農業水價改革的理論分析與路徑選擇

劉小勇

(水利部發展研究中心,北京　100038)

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農業水價改革的理論分析與路徑選擇

劉小勇

(水利部發展研究中心,北京100038)

摘要：基于當前我國農業水價綜合改革面臨兩難困境,從理論上分析農業灌溉供水的商品屬性和公共物品特性,在此基礎上,提出推進農業水價綜合改革的“3+1”模式,即建立科學的水價形成機制、合理的水價管控機制、動態的水價調整機制和創新有利于推進農業水價改革的邊界條件。

關鍵詞：農業水價改革;理論分析;路徑選擇

2015年9月,中央審議通過《關于推進價格機制改革的若干意見》,要求完善重點領域價格形成機制,推進水、石油、天然氣等領域價格改革。2016年1月,國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》,提出了推進農業水價改革的目標與要求,但在政策落實過程中,仍然有不同的認識與爭議。筆者基于當前農業水價改革的困境,通過探尋農業水價改革的相關理論依據,研究提出落實相關政策和深化農業水價改革的路徑,供相關研究和決策參考。

1　農業水價改革的兩難困境

近年來,各地積極探索,開展農業水價綜合改革試點,取得一定成效。但要全面推進農業水價改革,對大多數地區而言,面臨著兩難困境,即:一方面,要建立反映供求關系和水資源稀缺程度的價格形成機制,基于當前供水價格低于供水成本的實際情況,應提高價格水平;另一方面,要考慮用水戶的水費支付能力和支付意愿,基于當前農業生產比較效益低和保障國家糧食安全的考量,應維持甚至降低價格水平。這種基于不同出發點在農業水價改革認識上產生的分歧,是改革推進過程中各方難以統一認識和形成合力的根本原因。

1.1農業水價改革的方向導引

價格是市場經濟最活躍的要素,深化價格體系改革,是完善社會主義市場經濟體制的重要內容。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求:“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革,放開競爭性環節價格。”“加快自然資源及其產品價格改革,全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。”從已有的政策文件來看,作為當前價格改革的難點之一,農業水價改革應完善主要由市場決定價格的機制,發揮市場對水資源配置的作用。此外,由于大多數灌區的農業供水價格低于供水成本,出現供水設施運行維護經費不足、老化失修嚴重以及用水戶節水意識不強、農業用水效率不高等問題。因此,堅持市場化的價格改革方向,建立覆蓋供水成本、反映市場供求和資源稀缺程度的價格形成和調整機制,逐步提高農業供水價格水平,是推進農業水價改革的方向選擇。

1.2農業水價改革的現實阻礙

根據調查,我國當前農業水費收入僅占供水生產成本的1/3左右,大多地區價格水平低于灌溉設施的運行維護成本,按照市場化改革方向,必然要提高價格水平。但從一些試點情況看,用水戶支付能力不足、支付意愿不強已成為農業水價改革相關政策落地的掣肘因素。農業生產比較效益低,近年來農業生產資料價格不斷上漲,農民處于增產不增收的窘境,一些地區特別是種植糧食作物的地區,農民水費承受能力不高[1],對提高農業水價有明顯的抵觸情緒,一些地方甚至出現棄灌、棄耕現象。用水戶支付意愿不強,也是當前推進農業水價改革的現實阻礙。受傳統少收費或不收費的灌溉用水管理方式影響,以及免征農業稅和各項支農惠農補貼政策給農民形成“減負降支”的心理預期,一些農民認為需要減少或免收農業水費;此外,隨著農業經濟結構變化,農業生產收入占農民收入比例不斷下降,農民對土地和農業生產的依賴性降低[2],不愿支付更多的灌溉水費。基于上述實際情況,在落實農業水價改革相關政策時,會遇到較大的阻礙。

2　 農業水價改革的理論認識

當前農業水價改革的兩難困境,導致了不同的認識甚至爭議。從理論層面分析,農業灌溉供水具有商品的一般屬性,能夠按照市場化價格形成機制確定供水價格;同時,受當前農村生產經營方式等因素影響,農業灌溉供水又具有一定的“公共物品”特性,農業供水價格需要由政府進行調控和引導。

2.1農業灌溉供水的商品屬性

農業灌溉供水凝結了一般的人類勞動并用于交換,具有價值和使用價值,符合商品的一般屬性,其價格由商品價值決定并受供求關系影響。馬克思等[3]認為,“種種商品體,是自然物質和勞動這兩種要素的結合”,商品是“用于交換的勞動產品”。商品的使用價值源于自然屬性,而價值則體現為凝結在商品中的一般人類勞動,由生產商品的社會必要勞動時間決定。農業灌溉供水的使用價值在于通過灌溉能夠滿足作物對水分的需求從而形成產出,其價值主要體現在把天然降水或河川徑流、地下水等通過修建水利設施輸送到農田這一過程中凝結的一般人類勞動。除農戶自建自用的灌溉水利設施外,其余農業灌溉供水都具有商品的交換屬性,其價值通過交換關系表現出來并決定供水價格。

作為商品的灌溉供水,可充分發揮市場機制的作用,在價格改革方面,應能反映出灌溉供水過程中的勞動量和供求關系。灌溉供水中凝結的一般人類勞動(價值)包括供水設施修建、維修養護、管理運行等環節所花費的社會必要勞動時間。供求關系受水資源稀缺程度的影響,從區域而言,北方地區的水資源更為稀缺;從時間而言,枯水年灌溉供水具有稀缺性。

2.2農業灌溉供水的公共物品特性

受當前農村生產經營方式影響,農業種植“碎塊化”特征明顯,農業灌溉供水難以完全實現“付費者得”的商品供給模式,有一定的“公共物品”特性,農業灌溉供水價格需要由政府進行調控和引導。1978年改革開放初期,我國實行農村土地家庭聯產承包責任制,極大地調動了農民從事農業生產的積極性,促進了農村經濟快速發展。但是,集中連片種植的灌區土地分割成碎塊(大多地區不足1畝)后由不同農戶種植,作物種植結構、耕作方式以及對灌溉用水的依賴程度等都會出現變化,這樣不但增加了灌溉供水的管理成本,而且很難實現選擇性地對付費者供水(理論上可以進行精準控制,但會極大增加供水設施建設和管護成本,導致供水價格上升)。

除農戶自建自用的小型農田水利工程外,在我國目前聯產承包經營的農業生產方式下,大量的小型農田水利工程往往具有普遍性和公共性,不具有競爭性和排他性,具有“公共物品”特性。長期實踐也表明,對農田水利設施進行改造，提高灌溉供水質量,用水戶樂于接受,但要其為此增加水費支出,一些用水戶則表示無能為力,也有一些研究者從國家糧食安全角度出發,提出農業水價分擔機制[4]。基于當前我國農村生產經營實際和灌溉供水的特殊性,在水價改革中,政府進行調控和引導十分必要,甚至是農業水價改革最初階段能否取得實效的關鍵。

3　農業水價改革的路徑選擇

在當前制度環境下,農業灌溉供水既具有商品屬性,又具有“公共物品”的特性,導致改革陷于兩難境地。要破解這個難題,必須要構建符合改革方向和當前實際的體制機制,既要做好頂層設計,又要立足當前實際情況,有序穩步推進。在改革路徑選擇上,筆者提出“3+1”模式:“3”指3項機制,包括科學的水價形成機制、合理的水價管控機制、動態的水價調整機制;“1”指1項條件,即創新有利于推進農業水價改革的邊界條件。

3.1建立科學的農業水價形成機制

市場機制是價格調整最為有效的方式,可以充分實現商品分配的效率和效益目標,按照市場經濟原則建立科學的農業水價形成機制,是推進農業水價改革的基本方向。農業灌溉供水作為商品,符合一般商品市場定價原則。但同時又具有特殊性,在價格組成及定價方式上又區別于一般商品。

根據2004年實行的《水利工程供水價格管理辦法》:“農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定,不計利潤和稅金。”2006年實行的《取水許可和水資源費征收管理條例》:“農業生產取水的水資源費征收標準應當根據當地水資源條件、農村經濟發展狀況和促進農業節約用水需要制定。農業生產取水的水資源費征收標準應當低于其他用水的水資源費征收標準,糧食作物的水資源費征收標準應當低于經濟作物的水資源費征收標準。”上述政策法規對農業灌溉供水中供水成本及水資源費進行了規定,目前大多地區的灌溉供水成本測算按照文件規定執行。

按照市場化改革原則和生態文明建設要求,農業灌溉供水價格組成應考慮:反映供水生產成本的價格要素、反映水資源稀缺性的價格要素、反映供水對河湖生態系統功能產生影響的價格要素以及適當的利潤和稅金。因此,作為商品的農業灌溉供水,其價格應由供水成本、水資源費、生態功能補償費和利稅四部分組成。其中工程水價反映的是水生產部門的生產成本,屬于企業行為,這部分價格的決策主體應是市場,由企業通過市場供求進行定價。而反映水資源稀缺性和生態功能影響的價格,目前還缺乏普遍認同的計算方法,如果完全依靠市場供求關系衡量,極容易出現市場失靈,導致資源的不合理利用,甚至會出現灌溉用水難以保障的情況,這部分定價由政府部門主導,根據實際需要進行指導定價或政府定價。

3.2建立合理的農業水價管控機制

農業灌溉供水具有“公共物品”的特性,完全依靠市場機制特別是在當前農村市場化程度不高的條件下,難以通過有效調節供求關系來形成市場價格,必須更好地發揮政府作用,強化對農業水價的監管和調控,以確保農業水價改革政策的導向性、持續性和可操作性。

農業灌溉供水是提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵。從維護國家糧食安全的戰略性和全局性出發,政府應具有非常明晰的主體責任,特別是在當前農業生產比較效益低、農民對土地依賴性下降等環境下,灌溉供水費用全部由農民承擔,將會在一定程度上影響農民種糧的積極性,甚至出現棄灌、棄耕等現象。農村“兩工”取消后,政府財政在農田灌溉設施改造等方面加大投入,一些地區,將國有骨干工程運行管理納入“兩費”,或者通過補助工程運行管理機構或用水戶協會等方式,發揮政府作用,降低農民水費支出。但這些做法或探索不成體系,且受不同區域供水成本差異、水資源稀缺性、灌溉方式、事權劃分等多因素制約,目前尚未形成政府對灌溉供水價格有效的引導和調控機制。在當前農業水價構成中,供水成本占比例最高,因此,政府對農業水價調控的重點在于基于糧食安全視角下供水成本的分攤。體現在價格機制上,則由政府和用水戶按照一定比例共同為灌溉用水埋單,從經濟層面和心理層面引導用水戶更積極地參與農業水價改革,實現政府(財政資金)對農業供水價格引導和調控。

政府的作用還體現在對農業供水價格的監管上,將農業灌溉用水的商品性和公益性、壟斷性與競爭性、供水的民生服務與市場服務相結合,在價格制定、水費收取、運行管理等環節進行有效監管。一方面,需要對價格形成過程中各環節予以監管,更多地按照市場供求關系確定合理價格,減少價格形成過程中過多的干預,避免搭車收費、惡性抬價等行為；另一方面,政府需要加強對基層用水管理組織建設的扶持、考核,保護農民利益。

3.3建立動態的農業水價調整機制

價格是市場經濟最活躍、最敏感要素,受供求關系影響圍繞商品價值上下波動。農業灌溉供水具有商品屬性,應建立動態的價格調整機制,反映市場經濟一般規律。

長期以來,我國灌溉供水采用政府定價的機制,水價形成后難以及時調整,部分灌區甚至采用10多年前的價格水平,成為價格改革的洼地。灌區建成后,灌溉供水范圍相對穩定,供需關系主要受降水等氣象因素影響。降水的年際年內波動是影響供給和需求最主要的因素,降水豐沛的年份,供給充足,但需求不足,灌溉供水價格應降低;反之,干旱年份,供給減少,需求增加,價格應提高。其次,農業種植結構調整、灌溉方式改變等會對需求帶來一定影響,人力資源成本增加等對供水成本具有影響。基于上述分析,在西北內陸河等區域,灌溉供水和需求相對穩定,價格主要受供水成本等因素變化的影響,可按照2～3 a的周期對價格進行調整;在江淮地區,降水豐枯變化大,應建立年度的價格動態調整機制,通過經濟手段優化配置水資源。

3.4創新有利于農業水價改革的邊界條件

當前,農村改革不斷深化,就農業水價而言,應識別并創新有利于推進改革的邊界條件,逐步減少和破除制約農業水價市場化改革的因素,發揮價格杠桿的調控作用。

農村土地“碎塊化”經營方式,難以形成規模化的生產效應,按照市場化方向推進農業水價改革,農民不易接受。對于普通農戶,種植面積小,灌溉后增產增收在其家庭收入中占很少比例,不愿意支付更多水費;但對于種植大戶,農業生產規模化效益明顯,能否保障灌溉供水對其收益影響大,更易于接受按照市場機制確定的供水價格。因此,應通過農村土地流轉等方式,在傳統個體分散經營的基礎上,逐步形成農業生產大戶、專業大戶、農業企業、農業合作組織等多種經營主體,促進農業生產經營方式向規模化、產業化轉變,提升農業生產規模效益、比較效益,提高用水戶的水價承受能力。同時,通過土地流轉,一些田間灌排設施由種植大戶或企業長期經營管護,能夠有效降低管護成本和價格水平。

加強灌溉供水供給改革,提高灌溉設施的供水保障能力,優化灌溉供水組織管理體系,也是促進農業水價改革的重要邊界條件。受多因素影響,一些灌區設施老化失修,“最后一公里”問題突出,真正干旱用水時難以滿足農戶的灌溉需求,也是農業水價改革推進的制約因素。有序推進灌區配套與節水改造,特別是加強田間工程的運行維護,暢通水源—輸水—田間灌溉系統,形成旱能灌、澇能排的灌排工程體系,提高灌溉供水保障水平和服務能力。同時,通過深化農田水利設施產權改革、培育專業化灌溉服務機構、推進建立用水戶參與決策機制等措施,提高管理效能,降低供水成本,創造良好的農業水價市場化改革的邊界條件。

參考文獻：

[1] 李寶萍,趙慧珍,陳海濤,等.農業水價改革與農民承受能力研究[J].人民黃河,2007,29(2):58-59.

[2] 王冠軍,劉小勇,王健宇,等.小型農田水利工程產權制度改革的理論與實踐[M].北京:中國水利水電出版社,2015.

[3] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].2版.北京:人民出版社,1995.

[4] 徐璇,毛春梅.我國農業水價分擔模式探討[J]. 水利經濟，2013,31(2):19-22，26.

基金項目：清華大學中國農村研究院研究課題(CIRS2015-6)

作者簡介：劉小勇(1976—),男,甘肅天水人,教授級高級工程師,主要從事水利政策研究。E-mail:liuxy@waterinfo.com.cn

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.008

中圖分類號：F323.213

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0031-04

(收稿日期：2016-03-15編輯：方宇彤)