行政執法與刑事司法銜接相關程序研究

張春明，楊 飛

(天津市紅橋區人民檢察院，天津 300130)

?

【法學縱橫】

行政執法與刑事司法銜接相關程序研究

張春明，楊 飛

(天津市紅橋區人民檢察院，天津 300130)

當前，行政執法與刑事司法銜接機制仍不能適應司法實踐發展的需要。十八屆四中全會為“兩法”銜接工作指明了方向和目標，為推動這項工作提供了良好機遇。文章從案件移送、證據銜接、配套機制等方面提出建議，使涉嫌犯罪的違法行為能夠從行政執法階段順利轉入刑事司法程序。

行政執法；刑事司法；銜接機制；移案監督

一、行政執法與刑事司法案件移送機制的完善

1.建立證據材料移送制度。國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中規定行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件，應當附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送書、涉嫌犯罪案件情況的調查報告、涉案物品清單、有關檢驗報告或者鑒定結論、其他有關涉嫌犯罪的材料。但該規定未明確要求移送證據材料。這一方面容易導致行政執法機關不重視證據的收集，另一方面也增加了公安機關立案審查的工作量。筆者認為，建立證據材料移送制度，明確規定行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當向公安機關隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據材料。

2.明確案件移送標準和移送期限。根據國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，行政機關對于“涉嫌構成犯罪”的案件應當移送。但這一標準并不明確，特別是刑法中出現的“情節嚴重”、“數額較大”等大量的模糊用語，司法機關尚不能準確掌握，行政機關掌握不準也在所難免。所以，應在立法上明確移送標準，將刑事追訴標準和刑事立案標準細化。其次，應從寬掌握移送標準，移送標準應適當低于刑事訴訟程序中立案標準。同時，對于標準不明、難以定性的案件，行政執法機關必須移送處理，特別是涉及金額較大、案情復雜的案件，應及時邀請司法機關、公安機關介入案件討論與調查。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》沒有規定移送的期限，《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》也只規定及時移送。實踐中應進一步明確行政執法移送涉嫌犯罪案件的期限，規定行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，應當在行政執法辦案期限內作出決定并移送。對現場查獲的涉案貨值或者案件其他情節明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應當在24小時內移送公安機關。

二、行政執法與刑事司法證據銜接機制的完善

1.對在行政執法中扣押的書證、物證等實物證據，可以視為司法機關依法收集、調取的證據，直接轉換為刑事訴訟證據。雖然這些行政執法機關移送的書證、物證等實物證據，已經由其他行政執法機關先行提取，但是只要經過公安機關的偵查、檢察機關依法履行調取證據的法律手續后，就可以在法庭上使用。

2.對于證人證言、被害人陳述、當事人供述和辯解這一類調查筆錄，特別是對證人所作的詢問筆錄等，在行政執法機關將案件移送到公安、檢察機關后，偵查人員首先應當詢問或訊問當事人對行政執法證據的內容是否認可。如果認可，則可以讓其簽字后和原材料一起作為一組證據直接在法庭上使用；如果不予認可，有條件重新提取的一般應重新提取后再使用，不能重新提取的，如果該調查筆錄包括提取的證人證言對案件的定罪量刑很重要也可以確認其證明能力，直接將其拿到法庭上使用，再結合其他證據判定是否予以采信。

3.對于行政執法機關出具的鑒定結論、扣押清單等，如果是行政執法機關在法律規定的范圍內依照法定程序收集的證據，可以提交司法機關作為證據材料。對于有關檢驗報告、鑒定結論等專門性的證據材料，司法機關只做對審查檢驗、鑒定主體的專業資格和法律資格進行程序審查后，就可以決定是否作為刑事司法程序中的證據。

4.對在執法過程中制作的調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄等言詞性證據材料，因為屬于言詞證據，原則上要求司法人員重新制作或收集。目前，言詞證據仍然是認定犯罪事實的重要依據，雖然我國已經確立了非法收集的言詞證據的排除規則，但是對其合法性應該要求更高一些。證人親筆證詞、被告人親筆供詞等，因系當事人本人親自書寫，只要經過證人、被告人自己的確認，就可以直接提交法庭使用。

5.明確行政執法機關專門檢驗、鑒定、檢測、現場筆錄、處罰決定的權威屬性。行政執法機關在職權范圍內依法對社會、公共事務行使行政管理權，對其權限內實施的行為具有公定力。因此，對行政執法機關依法作出涉及其管理領域專門知識的檢驗、鑒定，以及行政機關人員在實施具體行政行為時對有關事項的現場情況當場所作的筆錄和處罰決定，刑事司法機關應當充分尊重，主要復核形式要件，沒有錯誤的即可以作為不需要提出證據進行證明的事實加以確認。[1]

三、行政執法與刑事司法監督機制的完善

目前對行政執法進行監督的效果不理想，檢察機關的尷尬之處，就是對行政機關的違法行為只有建議權，沒有處罰權，也缺乏必要的調查取證權。賦予檢察機關對行政執法機關監督的權力，是明確和加大檢察機關監督地位的最有力措施。

1.知情權。掌握線索、執法信息是檢察機關開展監督的基礎。通過修改法律，明確規定檢察機關的知情權，其中包括信息獲悉權、材料查詢權。行政處罰法中，應當明確規定行政執法機關作出行政處罰應當接受檢察機關的監督，向公安機關移送涉嫌犯罪的案件應當向檢察機關備案。

2.監督調查權。檢察機關有權對可能涉嫌違法的行政執法行為依法進行調查，是法律監督權的題中之義。因為對于被監督機關相關執法活動是否違法，以及有關人員在辦案中是否有瀆職侵權行為等，只有通過調查取證才能確認。修改檢察院組織法，明確檢察機關對行政處罰結果的查詢權和對行政處罰是否合法的調查權。檢察院根據舉報、控告或辦案中發現的線索，認為行政執法機關在執法中存在以罰代刑、不移送刑事案件等問題時，有權要求行政執法機關提供該案的相關材料或進行必要的調查，并可以要求其依法移送，行政執法機關應當配合和執行。[2]

3.查處權。查處權是對行政處罰進行檢察監督的保障。內容包括：(1)偵查權，即針對行政執法人員貪污賄賂、徇私枉法、玩忽職守以及徇私舞弊不移交刑事案件等職務犯罪進行偵查的權力。偵查權是查處權的核心內容，是基礎性的權力。(2)提請懲戒權，包括兩項子權力：1)移送審查起訴權，即偵查部門根據偵查結果，就已涉嫌犯罪的人員移交檢察機關公訴部門進行審查起訴，及時追究行為人的刑事責任；2)建議黨紀、行政處理權，是針對行為已經違法違規但尚未構成犯罪的人員，提出檢察意見，要求相關黨政部門給予行為人黨紀和政紀處分的權力。

4.備案審查權。行政執法機關發現涉嫌犯罪的案件后應及時向公安機關移送備案，而檢察機關有權對備案情況予以審查。在備案審查的程序上，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件，所附材料應當符合《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第六條的規定，抄送備案審查材料也應與此相一致，便于檢察機關對案件信息和證據的及時掌握，有效地實施監督，確保銜接機制的有效鏈接。在備案審查的范圍上：(1)要關注有關案件移送時間的審查，對象是行政執法機關在發現涉嫌犯罪案件后是否及時向公安機關移送；(2)在移送的規范性審查上，檢察機關發現行政執法機關移送案件不規范，有權要求其予以更正；(3)審查行政執法機關在遇到緊急情況時，如當發現有重大犯罪嫌疑，并且有毀滅、偽造證據或者串供可能等，是否及時予以報告公安機關或檢察機關。

四、行政執法與刑事司法相銜接程序配套保障制度

1.移送工作的推進杠桿。從省一級開始，把移送工作情況納入政府和有關部門的綜合考核評價體系。行政執法具有執法主體較多、各自的制度空間不同等特點，這在客觀上需要一個強有力的工具來協調、統一各個執法主體的行為、調動他們移送的內在積極性。無疑，各省的綜合考核評價體系就是這樣的一個工具，推進行政執法與刑事司法銜接工作，完善移送機制，必須借助這個工具，把是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關部門的綜合考核評價體系中。當然借助這個工具，需要各省黨委、政府的重視。應該說，目前正面臨著難得的機遇。2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦、中紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源和社會保障部《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發〔2011〕8號)。這是推動這項工作的重要契機。2011年，內蒙古自治區在落實這個文件過程中，加強了對行政執法與刑事司法銜接工作的檢查和考核，把是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關部門的綜合考核評價體系中，保證了銜接工作的順暢運行。

2.移送工作的方式。建立并逐步完善信息共享機制，使檢察機關的電腦網絡與行政執法機關、公安機關的電腦網絡相連；不光連接行政執法機關或公安機關主動放在信息平臺上的內容，更要連接其受理、處理的工作記錄系統。具體做法是：可由中央作出決定，以各相關單位的政務網為基礎，利用Web服務器、數據庫服務器、交換機以及其他電子設備等現代化裝置，建立一個覆蓋全國、橫跨行政機關與檢察機關的、多層次、立體化的信息共享網絡，應將所有行政處罰案件信息都置于信息共享平臺之上。這樣檢察機關可以在第一時間通過行政機關或公安機關內部工作記錄系統，掌握相關執法的全過程。

3.移送工作的協調。健全聯席會議機制，首先，通過規定使聯席會議的召開制度化、規范化。規定會議召開的形式分為固定會議和臨時會議。固定會議有明確的召開時間；如遇重大、緊急情況或需聯合部署重要工作時，召開臨時會議。并規定召集和主持單位等等。在現有的關于聯席會議的規范性文件中，除涉及職務犯罪的少數文件外，大多數文件都只涉及行政執法機關與公安機關。而應當作為銜接機制主導者的檢察機關，則旁落為聯席會議的“看客”，從而無法獲取第一手的案件資料和銜接信息，這就使得聯席會議容易演變為行政執法機關和公安機關之間的“通氣會”。作為法律上的監督者和公訴權的擁有者，檢察機關應當成為聯席會議的主導者，負責會議的組織召集，并擁有對于會議內容的總協調權、最終決定權和對外公開權。其次，在內容上強化聯席會議的對話氛圍。為避免聯席會議成為工作匯報會，筆者認為，應明確對話的目的是消除行政執法機關與刑事司法機關觀念上的隔閡，解決在執法銜接工作中存在的一些綜合性、交叉性問題，形成查處涉罪案件的集體合力。最后，在形式上提高聯席會議的透明度。除一些緊急或秘密行動以外，聯席會議制度應對媒體或人大代表公開，必要時可召開新聞發布會，對于重大案件進行通報，使其真正成為“陽光執法”的一部分。

[1]陳文茜．行政執法與刑事司法銜接機制研究[D]．北京：中國政法大學碩士生畢業論文，2007.

[2]孫劍明,李文軍,李小榮．檢察機關與行政執法機關關系的合理定位[J]．法學，2008(9).

(責任編輯：蘇 涵)

Research on Related Program of Connection between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

ZHANG Chun-ming，YANG Fei

(HongqiaoDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300130,China)

Currently, the convergence mechanism of administrative law enforcement and criminal justice still can not adapt to the development of judicial practice. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee indicated the direction and objectives of the connection of the “two laws” and provided a good opportunity for the promotion of this work. In this article, the authors put forward some recommendations on casetransfer, convergence of evidence, and other support mechanisms in order to make illegal behaviors suspected of crime transfer from the administrative law enforcement stage smoothly into the criminal justice process.

administrative law enforcement; criminal justice;convergence mechanism; shift case supervision

2016-10-12

張春明(1962-)，男，天津市紅橋區人民檢察院檢察長； 楊 飛(1983-)，男，天津市紅橋區人民檢察院偵查監督科副科長。

DF83

A

1672-1500(2016)04-0001-03