招投標活動中職務犯罪預防法律實務探析

梁榮春，張 奇

(天津市紅橋區人民檢察院，天津 300130)

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【檢察建設】

招投標活動中職務犯罪預防法律實務探析

梁榮春，張 奇

(天津市紅橋區人民檢察院，天津 300130)

招投標中職務犯罪存在如下特點：操縱標的、“班子會”定標、評標形式化。究其原因有二：一是“隱形”權力干擾；二是招投標制度問題。在招投標領域開展職務犯罪預防無疑是“防患于未然”的必然之舉。招投標領域職務犯罪具有特殊性，因此開展職務犯罪預防也要采取有針對性的策略。首先要健全權力責任制度，建立多元化的權力追責制度，由組織部門牽頭，采用紀檢、監察、檢察等多部門聯席會的形式，針對具體情況追究領導的政治責任、經濟責任、道德責任、刑事責任；其次要開展職務犯罪預防監督介入，確保程序公正公平。

招投標活動；職務犯罪；檢察預防

招投標是招標、投標兩個交易過程概括而得名的一種商品交易行為。具體指在工程、貨物和服務等商品采購中，招標人通過向社會公開商業機會及標準，吸引投標人在同等條件下公平競爭，按照規定程序并組織專家對投標人進行綜合評審，從中選擇最優投標人的行為過程。其實質是以較低的價格獲得最優的商品。招投標的根本價值在于招標人實現利益最大化。招投標活動起源于英國，政府使用法人、民眾的賦稅和捐贈進行采購時，采用招標、投標的交易形式。[1]

我國招投標活動意義重大、任務明確，旨在保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，維護廣大人民群眾的根本利益。然而，金無足赤，成績背后亦有隱憂。筆者從事職務犯罪偵查中發現招投標活動成了犯罪的關鍵位置。

一、招投標活動中職務犯罪特點

(一)操縱標的

有匿名群眾舉報稱天津某高校校內工程長期讓a公司承接，學校某領導張某某與a公司有不正當的經濟往來。偵查員在初查中發現該學校每年改造、修繕等工程總價格大約是200多萬元人民幣，但是這些工程細分起來大約可能十幾種，學校將此些項目單獨進行建設，規模達不到必須招投標的標準，因此也就至今仍然出現a公司的“壟斷”經營。與學校領導張某某詢問中談及此事，張某某稱：學校工程散碎，標的額小，根本不夠招投標。學校的工程自他來當校長時，就由a公司承攬，也就一直是這樣了。

表象上看，學校散碎工程不能簽訂單項合同看似合理，但是細究起來就不那么恰當了。學校工程的立項施工，并不是一時之念，而是應當經過院務會議研究、報上級審批等履行嚴格流程的。盡管施工種類繁復，但是以總包的形式，對外簽訂學校工程應該是可以操作，并且也是合理、合法的。之所以高校不這樣做，其本質就是消極形式的操縱標的。

(二)班子會定標

李某某于2004年任天津市x河管理處處長兼黨委書記，全面負責該處工作。2004年3月間，李某某承諾利用其職務之便利，將x河管理處所轄河道堤岸等保潔工程委于賀某、張某籌備成立的保潔公司承包。后于2004年3月22日，賀某、張某以葉某、宮某名義注冊成立天津b公司。其后，該公司于2004年5月1日正式進入x河管理處管轄的“x河三公里示范段”進行保潔工作。而后天津市x河管理處又于2004年5月中旬對此海河示范段保潔工程進行公開招標，天津b公司中標并簽訂工程合同。賀某、張某、葉某為答謝李某某在工程上對其公司的特殊照顧，于2009年4月至2010年7月間，向其行賄80余萬元人民幣。

這是一起案發于2011年全國水利建設年之初的典型的利用虛假招投標活動受賄犯罪。關于虛假招投標問題，與李某某的訊問中，李坦言：招投標活動過程中，班子會都會有一個定標的“議標”程序，班子成員都會對投標者有一個評議。換句話說中標者已經內定了。自己是一把手，一般情況下，他的發言就為這個評議定了調。看似“地主對長工論一論”無可厚非，但是工程發包方對于投標者的評議，本質上破壞了招投標保障的公平競爭，亦違背了提高經濟效益，保證項目質量的立法本意。

作為帶鋁硅涂層的先進高強鋼產品，Usibor? 2000較先前的Usibor? 1500強度增加了30%以上，最高可達2000兆帕；同時具備優秀的抗腐蝕性、制作復雜零件時沖壓后無回彈等特性，能夠助力汽車制造商在合理成本范圍內實現車輛減重目標，相比目前的熱成形解決方案，Usibor? 2000能夠實現10%～15%的減重效果。

(三)評標形式化

舉報稱天津市某游船公司領導王某在船舶采購中收受賄賂。調查發現該公司委托天津市某咨詢有限公司于2015年1月向社會公開招標，建造x米鋼制船一艘，2015年2月開標、評標，由2位該公司代表和5位專家組成評標委員會。偵查員查閱了評標記錄，發現了有意思的現象。5名專家對于參與投標的三家企業的評價幾近相同，唯一有評價有云泥之判的是2位公司代表，滿分與不及格。

按照《中華人民共和國招投標法》第四十四條規定：“評標委員會成員應當客觀、公正地履行職務，遵守職業道德，對所提出的評審意見承擔個人責任。”但是，從這個招投標記錄看，游船公司的這兩位代表確實決定了整個評標的結果。此一特點應當是上一個特點的延伸，如果班子會議標是決議的話，那么形式化評標就是實施。為什么天津市x河管理處李某某想把標給誰就給誰？手段就是左右評委委員會。

其實，現實中招投標活動問題還有很多，比如圍標、陪標等特點，但是筆者主要考量職務犯罪的特點，因此僅僅抓住以上幾點深化討論。

二、招投標活動中職務犯罪原因分析

(一)“隱形”權力干擾

招投標活動，本是一種商業行為，是市場競爭的一部分，極具自由競爭的工具性價值。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出了市場在資源配置中起決定性作用。然而，實踐中招投標活動仍然在一定程度上受到權力的干擾。從上述招投標活動中的職務犯罪案例中，可以發現犯罪者無一不是通過手中的權力直接決定了標紅花落誰家。消極地操縱標的、班子會議標定調、形式化評標，都由權力者在市場經濟行為中起決定性作用，而這權柄者的袖子里同時也裝滿了人民幣。[2]

筆者這里要著重說明的是權力干擾的“隱形”。之所以招投標活動職務犯罪不容易發案，是因為權力“隱形”。看似班子會議標發揮集體的智慧集思廣益，對于潛在的中標者進行評審，既對單位的工程負責，也對招投標活動負責。然而，在上述案例中，不難發現目前領導體系制度下，領導權威牢牢不可撼動，多數單位依然是以領導意志為集體動向，所謂班子會研究問題，無非是大伙心向領導的一種表現。而領導也要借助班子會，將一己之念轉化為領導集體智慧，而此刻的班子會，不再是民主集中、科學決策的法寶，而是貪污腐敗者的護身符。

綜合上述權力干擾“隱形”的分析，筆者得出結論“會”是權力的隱身法袍。權力者躲在“班子會”、“評委會”之類的大袍子里，于黑暗處定“乾坤”，于無聲處“釋驚雷”。而代表組織的與會成員則用沉默稀釋著領導權力的責任，讓罪惡有可乘之機兜售權力。

(二)招投標制度問題

筆者在原因分析一章擬題目為招投標制度問題，而不選擇制度缺陷等等詞匯，是因為職務犯罪所影射出的招投標活動中的問題，本身不能說明招投標活動的工具性缺陷，而是犯罪者巧取鉆研刻意規避、扭曲適用法律及規范。如駕駛員心術不正，設計車的人又如何保障車開的正不正呢。所以，妄判制度缺陷是不理性、不準確的，在此筆者借用“制度問題”含糊冠名，粗淺地提出招投標活動中幾個關于制度的思考。

1.法律規范有待明晰。以上論述為例，領導操縱標的應當說違法無疑。依據《中華人民共和國招投標法》第四條規定：“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。”然而，下位法卻并未對如何評定項目化整為零等形式進行詳盡的規定或是概念性的界定。以上例中高校零散工程為例，化整為零似乎很簡便。《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》僅對合同標的數額進行區分，并未對單項合同進行說明和限制，在此筆者探討僅以合同標的數額進行規模區別是否妥當？是否可以將標的價格與細化的施工種類相聯系？是否對單項合同進行解釋和限制？

2.評審制度難以獨立。從制度層面，依據我國招投標法的規定，評審委員會是招標方組織的一項專門活動，而活動的人力、物力保證都由招標方保障，甚至連專家的勞務報酬也由招標方提供，因此讓評委專家獨立于招標方似乎難以實現。從微觀層面，盡管評審專家是隨機抽取，而且嚴格規定專家不會受到外界干擾，真正的問題是依據天津招投標條例規定，評審專家應向招標方負責。按照一般邏輯，招標人提出的意見是維護自己的利益，故評審專家對于招標方提出的意見一般不會反駁，這也就造成了評標“形式化”。[3]盡管按照法律規定，評審專家獨立評標，招標方不能將評審內容提前告知專家，但是專家組成中有招標方代表，“意思表示”自然可以表現于當場，并且從上述案例中不難發現，招標方對于評審委員會的控制和影響可謂“百分百”。依附于招標方的評標委員會，難以獨立評審，也就成了腐敗者的“幫兇”。

3.招投標程序欠缺透明。招投標最本質的價值是公開競爭，充分的公開、充分的程序透明才能實現充分的競爭。從微觀上講，缺少競爭不能最大程度地實現招標人利益。從宏觀上講，缺乏競爭就不能實現市場資源的最優化配置，不利于市場經濟的健康。目前我國招投標制度并不統一，招標公示欠缺充分的公開，開標評標等程序缺乏公開透明，由此也就引發了監督的乏力。

三、招投標活動職務犯罪的預防

職務犯罪主要源發于兩處：一是招標方的領導權力干擾；二是招投標制度本身不能實現獨立公正。我國招投標活動中絕大多數涉及國家單位，提高招投標職務犯罪預防意識，加強招標方職務犯罪預防工作，值得探索。

(一)明確領導權力，健全權力責任制度

領導，在當前組織體系中，尤其在中國傳統文化體系中，是組織力量的源泉。職務犯罪中落馬領導，無一不是某組織的指揮者，并且是沒有任何反對聲音的指揮者，駕馭權力如劍在手，隨心所欲。然而一念上下，善惡分際判若云泥。目前，我黨在全國范圍內推行“三嚴三實”教育，這就是要讓領導們自省權力、自律權力、自查權力。讓領導們看懂權力，不是自己的權利，而是百姓的權利。權力，即責任。權力越大，責任越大。天將降大任于斯，斯之責任大如天。然而，我國尚沒有建立健全一套可操作的多元化的領導責任追責制度。

權力責任制度包括政治責任、經濟責任、道德責任、刑事責任。政治責任，即是黨政處分。目前我國黨政責任立法明確，執法嚴格，應當講效果不錯，但是責任處罰多不能公開透明；經濟責任，主要針對領導干部違規違法用權侵犯國有財產，尚不足予刑事追究的，予以經濟制裁；道德責任，權力屬于人民，自然用權者向人民負責。組織部門應定期對于領導行使權力、政績進行評價并公開，接受人民監督。對于領導權力的過錯、失誤向社會公示；刑事責任，領導權力行為存在重大瀆職、經濟問題予以刑事處罰。

徒法不能自行，期待權力自省必先始于他律。筆者設想追責形式是組織部門牽頭，紀檢、監察、檢察等多部門聯席會的形式，針對具體情況進行追責。只有這樣多維擴大違規、違法用權的成本，讓違規違法用權的領導者不敢越雷池半步，才能在公眾的注視下實現權力的“慎獨”。

(二)職務犯罪預防監督介入，確保程序公正公平

1.加強招投標活動公開程度，建立統一市場平臺。為了保證充分競爭，招標公示應當得到進一步加強。我國應建立統一招投標活動的市場平臺，以官方權威媒體為平臺，以檢察系統職務犯罪預防部門為監督者，建立向全社會公開的招投標項目，并及時向社會公開招投標進度及情況。以新加坡為例，《聯合早報》是新加坡政府發布工程招標公告的法定窗口。招投標活動，不應在殘存的地方保護主義下囿于有利于地方建設單位的思路，而應當在全國范圍內充分的進行競爭，以更大局、寬容、積極的態度，對待市場的優化；以更加真誠、嚴謹的作風，實現招投標項目的質優價廉，保障人民群眾的根本利益。

2.檢察預防監督，評委會與招標方分離。招標方權力干涉的“輸出點”是評標委員會，這也是權力者隱形的最關鍵的“掩體”，如何將評委會與招標方徹底分離是切斷權力干擾、防止腐敗的重要結點。筆者設想以全國性市場平臺為基礎，建立全國性的評審專家人才庫，招標方不再派出評審專家，評委會在檢察系統預防部門的見證、監督下全部隨機抽選后封存。招標方及時籌備開標、評標條件，后通知市場平臺組織方組織評委會在24小時內隔離評審，讓招標方沒有機會與評委會接觸。

招投標活動，是用；法律保障下的市場公平競爭，才是體。隨著我國全面深化改革的穩步推行，招

投標活動必然越來越促進市場優勝劣汰，促進人民財產增值保值。然而，貪婪之心常在，罪惡之手常在，解決之道就是將市場全部透明，讓陽光驅走隱形于某處的權力，讓監督者如稻草人一般矗立在陽光下百姓的麥田，檢察預防部門愿意也一直都在社會中某處角落，靜靜的守護，等待豐收。

[1]黃 凱．我國招投標歷史進程與東莞招投標的特點[J]．東莞理工學院學報，2005(4)．

[2]郭 旭，劉麗霞．我國工程建設招投標綜述[J]．科技廣場，2009(8)．

[3]上海人民檢察院課題組．工程建設領域職務犯罪警示與預防[M]．上海：上海人民出版社，2011．

(責任編輯：宋 潔)

Legal Practice of Duty Crime Prevention in Bidding Activity

LIANG Rong-chun,ZHANG Qi

(HongqiaoDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin300130,China)

The duty crime in bidding activities has such characteristics: manipulating the subject, “team meeting” calibration, and formalized evaluation. There are two main reasons: the interference of“invisible” power and the problems in bidding system. To carry out the prevention of duty crimein the bidding field is undoubtedly a necessary “preventive measure”. The duty crime in bidding field is special, so we should adopt a targeted strategy when carrying out the prevention of duty crime. First, we should improve the power responsibility system. We should establish a diversified power accountability system, led by organization department with the joint committee of discipline inspection,supervision, procuratorial and other departments, and investigate the leaders’ political, economic, moral, and criminal responsibility according to the specific circumstances. Secondly, we should carry out supervision intervention of duty crime prevention and ensure procedural justice and fairness.

bidding activities;duty crime; procuratorial prevention

2016-09-05

梁榮春(1976-)，女，天津市紅橋區人民檢察院職務犯罪預防科科長; 張 奇(1983-)，男，天津市紅橋區人民檢察院反貪局偵查科副科長。

DF636

A

1672-1500(2016)04-0033-04