政府信息公開行政訴訟研究

孫 燕

(山西財經大學 法學院，山西 太原 030006)

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【法學縱橫】

政府信息公開行政訴訟研究

孫 燕

(山西財經大學 法學院，山西 太原 030006)

隨著政府信息公開案件的逐漸增多，信息公開訴訟的重視程度也在加大。政府信息公開訴訟具備雙重訴訟屬性，同時它的存在也具有重要意義。《政府信息公開條例》的出臺對此類訴訟做出了規定，但是我國政府信息公開訴訟制度存在諸多問題。文章從其存在的問題出發，對政府信息公開訴訟制度的完善提出相關建議，以期更好地體現該制度的價值。

政府信息公開;行政訴訟;知情權

一、 政府信息公開行政訴訟的概念與意義

(一) 政府信息公開行政訴訟的含義

我們要在行政訴訟的框架內來界定政府信息公開行政訴訟的基本內涵。公民、法人或其他組織認為具有管理公共事務職能的相關機關侵犯了其獲得政府相關信息的權利，向人民法院提起的訴訟稱之為政府信息公開行政訴訟。政府信息公開訴訟屬于新類型的行政訴訟，其具備雙重訴訟屬性，既具備傳統訴訟所具備的私益屬性同時還具有公益性質。

只具備行政私益性質訴訟的判決一般只對案件雙方當事人發生效力，而具備公益性質訴訟的判決會對整個社會中可能成為原告的人都有一定的影響力。[1]生活中當事人以一些案件所涉及到的政府信息與自己沒有直接或間接的利益關聯而否認其具備私益訴訟的性質，這是片面的判斷。這是因為大家往往并沒有清醒的認識到其自身擁有獲取政府相關信息的權利，沒有意識到維護自己知情權的重要性。所以說， 政府信息公開訴訟是同時具備私益與公益這兩大訴訟屬性的。

(二)政府信息公開行政訴訟制度存在的意義

1.有利于推動陽光型政府的建立。陽光型政府的建立實質上是要求無論是在實體與程序的任何一方面都能夠嚴格遵循法律規定，能夠在這兩大方面都能夠符合法治精神的內涵。行政機關及其工作人員的各種腐敗行為最怕暴露在陽光下，陽光是最好的“防腐劑”。政府信息滲透到公民的衣食住行各個方面，只有廣大公眾對這些信息能夠充分的了解才能夠有力的監督行政機關的行為，從而推動陽光型政府的建設進程。實踐中，政府以各種冠冕堂皇的借口來搪塞申請人，此類行為極易導致行政腐敗，權力濫用，從而達到規避公眾監督的效果。因而建立政府信息公開訴訟制度，以法律武器來維護公眾對相關信息的知情權，從而促進政府機關依法行政，推動陽光型政府的建立。

2.有利于保障公民的知情權。公民所擁有的獲取信息的權利被稱為知情權，在仔細分析《憲法》中的相關法條的基礎上，我們不難發現我國對公民知情權的重視。社會在不斷的進步，無論是國家政策還是生活中的小事，社會公眾都希望自己親自的去了解。當社會公民對于與自己密切相關的信息具有急切的需要時，政府就應該體察民情，將有關的信息予以公開，這是保護公民知情權的重要途徑。對于社會公民來說，知情權是一項權利，而對于政府而言則是必須履行的一項義務，這些信息與公民的生活密切相關。從更深層次來看，相關機關將這些信息公開體現了公民廣泛參與到國家管理活動中去，體現了人民主權的思想。因此，確立政府信息公開行政訴訟制度對于保障社會公民的知情權具有不可忽視的意義。

3.有利于促進民主政治的建設。隨著經濟全球化的發展，政府已經向服務型政府轉化，職能向社會服務和公共管理轉化。在建設服務型政府的進程中，信息公開制度自然是不可或缺的一部分。在當下信息公開是政治民主化的要求，是民主政治的核心理念，也是法治必備要素，政府信息公開在一定程度上就是政府對廣大民眾負責。[2]民眾通過自己掌握的政府信息對政府的行政行為客觀中立的進行評價，這是民眾參與民主政治管理的一種方式，能夠督促政府工作人員認真效率的工作。政府信息公開訴訟制度很好的體現了人民主權這一原則，政府及時的公開與民眾密切相關的信息可以降低民眾收集信息的成本，同時可以很好的督促自身依法行政，防止腐敗的滋生，從而最終促進經濟有效的增長。公眾只有很好的了解政府信息，才能真正的參與到行政管理中去，才能真正的實現參政議政的權利，促進民主政治的建設。

二、我國政府信息公開行政訴訟存在的問題

(一)政府信息公開訴訟受案范圍較為狹窄

我們從《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的規定中可得出，當事人成為信息公開訴訟的原告需滿足“合法利益受侵害”與“受到實際影響”兩個條件。根據行政法原理可知，行政訴訟受案范圍的大小在一定程度上決定了行政相對人受保護的程度，同理在政府信息公開訴訟案件中，受理案件范圍的寬窄也反映了對信息公開案件當事人保護力度的大小。而政府信息公開訴訟對原告的這兩點要求在一定程度上縮小了此案件原告成立的范圍。

政府對應公開的信息不予公開，在有些時候侵犯的通常是不特定公眾的利益，在此種情形下，此行政行為往往容易被排除在法院受理的范圍之外。同時人民法院受理的案件往往是對相對人人身、財產權利的損害，而行政機關不作為和作為不適當的行為很難直接認定為以上兩種損害，因而導致很多本應受理的案件無法受理，受案范圍也就大大縮減了。

(二)原告成立的資格較為嚴苛

“資格”本身就意味著一定的限制，行政訴訟的原告資格是指符合法律規定的條件，根據法律的規定能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。[3]《行政訴訟法》中規定，公民、法人或其他組織在自己的合法權益受到行政行為的侵犯時可以提起行政訴訟。通過此種表述我們可以得知在通常情況下，只有在自己具體的權利受到侵犯時法院可能才給與一定的保護，而當受到侵害的權益是憲法或者法律原則所規定的權益時，受到保護的力度就大大減小甚至可能得不到保護。而在政府需要公開的信息中，有很多信息與社會公眾都有關聯，卻很難具體歸為某一種具體的權益，所以導致很多政府信息不予公開的違法行為得以幸免，逃離了監督。

另外，成立原告條件嚴格的另一重要表現就是我國關于行政公益訴訟制度的缺失，這是令人遺憾的一點。行政公益訴訟具備的特點和意義很大程度上體現為對行政訴訟原告資格的寬泛，從而能夠擴大案件受理的范圍。但是遺憾的是我國沒有行政公益訴訟的相關規定，因此在諸如行政機關不公開信息侵害社會公眾利益的情形下只能束手無策，無法通過政府信息公開訴訟獲得保護。

(三)涉密案件的認定依據存在漏洞

我國《政府信息公開條例》對于國家秘密、商業秘密、個人隱私的規定過于籠統，很難準確地進行界定與辨別，使得實踐中行政機關對于自己不愿意公之于眾的信息都以其屬于保密范圍這一借口而不予進行公開。此外，《條例》還規定了保密審查制度，該制度要求行政機關根據《保密法》以及其他法律、法規的有關規定在公開前進行事前的審查，這項規定在增加行政機關審查依據的同時也增加了行政機關逃避信息公開這一義務的可能。

依照其他有關保密的規定進行事前審查，實際上擴大了公開的例外事項成立的機率，而且《條例》的效力明顯低于《保密法》等法律，在存在沖突時會優先適用效力高的法律，所以其在適用中存在一定的阻力，可能導致當事人對于涉及保密的相關政府信息提起訴訟時無法得到其應有的救濟。

(四)特殊信息證明責任分配亟待厘清

在涉及到特殊政府信息的公開問題中，信息公開條例對于這類信息公開案件的證明責任規定模糊甚至沒有規定。對于提出的政府信息公開申請，行政機關根據具體的情況可以給出公開、具有理由不予公開以及信息不存在的幾種回答，而在后兩種情形下證明責任的厘清尤為重要。在信息可能屬于國家秘密時對該信息屬性認定的證明責任，在行政機關認為申請人申請的信息與本人并沒有利益關聯不予公開引發的原告資格的證明，以及在行政機關以信息不存在為由拒絕公開的情況下，相關信息存在與否的證明責任，以上列舉的這幾種情況證明責任如何分配需要進一步確定。由此可以看出，在特殊信息公開案件中原被告之間證明責任的分配規則是亟需理清楚的。

(五)對涉案第三方的權利救濟不足

《條例》中對涉案第三人的權利是有規定的，但是該規定緊接著后面有但書的規定，即在行政機關如果認為涉及第三方利益的這些信息不公開可能會給社會公共利益產生不利損害的時候，行政機關就具備了將信息公開的合理理由。此時，涉案第三方只是獲得了行政機關書面通知和說明理由的權利，但是這對于受損害利益的救濟是不足的。《條例》對于“對公共利益造成重大影響”沒有給予明確的認定標準，因此，行政機關的認定具有很大的自由性與主觀性，完全可以不顧第三人的意見自行進行判斷決定。第三人因為行政機關的公開行為受到侵害時，法律必須細化對第三人的救濟手段，否則第二十三條的規定等于形同虛設，因為在第三人不同意公開而行政機關由于對公共利益的考慮公開這一對決中，二十三條的規定對行政機關沒有絲毫的約束力。

三、我國政府信息公開訴訟制度的完善措施

一項制度不僅要存在，并且最重要的是其存在的意義。政府信息公開訴訟制度的存在在我國是發揮一定價值的，但是存在諸多不足，因此對該制度進行完善勢在必行。

(一)適當放寬受案范圍與當事人資格

要想成為信息公開訴訟的原告首先需要滿足“三需要”的規定，在制定條例的當時，“三需要”這一資格限制確實是符合當時的需要。而現如今隨著民眾主人翁意識的強化，“三需要”的存在確實導致了民眾和政府矛盾頻現。因此，對受案范圍和當事人資格應適當的放寬，當然并不是完全去除“三需要”這一要求。我國人口數量大，若毫無顧忌的消除限制會給司法系統造成太大的壓力，應適當的放寬同時也需要一定的限制。

在原告資格的界定上，應增加公益訴訟的規定。公益訴訟對整個社會公共利益具有極大的益處，我國沒有公益訴訟的規定一直是立法上的缺憾。當然，在增加這一規定的同時也要適當的給與限制，避免在短時間內反復申請同一公益訴訟。既可以更有力的保障公民享有的知悉政府信息的權利，又可以節約司法資源。

(二)明確特殊案件中原被告的舉證責任

前文所述，在信息可能屬于國家秘密、信息不存在、信息與原告無關聯時行政機關可以做出不予公開的答復，在這三種案件中，舉證責任的分配是模糊不清的。本文主要探討前兩種情況下的證明責任，在這兩種案件中應對被告的證明責任予以強化。在涉密案件處理過程中，這些涉密的信息不小心公之于眾會使其價值大打折扣，因此防止秘密的泄露是至關重要的一點。在這種情況下為了防止秘密泄漏應允許被告享有提交的一個豁免，但被告要提供證據證明此信息屬于涉密的信息。在申請人申請的信息不存在的案件中，應充分發揮法院主動介入的作用，因為單純依靠行政部門的證據無法準確進行判斷，同時還應嚴格規范政府部門做出的書面陳述，兩者相結合，做出公正的決定。

(三)引入信息公開審查委員會制度

信息化時代的發展使得信息的專業性和技術性特征逐漸突顯，因此建立一個獨立于司法系統的第三方機構是順應發展潮流的。審查委員會成員可以由專家和政府官員組成，很好的將專家和政府官員各自具備的優勢相結合，從而做出獨立、公正、專業的判斷，更好的平衡政府信息背后隱藏的各方利益，更好的保障公民的知情權。要保證審查委員會提出意見的權威性必須要使其具備權威的地位，應使其擁有一定的行政權力，使其能夠獨立存在，不受政府部門的干擾。審查委員會有權要求申請人或政府部門進行相關的解釋與說明，其做出的咨詢意見應成為法院審理案件的重要參考而存在。

(四)細化涉案第三人的權利救濟制度

《條例》對于第三方權利的救濟明顯不足，必須通過相關法律對第三方權利的救濟提供切實可行的渠道。對于第三方權利的救濟，采取事前救濟措施具有可行性。在行政訴訟中明確引入和完善預防性訴訟及暫時法律保護制度，具體說，在行政機關作出決定和實施信息公開之間明確留出適當的猶豫期，以便第三方在“既成事實”之前尋求預防性救濟。[4]筆者認為，信息公開案件涉及第三方利益時，必須進行強有力的立法維護第三方的權利，給與其適當的期限以維護自身權利，從而平衡各方的利益。

(五)制定和完善相關的配套法律規范

我國關于信息公開訴訟的立法層級低，條例與其他相關法律銜接不流暢，因此，首先應在條例的基礎上進行專門立法活動，制定《政府信息公開法》，提高效力位階；其次，注意法律之間的銜接，由于《保密法》、《檔案法》等相關法律制定時間較早，很難適應現在的具體情況，因此需要對其進行適當的修改從而保持協調統一；最后，可以在實踐經驗的積累基礎上出臺相關的司法解釋。同時，行政機關內部可以制定配套規章，提高政府機關各部門之間的信息互通和整合，更好的完善政府信息公開訴訟的立法體系。

[1]郭曉嫚.政府信息公開的行政訴訟探析[D].成都：西南財經大學,2012.

[2]劉 鑫.政府信息公開行政訴訟問題研究[D].蘭州：甘肅政法學院,2012.

[3]馬懷德,主編.行政訴訟法原理[M].北京：法律出版社,2003.

[4]張 銳.中外政府信息公開行政訴訟制度比較研究[D].青島：青島大學,2012.

(責任編輯：蘇 涵)

Research on Administrative Litigation of Government Information Disclosure

SUN Yan

(LawSchoolofShanxiUniversityofFinanceandEconomics,TaiyuanShanxi030006,China)

With the gradual increase of the government information disclosure cases, the attention of information disclosure litigation has also increased. The litigation of government information disclosure has dual litigation attributes and its existence is also of great significance. The introduction of “Government Information Disclosure Ordinance” has made provisions for such litigation, but there are many problems in our litigation system of government information disclosure. From the existing problems, the author puts forward relevant suggestions for its improvement in order to better reflect the value of the system.

government information disclosure; administrative litigation； right to know

2016-10-18

孫 燕(1987-)，女，山西財經大學法學院2014級憲法與行政法學專業碩士研究生。

DF74

A

1672-1500(2016)04-0023-03