“三證合一”登記制度改革對基層稅務管理的影響分析

◆熊九洲 ◆李 琳 ◆谷寒梅

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“三證合一”登記制度改革對基層稅務管理的影響分析

◆熊九洲 ◆李 琳 ◆谷寒梅

內容提要：文章結合“三證合一”登記制度改革在基層稅務機關推行的實際，分析了存在的問題：稅務登記信息不完整、信息失真和信息重復混亂；一定程度上助長了虛開發票的行為；引發稅種核定、無效戶管、漏征漏管、納稅申報、稅收管轄權、存量戶變更等稅收征管問題；與現行稅收法律、稅收實務操作系統存在不一致。提出了完善“三合一”登記制度六項措施：及時修訂相關法律法規；加強系統無縫銜接；共建市場主體信用體系；推行實名辦稅制度；完善“三證合一”登記環節程序；強化后續監管。

關鍵詞：“三證合一”；信息失真；無效戶管；實名辦稅

2015年6月23日，國務院辦公廳印發《關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》，部署全面推行“三證合一”登記制度改革。“三證合一”登記制度是指將企業登記時依次申請，分別由工商行政管理部門核發工商營業執照、質量技術監督部門核發組織機構代碼證、稅務部門核發稅務登記證，改為一次申請、由工商行政管理部門核發一個加載法人和其他組織統一社會信用代碼的營業執照的登記制度。

毋庸置疑，“三證合一”登記制度改革在便利市場準入、簡化手續、縮短時限、實現信息資源共享等方面具有顯著意義，實現了證照辦理環節的一窗辦結，最大程度地方便了納稅人。但作為一種新生事物，其在推行過程中不可避免存在一些問題，給基層稅務機關稅務管理帶來新挑戰。

一、“三證合一”執行的總體情況

為保證“三證合一”登記制度順利落地，確保登記規范有序，湖北省武漢市武昌區國家稅務局積極與政務中心、工商、質監、地稅等部門溝通，確保銜接暢通高效。同時加大宣傳力度，通過大廳顯示屏、宣傳單、納稅人QQ群等多種渠道向納稅人提供詳細的辦事指南，并做好相關問題的記錄、反饋和改進工作，確保改革落實到位。

自2015年9月10日實行“三證合一”登記制度，至2015年12月31日，武昌區局共接收“三證合一”辦理稅務登記戶數3106戶，較2014年同期增加了597戶，增長24%。其中，實際有效戶管1247戶①實際有效戶管是指辦理稅務登記后，到稅源管理科報到并辦理稅種鑒定手續的納稅人。根據實際經營需要，這類納稅人并不一定領用發票，故領用發票納稅人數量小于實際有效戶管量。，僅占辦理稅務登記總數的40%，而2014年同期辦理稅務登記的2509戶全部為有效戶管；領用發票戶數為1011戶，占實際有效戶管的81%，而2014年同期領用發票戶數為1030戶，占實際有效戶管的41%。2015年實際有效戶管1247戶中，申報繳納增值稅的55戶，稅額366萬元，申報繳納企業所得稅的53戶，稅額322萬元；而2014年同期實際有效戶管2509戶中，申報繳納增值稅的352戶，稅額1742萬元，申報繳納企業所得稅的175戶，稅額179萬元。

由此可見，“三證合一”改革后，用票納稅人比例增長一倍，但申報納稅戶的比例顯著下降，僅為2014年同期的三分之一，新增稅源對稅收增長的帶動作用并不明顯，且制度改革存在的盲區給一些不法納稅人帶來了可乘之機，增加了稅收征管中的問題。

二、“三證合一”政策執行中的問題

（一）稅務登記問題

1.稅務登記信息問題

（1）登記信息不完整

“三證合一”后，國稅部門稅務登記表的信息來源于工商局。工商局在初始信息采集時，只采集了基礎信息，對稅務登記所必需的項目如單位性質、從業人數、適用會計制度、公司股東構成及投資比例等信息沒有采集，導致登記信息不夠全面，需要后期進行核查、補錄。

（2）登記信息失真

“三證合一”后，虛假法人、虛假注冊地址的現象十分猖獗。由于工商部門在發放“三證合一”證件時，只對納稅人辦證信息進行形式上的審核，即只要求納稅人提供法定代表人身份證原件及復印件，不需要法人到現場驗證也無核實身份證真假的手段。因此，出現了實際經營人借用非相關其他人員身份辦理工商執照情況。此外，按照工商登記的要求，同一經營地址可以注冊多達五十家企業，而且也可以允許“代為提供注冊地址”，因此出現了許多虛假注冊地址。更有甚者，大量空殼公司、零申報戶、非正常戶使用同一注冊地址，這些地址大多是“空巢”。

（3）稅收管理員處理虛假登記行為時缺乏相應的執法依據，既不能補錄信息，更不能刪除，還要尷尬面對各種考核。《稅收管理員制度》和《崗責體系》要求管理員加強稅務登記巡查，但若發現納稅人登記信息存在不實或企業經營項目有較高涉稅風險時，卻沒有明確的執法手段。

（4）信息重復混亂

通過“三證合一”信息共享平臺傳遞的信息經常出現重復傳遞的情況，且每次傳遞的信息并不一致，導致CTAIS系統中存在同一個納稅人有多個稅號、多條開戶信息的情況。

此外，根據《“三證合一、一照一碼”登記制度改革CTAIS操作說明》，變更登記實際執行中信息混亂的問題也較為突出：

①原來的正確信息被新傳遞的信息全部覆蓋，而某些新信息如企業登記類型、股東信息等是不能使用的錯誤信息。

②企業辦理變更登記后，窗口工作人員在CTAIS內對稅號和相關信息進行變更，在“變更戶”模塊時仍會收到變更前的信息，窗口人員一旦選擇“保存”就會變回原來的信息。

③“三證合一”信息共享平臺傳遞的信息中，如變更注冊資本、股東等內容與CTAIS模塊內容不一致，只能手工變動；變更法人時只有法人姓名沒有身份證號碼及聯系方式。

2.非正常戶法人代表辦理重新稅務登記的問題

根據《國家稅務總局關于進一步完善稅務登記管理有關問題的公告》（2011年第21號公告），對非正常戶納稅人的法定代表人或經營者申報辦理新的稅務登記的，稅務機關核發臨時稅務登記證及副本。稅務機關發現納稅人的法定代表人或經營者在異地為非正常戶的法定代表人或經營者的，應通知其回原稅務機關辦理相關涉稅事宜。實行“三證合一”后，對非正常戶納稅人的法人代表重新辦理稅務登記的管理暫未明確，非正常戶法人代表仍可辦理新的稅務登記。

（二）發票管理問題

1.發票發售

“三證合一”制度推行后，發票增量、擴版的審批權限都下放到了辦稅服務廳，在納稅人自行提出需求且達到相應的銷售規模和信用等級程度的情況下，辦稅服務廳都應當受理。然而，辦稅服務廳工作人員是無法得知或核實企業真實的經營規模、購銷情況，加劇了發票管理的風險。

2.發票認證

目前兩類納稅人有新舊兩個稅號：一是在“三證合一”過渡期辦理證照的納稅人，二是在“三證合一”后辦理工商登記變更的納稅人。當納稅人分別用新舊識別號認證進項發票后，在次月申報時，只能顯示出用新稅號認證的進項稅額；若納稅人分別用新舊兩個稅號開具發票，次月申報時也只能顯示一部分銷項稅額。

3.虛開發票

一般納稅人資格認定由“審批制”改為“登記制”后，納稅人只需填寫《一般納稅人資格登記表》，稅務機關省略了實地查驗、資格審查環節，對A級納稅人依申請發售發票，對B級納稅依資料內容售票，導致納稅人零門檻申領增值稅專用發票。此外，根據經營需要，納稅人可臨時申請增量領購發票。這些舉措在一定程度上助長了虛開增值稅專用發票的行為。

“三證合一”后的虛開發票呈現三大突出特點：一是違法成本低廉化。一些不法分子利用寬松的工商登記政策，以低廉的成本在同一個地址虛假注冊多個公司，取得增值稅一般納稅人資格后即刻領用增值稅專用發票，在開具發票的當天作廢全部發票，同時通過網絡、短信等方式對外發布信息，承諾提供保真、可認證的增值稅專用發票以收取開票費用。二是開票金額最大化。不法分子將領用的發票全部開具，且多為全額開具，并于次月零申報；持續2—3個月零申報后，納稅人走逃。三是違法主體隱蔽化。注冊法人代表通常持外地身份證，更有甚者直接冒用他人身份證，犯罪嫌疑人并不出面從事具體事宜，而是聘用當地兼職會計人員，利用其從業資格開展金稅發行、發票領取和開具等業務。

（三）后續稅收征管問題

1.稅種核定問題

“三證合一”后，稅種核定的權限由稅源管理科改為辦稅服務廳。由于大廳窗口人員并不了解企業實際生產經營，且辦理涉稅事項的納稅人身份魚龍混雜（大量的代辦人員或者不熟悉企業運作人員），不能詳細準確描述企業具體經營范圍，導致窗口人員僅憑自身認識和納稅人意見進行鑒定，存在較強隨意性。稅種核定不準確將直接導致稅款入庫級次混亂。

此外，CTAIS系統內，是否做稅種核定與納稅人領用發票沒有必然聯系，這也存在一定的風險。

2.無效戶管問題

“三證合一”后，一些基礎信息錄入和稅種核定事宜后置到企業首次辦理申報或領用發票時進行，有些納稅人辦理完“三證合一”證照后并未到稅務機關辦理涉稅事項的情況。目前武昌區局有60%的“三證合一”戶屬于這種有稅務登記信息無稅種登記、票種登記的“無效戶”。更有甚者，部分企業法定代表人聯系方式和經營地址等信息失真，導致稅務人員的調查核實工作陷入困境。也無法在CTAIS系統內將其認定為正常戶（因為其并未完成開業狀態）。

此外，隨著中介代理業務的迅猛發展，“三證合一”后出現很多“偽有效戶”。由于中介機構為保證代辦業務的完整性及提高收費標準，不論納稅人是否需要辦理涉稅事項，均會按照“一條龍”服務模式，為納稅人辦理稅種登記和票種鑒定，產生了“偽有效戶”。這部分“偽有效戶”大都不會發生涉稅行為，大大增加了日常稅源管理的工作量和難度。

3.漏征漏管問題

根據省局《關于加強“三證合一”登記制度改革工作的通知》規定，實行“三證合一”改革后，新設立納稅人在首次辦理納稅申報或領用（代開）發票時，主管國稅機關對納稅人進行稅種核定。一部分雖不需要領用發票但生產經營達到一定規模的正常戶不履行按期申報的義務，成為漏征漏管戶。

此外，“三證合一”改革后，納稅人注銷稅務登記卻不注銷營業執照而持續經營的行為時有發生。這是因為“三證合一”之前，稅務機關可以在注銷稅務登記環節收回稅務登記證；而“三證合一”之后，證照不能在注銷稅務登記環節收回，存在很大的漏征漏管隱患。

4.申報問題

少數納稅人“三證合一”后新舊稅號同時存在，且兩個稅號都產生應申報信息，給納稅人帶來很多不便，容易引發稅企糾紛。

5.稅收管轄權問題

由于工商局區域劃分和稅務局區域劃分不同，容易引發稅收管轄權爭議，特別是針對辦理稅務登記變更的戶管。如武漢XXXXX有限公司，原經營地址在A轄區XXX路，后因經營需要遷往XX村，到工商局辦理變更登記時，工商局認為XX村屬于B轄區，于是將其信息傳遞給了B區國稅局。但是，在稅務局區域劃分時，XX村仍屬于A轄區，這就產生了稅收管轄權的爭議。

6.存量戶變更問題

所謂存量戶變更是指原來使用15位稅務登記號的納稅人因種種原因在工商部門進行變更登記，啟用18位新注冊登記號的現象。存量戶變更登記手續復雜，事項繁多。一般要求先對原有的涉稅事項全部清空后才能做相應變更。這些事項只要一個方面出了問題，就會對納稅人造成一定損失。此外，一般納稅人在辦理變更前已開具的專用發票，在變更后抵扣方無法通過認證。

（四）“三證合一”登記制度與現行稅收法律、稅收實務操作系統不一致的問題

1.“三證合一”登記制度與現行稅收法律法規的沖突

在涉及稅務登記、稅務登記證書、需要出具稅務登記證件辦理涉稅事項以及納稅人將其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法報送主管稅務機關備案等方面，“三證合一”登記制度與現行的《中華人民共和國稅收征收管理法》《稅務登記管理辦法》等法律法規相關規定有較大不同，導致稅務部門在執法過程中處于“有法不依”的尷尬狀態。

2.系統銜接問題

工商系統與CTAIS系統銜接導致信息丟失問題。由于工商部門與稅務部門采用不同的信息系統，兩者之間出現系統不兼容，導致工商登記信息在導入CTAIS系統時出現個別納稅人信息丟失、新辦戶和變更戶信息不全、重復導入與原稅號信息不一致等問題。

3.CTAIS系統與防偽稅控系統不同步問題

防偽稅控系統納稅人變更稅號后，原稅號下的基本信息不能自動同步到新稅號下，防偽稅控系統必須重新發行，重新錄入檔案信息，視同新戶辦理。信息錄入量較大，容易引發征納矛盾。

三、對策建議

（一）及時修訂相關法律法規，切實做到有法可依

一方面，根據“三證合一”制度的運行情況，盡快修訂與稅務登記證相關的稅收法律法規，包括《稅收征管法》及其實施細則、《稅務登記管理辦法》《國家稅務總局關于進一步完善稅務登記管理有關問題的公告》《湖北省稅務行政處罰裁量權實施辦法》等法律法規，明確登記管理及證件管理相關的違法違章處罰規定，包括處罰范圍、權限、方式、標準等內容。另一方面，及時修訂《納稅服務規范》《征收管理規范》《出口退稅規范》《國地稅合作規范》等業務規范，明確系列后續管理規定，如調查巡查管理規定、后續涉稅事項告知辦法、登記事項變更管理規定、登記注銷管理辦法、非正常戶認定及管理制度等，使基層稅務機關執法有法可依。

（二）加強系統無縫銜接，實現信息充分共享

盡快建立工商、質監、稅務的信息傳遞接口，使市場主體在各部門登記的相關涉稅信息能自動推送到稅務系統，實現涉稅信息的同步共享。同時應加強對工商部門入口基礎信息的邏輯審核和信息比對，增強基礎數據信息的準確性，避免垃圾數據和無效數據的產生，提高后續管理的工作效率。

（三）部門聯動，共建市場主體信用體系

工商、稅務、質監、通信等部門聯合建立全國聯網的市場主體納稅信用信息庫，記錄納稅人日常涉稅行為，建立納稅失信懲戒機制，動態發布納稅信用信息和稅收違法違章信息，并根據具體情況及時調整相關市場主體的信用等級，形成“一處違法、處處受限”的機制和強有力的外部信用壓力，從而有效地監管市場主體，提高稅法遵從度。

（四）推行實名辦稅制度

為進一步厘清征納雙方責任，降低納稅人及辦稅人員在辦稅過程中涉及的稅務風險，打擊涉稅違法犯罪，讓守法者盡享優質服務，讓違法者無處遁形，建議推行實名辦稅制度。稅務機關事先采集辦稅人員身份信息，包括姓名、身份證信息、電話號碼、指紋信息及稅務代理合同或授權方的辦稅授權委托書等。納稅人在實體辦稅服務廳受理涉稅事項申請時，稅務機關進行信息比對。比對通過的，繼續辦理業務；比對未通過的，將不予辦理。同時，網上辦稅服務廳增加手機驗證環節，稅務機關隨機向納稅人發送驗證信息，辦稅人員接收驗證信息后，需要進行驗證，驗證通過的，方可繼續辦理業務。

（五）完善“三證合一”登記環節程序

一是在初始信息采集時，錄入國稅部門必需的基本信息。二是將辦證資料掃描歸檔，方便相關部門查詢查閱，從源頭上保證辦證信息的真實可靠和回溯查詢。三是限制非正常戶重新辦證。在全國范圍內對非正常戶法人代表信息共享，限制非正常戶法定代表人、財務負責人及辦稅人員的市場準入資格，在其重新注冊登記時，責成其履行納稅義務，接受稅務處理，否則不予辦照。

（六）完善崗責體系，強化后續監管

“三證合一”后，稅收管理員的工作重心要從案頭工作向實地巡查巡管轉移，避免出現征管缺位、不作為等問題。

一是定期對戶籍信息進行清理。將長期未申報戶、未經營戶、零申報戶篩選出來，進行實地調查核實。對連續三個月零申報戶制作《零申報戶籍冊》，對其開展納稅輔導，對構成逃稅的，依據《征管法》移交稽查處理；對查無下落且無法強制其履行納稅義務的，及時認定非正常戶。

二是完善巡查制度。加強“無效戶”管理。區局可按月（季）發布“三證合一”辦證戶未報到清冊，方便各稅務所查詢使用。稅源管理所加大稅源巡查力度，督促有一定規模的正常經營戶按時報到，及時辦理涉稅事項，減少漏征漏管戶。

三是建立辦稅事項事后核查制度。對辦理一般納稅人認定和新戶購票后未申報的納稅人適時進行實地核查，發現問題及時處理，提高管理效能，降低執法風險。同時加大對接收虛抵進項稅發票行為的打擊力度，通過“抵扣憑證審核檢查管理系統”，函告購買方停止抵扣，阻止虛開發票的不法行為的發生。

四是改進存量戶變更管理。區局可按月發布“三證合一”存量戶變更信息清冊，各稅源管理所及時通知已變更工商登記信息納稅人，并一次性告知其變更稅務事項時所需資料和手續。同時建議省局將一般納稅人存量變更戶變更前后的兩個納稅人識別號關聯起來，避免因兩個稅號導致的進項稅發票無法通過認證和申報數額不全的問題，保障納稅人合法權益。

（責任編輯：燦亮）

中圖分類號：F812.423

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280（2016）02-0022-05

作者簡介：熊九洲，男，湖北省武漢市武昌區國家稅務局紀檢組長；李 琳，女，湖北省武漢市武昌區國家稅務局政策法規科科長；谷寒梅，女，中國財政科學研究院博士研究生，湖北省武漢市武昌區國家稅務局辦公室副主任科員。