政府資產負債表的比較研究及應用啟示*

◆楊志宏 ◆董宇平

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政府資產負債表的比較研究及應用啟示*

◆楊志宏 ◆董宇平

內容提要：國內學者關于我國政府資產負債表的研究形成了四個不同的版本，但缺乏對政府資產負債表相關應用的系統研究。文章通過對四個版本政府資產負債表的異同比較以及政府資產負債表應用的國際比較，明確了政府資產負債表指標選擇的基本規則，總結歸納出政府資產負債表的應用經驗，為運用政府資產負債表進行宏觀經濟分析奠定了基礎。

關鍵詞：政府資產負債表；金融資產；非金融資產

*本文系中國博士后科學基金第55批面上資助項目（項目編號：2014M550112）和國家社會科學基金項目（項目編號：15CGL012）的階段性研究成果。

一、引言

資產負債表是企業財務管理的一種基本分析工具，它是一套基于權責發生制而設計的平衡表，其負債方反映企業在特定時點的負債，揭示企業償債的數額、緊迫性和壓力；其資產方反映企業在特定時點的資產情況，揭示企業掌控經濟資源的數量、分布和盈利前景；可作為評估企業績效、分析企業財務狀況、考量企業財務安全性和經營穩定性的依據。類似于企業資產負債表，政府資產負債表是將政府部門的負債表和資產表合并而形成的平衡表，由政府各部門的資產和負債分類加總而成，它可以準確描述一國政府的“家底”，同時可據此全面考量政府運行的風險，并深入剖析政府運行風險的形成機制、傳導過程及對宏觀經濟的具體影響。基于政府資產負債表豐富的信息含量與強大的分析功能，編制政府資產負債表已經被列為十八屆三中全會提出的“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的核心內容，而如何充分運用政府資產負債表進行宏觀經濟分析是重中之重。

從國外情況看，關于政府資產負債表的應用研究主要包括政府債務風險評估、政府資產估算和宏觀經濟分析三個方面。目前，絕大部分OECD成員國都公布了各自的金融資產負債表，英、加、日、澳等發達國家定期公布其政府資產負債表。從國內情況看，目前共有4個團隊編制了我國的政府資產負債表，雖然探究目的相同，四份研究報告對我國政府“家底”的回答卻完全不同，由此形成了政府資產負債表的四個版本，由此導致政府資產負債表的應用價值無法充分發揮。

本文主要研究政府資產負債表應用過程中需要注意的問題，一是多角度比較國內4個團隊編制的政府資產負債表，明確政府資產負債表指標選擇的基本規則，以便用于宏觀經濟分析；二是通過比較各國運用資產負債表分析宏觀經濟問題的實踐，總結歸納相關的經驗，為分析現實經濟中的重大問題奠定基礎。

二、國內政府資產負債表相關研究的比較分析

（一）基本框架比較

從報表橫向看，僅一個研究團隊從政府資產負債表的編制入手，其余三個團隊均從國家資產負債表的編制入手，將政府資產負債表作為國家資產負債表的子表進行編制。馬駿團隊將國家資產負債表的基本結構概括為“四個部門七張子表”，即實體部門中企業和居民的資產負債表、金融部門中中央銀行和商業銀行的資產負債表、政府部門中中央政府和地方政府的資產負債表、國外部門中的對外投資頭寸表。曹遠征團隊、李揚團隊設計的國家資產負債表框架與馬駿團隊的基本一致（見表1、表2、表3）。

表1　馬駿團隊國家資產負債表基本框架

表2　曹遠征團隊國家資產負債表基本框架

此外，李揚團隊還單獨編制了中國主權（廣義政府）資產負債表（見表3），杜金富團隊分別編制了三個層次的政府資產負債表（表4）。表（5）對各個團隊資產負債表的形成路徑進行了比較。

表3　李揚團隊國家資產負債表基本框架

表4　杜金富團隊政府資產負債表基本框架

表5　政府資產負債表形成路徑比較

從報表縱向看，無論國家范疇的資產負債表，還是政府范疇的資產負債表，資產均由金融資產和非金融資產構成，負債均由金融負債構成，但對各項目所包含具體內容的劃分及稱謂不盡一致。如馬駿團隊、李揚團隊將非金融資產按部門劃分為居民類、企業類和政府類；而曹遠征團隊將非金融資產劃分為生產性和非生產性兩類；杜金富團隊則將非金融資產定義為政府類。

（二）編制方法比較

馬駿團隊采用估值法分別編制中央政府資產負債表和地方政府資產負債表。在估算中央和地方兩級政府的資產和負債時，一是對基礎設施的估計，主要根據歷年基礎設施投資與固定資產投資的累計值，其中假定企業投資70%，而中央和地方政府分別占各自基礎設施投資的30%；二是評估中央和地方政府所持有的上市公司股票、中央和地方政府所持有的非上市公司股權價值；三是界定了“準政府資產與債務”，具體包括四大資產管理公司與中投公司的資產和負債；四是根據鐵路建設債券說明書，鐵道總公司債務指其總負債，其中銀行貸款超過三分之二；五是對地方政府土地儲備的估計，主要根據土地儲備中心持有的儲備量，同時假設土地儲備的當前價值大約相當于未來三年能夠獲取的全部土地出讓收入。

曹遠征團隊編制國家資產負債表主要采用推測法。在我國1998年國家資產負債表的基礎上，結合國家統計局公布的歷年資金流量表相關數據，計算得出2008年的國家資產負債表，具體包括居民、非金融機構、金融機構和政府四大部門。在整理該表時，需要注意的是：第一，仍然根據1998年國家資產負債表的結構來劃分四大部門，其中，央行屬于金融機構的組成部門；第二，生產性資產的流量數據和非生產性資產的流量數據均來自歷年中國統計年鑒，具體分別來自其中實物交易資本形成的總額項和其他非金融資產項；第三，同樣根據1998年國家資產負債表的分類界定金融資產和負債，流量數據都來自中國歷年統計年鑒。

李揚團隊采用估算法編制國家資產負債表。其中，估算非金融資產采用分部門匯總法，即匯總居民部門、非金融企業部門、政府部門等部門的相關資產；估算金融資產和金融負債采用存量加流量法，具體是在國家統計局關于1998年中國國家金融資產負債研究（國家統計局國民經濟核算司，2003）的基礎上，對其后各年資金流量表（金融交易）國內部門合計數據進行累加；對于特殊項目的估算，采用流量加總法，由于1998年資金存量表沒有證券投資基金、證券公司客戶保證金、結算資金、金融機構往來、準備金、庫存現金、中央銀行貸款、國際收支錯誤與遺漏等細分項，因此暫且用歷年流量數據進行加總（國家統計局發布的資金流量表數據，起始年份為1992年）；此外，考慮到1998年資金存量表和歷年資金流量表在分項上并不完全一致，在確定基年數據時，對“其他對外債權債務”也做了“統一存量流量口徑”等必要的處理。

杜金富團隊采用直接核算法編制政府部門資產負債賬戶。根據我國政府的職能和實踐，借鑒美國、日本、歐盟等國家和地區編制政府資產負債表的經驗，分別從政府部門的內涵和基本構成、資產負債的分類及理論依據、資產負債的核算方法（計值原則、合并軋差原則和并表原則）及資產負債表核算框架等方面，構建中國政府資產負債表的理論基礎。在此基礎上，采取分層次的方法編制政府部門子賬戶、附屬賬戶和合并賬戶，根據每個子賬戶和附屬賬戶，可對政府部門賬戶編制的依據進行評估，建立匯總后的部門綜合矩陣賬戶。

總之，馬駿團隊、曹遠征團隊和李揚團隊編制政府資產負債表的方法相似，分別為估值法、測算法和估算法，主要依據數理測算方法而非具體的核算原理，一般涉及較多的主觀判斷，導致最終的結果相差很多；而杜金富團隊則采用直接法，從核算理論和核算體系角度出發，通過政府部門各子賬戶合并形成報表，是嚴謹的核算法（見表6）。

表6　政府資產負債表編制方法比較

（三）核心數據比較

在國內學者編制的政府資產負債表中，總資產、負債及凈資產等核心指標的數據有明顯的不同（見表7）。曹遠征報告指出，1998年的政府資產和負債規模分別為6.5萬億元和1.58萬億元，而2008年政府資產和負債規模分別為17.21萬億元和7.52萬億元，政府凈資產在2008年達到5.94萬億元。根據馬駿的估算，2010年底我國政府的凈資產達到38萬億元，其中，中央和地方分別為17萬億和18萬億元，中央凈金融資產（金融資產與金融負債之差）約為6萬億元。李揚的報告指出，我國政府凈資產在2008年約為50多萬億元。杜金富團隊的研究顯示，我國公共部門凈資產在2012年達到92.1萬億元，其中，廣義政府的凈資產達81.6萬億元，狹義中央政府的凈資產達6.4萬億元。

表7　政府資產負債表的核心數據比較

同是探求中國政府“家底”的資產負債表研究，四份報告得到的答案卻完全不同。其主要原因在于：各個研究團隊關于政府機構的劃分、政府資產負債的核算范圍及計價方法并不完全一致。如由于政府的資產方包括了其持有的數額龐大的上市公司股份市值，因而馬駿團隊估算的政府凈資產要比曹遠征團隊和李揚團隊窄口徑版本的政府凈資產高。但由于馬駿團隊對政府資產的估算基本不包括尚未開發的礦產和未出售的國土資源性資產，導致該團隊估算的政府凈資產遠低于李揚寬口徑版本的政府凈資產。

（四）政府資產負債表應用的基本規則

從目前國內學者編制的中國政府資產負債表情況看，基本框架和核心指標大同小異，但報表編制方法可以明確地區分為估算類方法和核算法兩類，由此導致核心指標的數據存在明顯差異，即使估值法、測算法及估算法三種性質相同的方法得出的結論也存在較大差異。那么，實際應用中如何選擇呢？

從理論上看，核算法最為科學，但因某些重要數據難以直接獲取而在實踐中操作性較差，最終導致核算法總體框架中需要部分地采取估算法或者測算法，這就大大降低了核算法的有效性；反而，在客觀合理設定部分假設條件后，采取估算類方法得出的結論可能更貼近實際。因此，從政府資產負債表的編制方法看，建議將核算法和估算法結合運用，在確定科學合理的核算體系后，對不確定性的、難以直接獲取數據的內容，科學使用估算類方法，由此編制的政府資產負債表更符合實際，在具體應用層面，才能更有效地支撐對重大宏觀經濟問題的分析和研判。因此，實踐中，應充分了解各政府資產負債表的核算口徑、主體范圍，在此基礎上科學運用。

三、政府資產負債表應用的國際比較

自政府資產負債表問世以來，國外形成了一系列的應用研究成果，本文主要分析美國、加拿大和日本三國政府資產負債表的應用情況。

（一）美國政府資產負債表的應用

Goldsmith等人最早估算了美國早期的國家資產負債表與部門資產負債表，并對各構成項目的結構與變化趨勢進行了分析。一是從規模看，1900-1980年間，美國資產負債表的名義價值以年均6.5%～6.7%的速度擴張，快于同期國民生產總值（GNP）的名義增長；二是從結構看，在資產類別方面，美國的土地、礦藏等自然資源及可再生的物質資本在國民資產中的比重下降，同時金融資產呈現先相對擴張而后有所收縮的態勢；在資產的部門構成方面，美國居民及非營利組織的資產在總資產中的比重變化較小，非金融企業等經營單位的資產比重則明顯收縮；在資產負債結構的其他方面，債務/總資產比率以及債務/實物資產比率都明顯上升，這從宏觀層面反映了美國經濟債務負擔趨重、風險積累加劇的趨勢。據此，Goldsmith等人得出的研究結論是：二戰以來，美國經歷了顯著的、長期的金融深化過程，金融業與金融資產在經濟體系中的作用越來越突出，但隨著美國經濟日益依賴金融產業，也使其自身暴露在更高的金融風險之中，這對防范、化解金融危機提出了新的挑戰。

近年以來，特別是在2007年次貸危機前后，根據美國政府資產負債表的數據，美國居民與非營利組織的資產負債絕對規模與相對規模都出現了顯著的縮水，如在2008年，該部門總資產較前一年減少12.8萬億美元（其中僅房產市值蒸發3.6萬億美元），接近當年GDP的90%。從資產構成上看，1980-2011年間，金融資產在總資產中的占比幾乎一路上升，顯示了居民部門資產日益“金融化”的趨勢，而居民部門的金融資產積累相對較慢，導致其在美國各部門金融資產合計中的比重大幅下降。美國居民部門的資產負債率從13%上升至18%，特別是2008年曾一度達到21%的高點，表明美國居民部門的金融風險不僅呈現整體上升趨勢，而且同宏觀經濟的走勢密切相關。因此，通過美國政府資產負債表的分析，可以清晰地看到次貸危機的發生原因和傳導機制。

（二）加拿大政府資產負債表的應用

在2007年美國次貸危機爆發前的十年，加拿大不同部門的借貸行為發生了明顯的變化，即非金融公司和政府的負債呈下降走勢，居民的負債呈上升走勢，2008年居民部門凈負債占GDP的比重高達84%，而1990年僅為68%，表明居民部門更多地利用杠桿向房地產和金融資產進行投資。2011年，加拿大國民總資產和負債規模的擴張均快于GDP，兩者與GDP的比率分別從2002年的10.5倍和7.3倍升至2011年的12.6倍和8.8倍。同期資產負債率基本保持平穩，金融相關形勢比也比較平穩，顯示這一時期金融資產與非金融資產萎縮幅度與時間有所差異。

（三）日本政府資產負債表的應用

日本野村證券首席經濟學家辜朝明運用日本政府資產負債表分析了20世紀80年代末的泡沫經濟并提出了“資產負債表衰退”理論，認為泡沫經濟破裂顯示了風險由企業部門通過資產負債表轉向金融部門的過程。在泡沫經濟時期，企業將過多的銀行貸款用于投資土地，而土地價格的急劇下跌嚴重縮減了企業的資產負債表規模，導致企業的借貸動機持續下降，不但銀行信貸難以增加，而且只能用全部利潤來償還貸款，日本每年的企業凈債務償還額在2002年已超過30萬億日元。企業放棄投資并進一步導致資產價格下跌，從而企業破產不斷，此即所謂的“資產負債表衰退”。

從日本的政府資產負債表來看，2009年凈資產占總資產的比重為34%，政府是凈債務人，居民是最大的凈資產持有人，非金融公司和居民的凈資產分別是政府凈負債的12倍和44倍，非金融性公司的杠桿率在65%左右，尚屬正常，居民部門的杠桿率為15%，非常安全。但將產出數據與政府資產負債表結合起來看，會發現日本政府部門財政狀況已岌岌可危，2011年日本政府總債務已經達到GDP的235%，為世界之首，遠高于排名第二的希臘（161%）。

（四）政府資產負債表應用的經驗與啟示

盡管各國資產負債表的核算框架不同，具體數值并不可比，但綜合發達國家的經驗可以得出如下結論：一是考察期內國家資產負債表擴張一般快于GDP，特別是其中的金融資產擴張一般快于非金融資產擴張，表明這一時期金融深化的加速發展；二是居民部門持有大部分非金融資產和凈資產，分析居民部門的住房及凈資產變動情況，對整個國家的資產負債結構分析至關重要；三是中央政府與地方政府的財務狀況差異，顯示了中央政府與地方政府在社會保障等公共服務領域的責任承擔情況；四是由于資產負債表可以分析危機的發生原因及傳導機制，因而決定一國抵御危機傳染能力的主要因素之一是該國資產負債表的健康狀況，這也是資產負債表的重點應用領域。

四、基本結論與研究展望

一方面，通過比較國內四份政府資產負債表，明確了如何科學選擇政府資產負債表的指標和數據，從報表結構看，資產與負債的大類相似，但對各項目所包含具體內容的劃分不盡一致；從編制方法看，杜金富團隊的直接法，通過政府部門各子賬戶合并形成報表，較馬駿團隊、曹遠征團隊和李揚團隊的估值法、測算法和估算法更為嚴謹；政府機構的層次劃分、資產負債的核算范圍以及計價方法不一樣，共同導致諸多資產負債表數據不同，這就要求在實踐中，必須充分了解各政府資產負債表的核算口徑、主體范圍，在此基礎上科學運用。另一方面，通過比較典型國家運用政府資產負債表進行宏觀經濟分析的經驗，明確了政府資產負債表應用的重點領域，為下一步構建政府資產負債表的政策分析框架和應用指標體系奠定了基礎，如針對政府資產負債表的重點應用領域，圍繞其核心應用指標不斷拓展形成外圍的應用指標，最終形成核心與輔助應用指標體系，進而據此考量政府當前的風險并透視宏觀經濟的運行機理，為經濟改革相關決策提供有價值的參考。

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（責任編輯：小付）

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280（2016）02-0080-07

作者簡介：楊志宏，男，中國人民銀行哈爾濱中心支行經濟師，中國社會科學院財經戰略研究院博士后；董宇平，男，中國人民銀行哈爾濱中心支行經濟師。