建國以來就一直存在著中央與地方之間的財政分權劃分，尤其是對作為財政收入重要組成部分的稅收進行了中央稅與地方稅的劃分，但地方財政收入由地方進行支配的觀念已經根深蒂固，地方已經對其享有充分的處分權*有人認為，計劃經濟體制下的稅權由中央予以壟斷，稅收收入劃歸地方支配不過是統收統支下中央財政撥款的變通形式，實質屬于中央財政再分配，相反，分稅制下的地方稅實際上是地方作為中央授權的地方稅課征主體，不僅應擁有地方稅收入的使用權，而且還享有程度不等地的地方稅的管理權。盡管此種見解沒有直接揭示出地方稅的權利屬性為所有權，卻已經幾乎接近了所有權。參見安文,葉美萍.地方稅本質論[J].財經問題研究,1998,(2):54.，無論地方財政收入的來源如何，受財政自主權理念的影響，中央與各級地方均對其財政收入享有在法定范圍之內的支配權，且此種支配權效力已經與所有權在本質上相差無幾，中央與各級地方對其財政收入享有的權利屬性其實就是所有權*孫憲忠.論物權法[M].北京：法律出版社，2001.12.，不過，在中央與各級地方對其財政收入享有所有權的背景下，再將各級地方財政收入投入到行政事業單位而形成的財產確定為國有就有失偏頗，如此，為了與財政收入的分級所有理念相一致，立法應當修正將中央與各級地方所直接管理的行政事業性財產確定為國有的理念，明確中央與各級地方對其分別享有所有權。

其三，自我國對行政事業性國有財產開始實行分級管理體制以來，中央與各級地方依據分級授權原理而逐步形成了較為成熟的分級管理體制，在制定了中央級行政事業單位管理的國有財產管理辦法后，省、地、縣、鄉級地方往往制定了與本級地方相適應的管理規范，實務中也就正式形成了中央與省、地、縣、鄉級地方分別管理體制。然而，行政事業單位所使用的國有財產類型包括有形財產與無形財產，有形財產主要包括土地、房屋、圖書、儀器設備、圖書資料、交通運輸工具等等，因所有行政事業單位均要設立辦公機構，但設立辦公機構需要必要的辦公場所，且該辦公場所必須要以土地所有權為基礎了而形成一系列不動產。不過，我國長期以來對土地資源亦采取了國家統一所有、分級管理的體制，各級地方往往享有了其所管理的國有土地支配權和收益權，成為了實際的利益主體，事實上處于所有者地位*郭潔.土地所有權一體保護立法研究[M].北京：知識產權出版社，2011.134.，為了應對中央與各級地方之間的利益沖突，理應將現行國有土地在中央與各級地方之間進行具體劃分，即形成國有以及各級地方所有*主要文獻參見高波.論適應企業改制的城市土地資產運營與管理體制改革[J].南京大學學報,2000,(3):54；王自力,田明華等.我國土地所有權主體重構問題探索[J].北京林業大學學報,2008,(1):67-68；陳小燕,郭翼飛.我國國有土地所有權管理體制研究[J].科學社會主義,2014,(5):123；劉守英.直面中國土地問題[M].北京：中國發展出版社，2014.140.。所以，在將國有土地在中央與各級地方之間進行重新具體劃分所有權的背景下，遍及全國各地的行政事業性財產類型中的土地所有權必然會形成國有以及各級地方所有，此種現實必然會對依附土地所有權形成的建筑物歸屬有所影響，即在將土地歸屬確定為國有以及各級地方所有的基礎上，對依附在其存在的建筑物徑直可以確定為國有以及各級地方所有。換言之，既然能夠將行政事業單位所使用的財產類型中的土地所有權確定為國有及各級地方所有，將其他財產類型確定為國有及各級地方所有就不存在任何障礙。

其四，現實中的我國行政事業性國有財產其實就由各行政事業單位直接管理，各個地方并不掌握各行政事業單位的閑置財產信息，為了有效進行配置，實有必要構建各個地方的閑置財產調劑平臺*劉興云,李森.論行政事業資產配置的優化[J].山東社會科學,2011,(11):109.。此外，自20世紀80年代中后期，實務中又出現了行政事業單位將其使用的非經營性國有財產轉變為經營性國有財產的現象，即行政事業單位往往又將其管理的國有財產通過出租、出借、投資、創辦經濟實體等方式從事經營活動，此種現實必然致使國有財產流失*唐鳴,陳榮卓.行政事業單位國有資產流失：路徑考察與制度防范—一種法律視角下的分析與建議[J].中州學刊,2007,(1):86-87.，為此，部分地方開始嘗試通過設立對行政事業性國有財產的集中統一管理機構而代表各級地方行使所有權職能。顯然，此種將行政事業性財產集中在一起而進行管理的立法思路不僅有利于對行政事業性國有財產的管理，又彰顯了各級行政事業單位國有財產的整體性、統一性特征，也就為各級地方對其轄內的不同行政事業單位使用的國有財產行使統一的支配權奠定了基礎，進而，為構建各級地方對其轄內的行政事業性國有財產享有所有權提供了實踐依據。

三、各地方所有行政事業性財產之劃分

我國長期實踐中已經形成了中央與各級地方對行政事業性國有財產的分級管理，中央與各級地方實際上成為了真正的利益主體，在將行政事業性財產視為國有的前提下，中央與各級地方之間必然產生利益沖突。為此，在借鑒中央與各級地方之間對國有財產分別享有所有權的分權理念基礎上，理應賦予中央與各級地方對行政事業性國有財產分別享有所有權，中央所有的行政事業性財產必然為國有，各級地方所直接管理的行政事業性國有財產應為各級地方所有。當然，將行政事業性國有財產在中央與各級地方之間確定各自所有權的具體劃分標準所要考量的因素較多，實有必要予以具體闡述。本部分試圖從如下方面進行闡述：

(一)行政事業性國有財產范圍之界定

行政事業性國有財產是指由行政事業單位依法使用的國有財產，主要包括行政單位用國家財政性資金形成的財產、國家調撥給行政單位的財產、行政單位按照國家規定組織收入形成的財產以及接受捐贈和其他經法律確認為國有財產*參見1995年的《行政事業單位國有資產管理辦法》第2條之規定。，具體表現為固定資產、流動資產和無形資產等形式。從語義意義方面分析，使用該國有財產的主體大概包括行政單位與事業單位，行政事業性國有財產其實就是由行政性國有財產與事業性國有財產組成，且使用此類國有財產的主體均擔負著公益服務職能。不過，現實中擔當此公益服務職能的主體較多，有必要以使用行政事業性國有財產的主體為切入點而對其范圍予以界定。具體如下：

其一，行政單位是指進行行政管理、組織經濟、文化建設的國家機關，主要包括各級立法、行政、司法、軍事等機關，此類機關的財產來源往往就具有單一性即依賴于財政預算撥款，且主要擔負行政管理職能，也就被稱謂行政單位，但軍事機關具有特殊性，往往也就不納入行政單位之中。同時，我國現存的各級政黨、政協組織性質上不屬于國家機關序列，但業務活動方式卻采納了行政管理方式，財產也來源于財政預算撥款，工作人員一般被列為行政編制，政黨、政協組織的性質也就與國家機關具有相似性，政黨、政協組織就被視為了行政單位，行政性國有財產也就包括了政黨、政協組織所使用的國有財產，1995年的《行政事業單位國有資產管理辦法》第41條以及2006年的《行政單位國有資產管理暫行辦法》第3條遂明確規定“行政單位”為“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派機關”。此外，我國駐外使領館、常駐聯合國和其他國際組織代表團、中央行政單位駐外的非外交性質代表機構等等駐外機構所使用財產往往為外交職能服務，并不以營利為目的，理應也屬于行政性國有財產類型之一。如此，行政性國有財產其實就包括了機關性國有財產與非機關性國有財產，進而，以行政層級為標準，徑直分為中央級、省級、地級、縣級、鄉鎮級等類型。

其二，事業單位是實施公益服務的社會組織，主要從事教育、文化、衛生、科技、體育等活動，但事業單位的設立往往與各地方層級具有對應性，中央、省、市、縣、鄉鎮等各級地方均有其所屬的事業單位，同時，從中央到地方的各事業單位均有特定的行政機關為其主管部門*方流芳.從法律視角看中國事業單位改革—事業單位“法人化”批判[J].比較法研究,2007,(3):2.。就事業單位的經費來源而言，部分事業單位為國家全額撥款，部分事業單位為國家部分撥款，部分事業單位則為自收自支，與行政單位的財產來源唯一為國家財政預算相比，事業單位的財產來源就具有多樣化，將事業單位所有使用財產都確定為國有也就不盡合理，理性作法就是將國家出資以及利用國家出資而生成的收益確定為國有*金鳳.事業單位國有財產類型化法律規制的實態及辨析[J].貴州社會科學,2010,(2):116.。當然，依據事業單位的社會功能，可將其分為承擔行政職能、從事公益服務和從事生產經營活動三種類型，三種事業單位所使用財產均應確定為國有，但從事生產經營活動的事業單位已經不具有踐行公益服務的本質屬性，且已成為以營利為目的企業，此類國有財產也就為企業性國有財產，對其規制就應適用企業性國有財產的相關法律規范。此外，我國現實中大量存在著為實現會員的共同意愿、按照其章程開展活動的非營利性的社會團體，如工會、共青團、婦聯、研究會、文聯、協會、科協、作協等等，盡管其本質為非政府性的組織，卻行使部分行政職能，此類社會團體所使用財產往往就是由國家財政撥款而形成，所使用的財產必然為國有*2006年的《行政單位國有資產管理暫行辦法》第51條規定“社會團體的國有資產管理依照本辦法執行”，第52條規定“行政單位所屬獨立核算的企業執行企業國有資產管理的有關規定”。。

(二)國家所有與地方所有的具體劃分

為了協調中央與各級地方在行政事業性財產方面所存在的利益沖突，我國應明確賦予中央與各級地方對其分別享有所有權，各級地方所有行政事業性財產其實就是將部分國有行政事業性財產予以變更而形成，此種事實無疑就縮小了國有行政事業性財產的范圍。然而，在現行立法明確規定行政事業性財產為國有的前提下，確定中央與各級地方各自所有的行政事業性財產范圍首要的就是要先將國有范圍具體劃定，剩余的行政事業性國有財產必然為各級地方所有的范圍，確定各級地方所有的行政事業性財產先就要具體確定國有的行政事業性財產范圍。

就國有行政事業性財產范圍而言，在目前中央與地方對行政事業性財產長期進行分級管理的背景下，現行中央級行政事業單位所使用的財產理應確定為國有，但此種國有財產范圍應作擴大化解釋，應包括各政黨、政協機構、社會團體、駐外機構的財產。同時，中央級行政事業單位駐地方分支機構的財產應視為國有，如審計署在18個城市設立的駐地方派出機構，中國科學院在12個城市設立的分院，各政黨、共青團在全國各級地方設立的分支機構。此外，部分由中央直接管理而設立在各地的事業單位財產也應確定為國有，如中央在浦東、井岡山、延安設立的干部學院，在武漢設立的長江水利委員會，各地設立的211工程大學，交通部主管的中國民航大學、大連海事大學，國家民委主管的西南民族大學、西北民族大學等等。此外，中央級行政事業性財產往往遍及全國各地，所在地方往往在土地使用等等方面提供諸多便利，確定此類歸屬就應該注意對地方利益的保護，亦應將行政事業單位所使用的土地確定為所在地方所有，行政事業單位的其他財產類型卻可以徑直確定為國有。

(三)各級地方所有之劃分

因我國長期的實踐中已經形成了各級地方對行政事業財產的分級管理體制，既然將國有行政事業性財產范圍確定后的剩余國有行政事業性財產理應為各級地方所有的財產范圍，借鑒上述中央級行政事業性財產應為國有的劃分標準，理應將各級地方所有管理的本級行政事業性財產確定為各級所有。

就現行管理行政事業性財產的地方層級而言，盡管我國地方層級主要由省級、地級、縣級、鄉鎮級等四級構成，但鄉級地方所使用的行政事業性財產較少，立法也就沒有對其專門進行規定，僅由部分地方對其加以明確規定*2012年的江蘇省興化市《缸顧鄉行政事業單位國有資產管理實施辦法》第26條規定“單位負責辦理本單位國有資產收益的執收工作，按照政府非稅收入收繳管理規定，上繳鄉級財政專戶或國庫”。，究其原因，無非是我國各省級地方面積大小以及經濟發展程度差異較大，各地方遂對鄉鎮地方是否獨立管理本級行政事業性財產而采納了不同的立法態度，此種立法實踐其實就反映了對鄉鎮級地方的存廢存有爭議，鄉鎮級地方所有是否存在就值得考量。此外，除了直轄市、海南省等地方以外，我國各省級地方對行政事業性財產的分級管理主要采納了省、地、縣三級管理，且三級地方也相應依據本地方實際情況而制定了管理本級地方占有使用的行政事業性財產的規范性文件，三級地方其實就成為了行政事業性財產主要受益主體*如1992年的《安徽省行政事業單位國有資產管理辦法》(2008年失效)第4條規定“省國有資產管理局主管全省國有資產管理工作。地、市、縣國有資產管理部門主管本地區國有資產的管理工作”；2008年重新制定的《安徽省行政事業單位國有資產管理暫行辦法》第5條規定“縣級以上地方人民政府應當加強對行政事業單位國有資產管理工作的領導，協調解決行政事業單位國有資產管理工作中的重大問題”。。由此，地方所有行政事業性財產如何在地方層級之間具體劃分就應授權省級地方依據本地方的實際情況而定，但省級、地級、縣級為基本的地方層級卻不容置疑。

將地方所有行政事業性財產在各級地方之間進行具體劃分必須依據一定標準。因各級地方在長期實踐的分級管理體制影響下，對其直接管理的行政事業性財產已經形成了一套完整的制度體系，且在處置行政事業性財產的收益取得方面已經成為了直接受益主體，且處于所有者地位，再者，各級行政事業單位往往又實際擔當著本級地方的公益服務職能，將行政事業性財產確定為各級地方所有的標準就應當以各級地方對其直接管理的范圍為準，現行各級地方直接管理的本級行政事業性財產就應該歸屬各級地方所有。不過，上級地方所直接管理的行政事業性財產往往遍及各下級地方，所在地方往往在各方面對其設立提供了諸多便利，除了行政事業單位在下級地方所設立的分支機構歸屬上級地方所有以外，將其他類型的行政事業性財產確定為上級地方所有必然會對所在地方有失公平，理應注意對所在地方利益進行保護，即亦可將其確定為所在地方所有，如位于設區市的省屬醫院等科教文衛體類事業單位，應依據其提供公益服務的主要受益區域而確定為相應地方所有*黎小長.行政事業性國有資產分級授權管理模式[J].行政事業資產與財務,2009,(5):24.。

需要說明的是，地方行政區劃由多層級構成，受上下級行政關系的影響，我國就將上下級地方的層級關系視為了行政隸屬關系，與其他類型國有財產相區別，行政事業性國有財產具有明顯的行政隸屬關系，實務中就形成了各級地方構建各自管理機構的事實，此種行政隸屬關系往往致使中央以及上級地方會在各級地方之間隨意配置行政事業性國有財產的消極后果，加之，我國長期以來一直將各級地方所直接管理的行政事業性財產視為國有，如此，中央往往對不同層級地方所管理的行政事業性財產亦可進行配置*劉興云,李森.論行政事業資產配置的優化[J].山東社會科學,2011,(11):105.，部分地方性立法就明確允許上級地方對下級地方所使用的行政事業性財產在各地方之間進行隨意調劑，如2008年《海南省省直行政事業單位國有資產配置管理暫行辦法》第4條所規定的“調劑包括跨行政級次的資產調劑”與第12條規定“跨行政級次之間的資產調劑由主管部門報送省財政廳審批”。既然要將行政事業性財產從統一國家所有變更為中央與各級地方的分別所有，中央與各級地方的各自所有權就具有獨立性，各級地方所有權理應具有平等性，上述見解以及相關立法就應當予以修正。

四、地方所有行政事業性財產的理論與實踐——以教育性財產為中心

因我國長期以來各類教育主要依賴國家舉辦，所形成的教育性財產就被視為了國有，理所當然地屬于行政事業性財產的組成部分，但目前的教育性財產實踐卻與將其視為國有理論已經存有極大差異，有必要對其歸屬進行仔細甄別。實際上，我國現行教育管理體制以教育類型的差異為標準而實行不同的管理體制，即基礎教育由地方直接管理，高等教育由中央、地方分級管理*1995年的《教育法》第14條規定了“中等及中等以下教育由地方人民政府管理；高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理”，1999年的《高等教育法》第13條就規定“國務院統一領導和管理全國高等教育事業，省、自治區、直轄市人民政府理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校”，2006年修訂后的《義務教育法》第7條也就規定“義務教育實行縣級人民政府為主管理的體制”。，教育投資就形成了以地方投資為主的途徑，即盡管現行的教育經費實行以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的體制，但義務教育以及高等教育經費主要依靠地方財政撥款*1995年的《教育法》第53條規定“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源”。。因全國各地方的財政收入不盡相同，中央往往通過不同形式對財政收入較差的地方進行撥款支持，此種中央撥款納入了地方財政收入范圍，且由地方自己支配。本部分特以各類教育管理體制生成為線索而對教育性國有財產的地方所有化進行詮釋。

(一)中小學教育性財產

早在解放時期，各地部隊進入各大城市之后，遂立即接管了各地的中小學，后來均移交給了當時的各大區所成立的教育部進行管理，同時，從1952年開始到1956年底，我國又將私立中小學改造為公立，原有私立學校均成為了國有學校*高奇.中國教育史研究·現代分卷[M].上海：華東師范大學出版社，2009.379.，且又對中等教育進行了相應調整，1952年3月頒發試行的《中學暫行規程(草案)》就明確了“中學由省、市文教廳、局實行統一領導，必要時也可委托專署或縣人民政府領導”。在人民公社化的高潮中，農村的全部中小學則下放給公社管理，但1959年中共中央宣傳部又提出“全日制中等學校和縣的重點小學由縣移接管理；公社辦的一般小學、農業中學、民辦中學由公社管理；民辦小學、大隊辦的農業中學、農村各種業余學校由大隊管理”的參考意見，中小學等基礎教育遂形成了地方投資與社會投資的兩條途徑*我國基礎教育經費(包括義務教育與高中教育)的分配預算中，長期存在著嚴重的城市中心主義傾向，農村基礎教育也就由縣級財政承擔，但絕大多數農村經濟不發達的狀態致使農村基礎教育的財政投入不足，此種現實無疑制約了農村社會的發展。此點與本文主旨不符，故不再贅述。。不過，自中央于1980年對省、市、自治區實行“劃分收支、分級包干”的財政預算管理體制后，中小學等基礎教育經費就開始轉由地方撥款，但我國中小學等基礎教育的地方管理其實就是縣級管理*1985年中央發布的《關于教育體制改革的決定》就明確指出“基礎教育的管理權屬于地方”，1986年的《義務教育法》第8、12條分別規定了“義務教育所需事業費和基本建設投資由國務院和地方各級人民政府負責籌措”，2006年修訂后的《義務教育法》進一步明確為“縣級人民政府為主管理”。，縣級管理就意味著縣級撥款投資，但縣級投資所需要的經費來源于中央與省級的逐級財政撥款。盡管如此，縣級地方對基于縣級撥款投資而形成的基礎教育性國有財產享有支配權，此種現實也就決定了縣級地方在管理基礎教育性國有財產中的主體地位，縣級地方實際享有基礎教育性財產的所有權。

當然，我國建國初期也對中等專業技術學校的管理進行了相應調整，自1952年的《中等技術學校暫行實施辦法(草案)》確定了中等技術學校由“中央、大行政區或省(市)政府有關業務部門直接領導”以后，此種對中等專業技術學校的管理體制一直延續了近30年時間。上世紀80年代后，在將中等專業學校分為國務院部屬學校和地方學校的基礎上，形成了“國務院部委所屬中等專業學校由有關部委直接領導，省、市、自治區所屬中等專業學校由省、市、自治區領導”的管理體制，中等專業技術學校的經費撥款也就相應的由中央與地方各自負責*1980年11月教育部制定的《關于全日制中等專業學校領導管理體制的暫行規定》規定“國務院部委所屬中等專業學校，由有關部委直接領導或由有關部委和省、市、自治區雙重領導，以部委為主或由部委與直屬一級企業、事業單位分工管理；省、市、自治區所屬中等專業學校，由省、市、自治區領導，有關業務部門主管；面向地(市)的中等專業學校，實行省和地(市)兩級業務主管部門分工管理”，同時，又規定了“國務院各部委負責管理所屬中等專業學校的各經費、基本建設、教材、物資和儀器設備等，省、市、自治區的各主管業務部門負責管理所屬中等專業學校的各項工作，其職責可參照部委對其所屬學校的管理職責”。。2000年左右，在國家又將原中央管理的部分中等專業學校和技工學校劃轉地方管理以后，又將原中央和直接管理的大多數中等專業學校劃轉地方管理，且明確了以省級地方管理為主、地級管理為輔的體制*參見1998年國務院發布的《關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》、2000年10月教育部出臺的《關于中等專業學校管理體制調整工作中防止中等職業教育資源流失問題的意見》，其中后一個文件明確要求“國務院有關部門劃轉到地方的中等專業學校的隸屬關系原則上劃歸省級教育行政部門或其他有關部門；已經撤并或準備撤并部分省級業務廳局舉辦的中等專業學校應劃歸省級教育行政部門或其他有關部門；少數確實需要劃轉到地市的，必須由省級人民政府明確其具體的歸屬，并辦理相應的劃轉交接手續”。。由此，中等專業學校的教育性財產的管理責任以及經費劃撥責任主要由省級地方承擔，省、地級地方對基于其撥款投資所形成的中等教育性國有財產享有支配權，其主體性地位毋庸置疑，理應依據投資主體不同而確定為省級地方所有、地級地方所有。

(二)高等院校教育性財產

上世紀50年代初期，我國就將已經接管的原來公立大學均移交給了當時的各大區所成立的教育部進行管理，對私立大學則通過一系列的政策而將其融合進公立大學或者成為公立大學*參見1951年教育部公布的《關于全國工學院調整方案的報告》與1952年的《關于全國高等學校1952年的調整設置方案》。。就高等院校的管理權而言，我國先后通過制定一系列文件而確立了“中央直接管理高等學校與大區或省、自治區、市被委托管理”的高度集中的管理體制*參見1950年政務院頒布的《各大行政區高等學校管理暫行辦法》、《關于高等學校領導關系的決定》、1953年政務院修訂后的《關于修訂高等學校領導關系的決定》。。自1958年之后，除了少數綜合大學、某些專業學院和某些中等技術學校仍舊由教育部或者中央有關部門直接領導外，其他的高等學校都歸各省、市、自治區領導，即高等學校實行中央和省、市、自治區兩級管理的制度*參見1958年的《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》、1960年教育部制定的《關于全國重點高等學校暫行管理辦法》、1963年的《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定(草案)》。，但1969年之后又將原屬中央直接主管的高等院校均下放到地方管理*參見1969年發出的《關于高等院校下放問題的通知》。。不過，國家又在文革結束后開始調整、恢復被下放學校的主管關系，尤其是1980年以后，隨著我國財政體制的改革，高等教育的財政支出就依據高等院校行政隸屬關系而分別由中央和地方財政各自負擔，即中央負責中央各部委所屬的高等院校的投資，而地方高等院校的投資完全由地方承擔*楊會良，袁樹軍等.改革開放以來中國高等教育財政體制的演變、特征與發展對策[J].河北大學學報,2010,(3):76.，經濟較為發達的省、市又開始嘗試創辦自己的高等院校，典型代表就是廣東于1983年創辦的汕頭大學、深圳大學等高等院校，此種地方投資設立大學的成功經驗無疑對當時的高等教育管理體制的改革提供了有益經驗，為此，從1985年的《關于教育體制改革的決定》提出“中央、省級、中心城市三級辦學的體制”后，以往由中央管理的高等院校轉由地方管理或者以地方管理為主，最終形成了中央與省級地方兩級辦學、以地方統籌管理為主的高教管理體制*李慶剛.建國以來我國高等教育管理體制改革演變倫略[J].當代中國史研究,2001,(3):61.，此種管理體制必然明確了高等院校的投資主體。

就中央與地方各自管理的高等院校的范圍而言，中央直接主管的高等院校為部分關系到國家經濟、社會發展全局且在高等教育中起示范作用的骨干高等院校和少數行業性強、地方不便管理的高等院校，地方主管的院校主要為高等職業教育和大部分高等專科院校，由此，兩級主管高等院校的投資權就分別歸中央與地方行使，中央管理的高等院校投資主要源于國家財政撥款，地方管理的高等院校投資主要源于地方財政撥款，尤其是地方享有對本地區高等教育及其投資的直接決定權*國務院于1986年3月頒布的《高等教育管理職責暫行規定》明確規定了國家教委、國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府對高等教育的管理職責，其中明確了國家教委對“中央一級高等教育的基建投資、教育和科學研究經費、專項費用、外匯和統配物資設備的分配方案提出指導性建議權以及直接管理少數高等學校，國務院有關部門在國家教委指導下而管理其直屬高等學校，負責直接管理的高等學校的基建投資、統配物資設備、事業經費預算的分配和決算的審核；省、自治區、直轄市人民政府“管理本地區內的高等學校，負責直接管理的高等學校的基建投資、統配物資設備、事業經費預算的分配和決算的審核”。顯然，這些規定已經凸顯了高等院校的中央與地方分別投資的理念，受國有制理念的影響，并沒有對其管理權內涵準確進行解讀。。只不過，為了應對實務中地方財力的困難以及支持地方高等院校的進一步發展，中央自2001年開始連續撥付專項資金予以投資*參見2001年的《中央與地方共建高等學校共建專項資金管理暫行辦法》以及2010年的財政部發布的《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》。，但這并沒有影響地方對其的管理權，畢竟我國高等院校的投資主要是以地方為主*趙永輝.我國高等教育支出責任與財力保障的匹配研究[D].武漢：華中科技大學經濟學博士學位論文，2012.52.，高等院校中的原有國有財產以及投資財產的歸屬就具有地方性*盡管中央撥付資金的投資方式有利于地方高等院校的發展，但此種方式是以中央與地方的分級管理理念為基礎而形成的結果，中央給地方高等院校長期撥款投資也不太可能，僅為一種權宜之計。即使立法賦予了地方對其管理的高等院校享有所有權，因全國各地的經濟發展程度并不平衡，各地方財政能力的差異性也較大，地方對其高等院校的投資多寡也不一致，地方高等院校的發展處于困境狀態也就成為必然，唯有辦法就是增加地方的財產能力，且明確界定中央與地方所有的財產范圍就是增加地方財產能力的主要途徑之一。，如此，中央直接管理的高等院校財產必然為國有，地方管理的高等院校財產必然為地方所有，高等院校財產歸屬就應以其投資來源而確定為國有、省級地方所有、地級地方所有*李昌庚.國有財產的中央與地方關系法治考量[J].上海財經大學學報,2011,(4):32.。須注意的是，為了協調中央與地方各自管理的高等院校協調發展，自本世紀之初，我國又開始了中央與相關省級、地級地方共同投資而建設部分高等院校的省部共建大學*省部共建大學是指中央與相關省級地方、地級地方共建高校，主要為三類：一是教育部與各省級人民政府對985工程大學進行共建；二是部分省屬211工程大學和部分綜合實力較強的省屬重點大學與教育部共建；三是相關中央部委與省級人民政府共建部分行業特色高校。，此種現實必然致使部分高等院校財產歸屬出現了共同所有，不僅包括國家與省級地方共有，也出現了國家與省級、地級地方三者共有*如2012年9月27，教育部、浙江省、寧波市簽署協議共同建設寧波大學。。

五、結論

無論單一制國家或者聯邦制國家，中央與地方均為獨立的利益主體，二者之間必然會因財產而存有利益沖突，為此，將財產在二者之間確定為國有與地方所有的分權理念就是最為有效的應對措施。受前蘇聯公有制中的國有財產在社會生活中居于支配地位的影響，我國國有財產也就長期在實際生活中居于支配地位，因國有財產而形成的中央與地方之間的利益沖突也就長期而存在。基于應對中央與地方之間的利益沖突，我國長期以來也實踐著財產分權，但卻一直注重財產管理權而非所有權的分權，利益沖突也就無法徹底地解決，近年來就又開始意識到了國有財產的所有權劃分。然而，我國既存的將國有財產重新確定為國有和地方所有的財產分權理念卻一直以企業性國有財產為核心，其他類型的國有財產卻處于被忽視境地，尤其是行政事業性國有財產表現地更甚。為了全面地應對中央與地方之間的利益沖突，我國所有類型國有財產理應重新在中央與地方之間確定為各自所有，因理論對行政事業性國有財產的分權研究較為薄弱，將來應予以重視。

The Transformation of the Ownership form the State-Owned Property of the Administrative Units and Non-Profit Organizations to the Local Ownership

FENG Le-kun

(GansuPoliticalScienceandLawInstitute,Lanzhou,Gansu730070,China)

Since the founding, our country has been seized the administrative units and non-profit organizations is the use of property as the state, based on the convenience of management, our country has been implemented to its central and local classification management system at all levels, but local to its direct management the government administrative often enjoy the interests of the owner of the property directly became the benefit main body, is bound to conflicts of interest between the central and local. Although state-owned property in our country under the premise of the classification of representative theory, to a certain extent, ease the conflicts between them, but it cannot solve state and local actual in the contradiction between the owner, and such, in reference to the state-owned property between central and local decentralization under the idea of not directly give local directly to their right to ownership, of course, the central direct possession of the administrative units and non-profit organizations property because of using the state-owned and local direct possession of the administrative units and non-profit organizations property of use should be local owned, there is in real life, a large number of typical educational property is identified for all state and local.

the property of the administrative units and non-profit organizations; the ownership of the state; the local ownership

2015-11-16

本文系甘肅省高等學校人文社會科學重點研究基地——甘肅省經濟法制研究中心科研資助研究成果。

馮樂坤，男，甘肅政法學院教授，主要研究方向：民法學。

D922.1

A

1672-769X(2016)02-0029-10