江蘇省不同時期水利工程移民征地補償標準比較分析
——以3個典型水利工程為例

賈　健, 鞠大為, 張　藝, 馮英艷

(江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司,江蘇 揚州　225009)

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江蘇省不同時期水利工程移民征地補償標準比較分析
——以3個典型水利工程為例

賈健, 鞠大為, 張藝, 馮英艷

(江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司,江蘇 揚州225009)

摘要：水利工程征地補償標準問題一直是水利工程項目建設(shè)過程中的一個重要議題。運用歷史比較分析法,選取江蘇省建設(shè)于計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期、市場經(jīng)濟時期的3個典型水利工程,對工程征地補償標準及其影響因素與社會經(jīng)濟環(huán)境進行協(xié)調(diào)性分析。研究發(fā)現(xiàn):江蘇省水利工程征地補償標準的增長速度低于人均GDP和農(nóng)民人均純收入的增長速度,與經(jīng)濟增長速度不匹配。提出完善征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制,制定與經(jīng)濟增長速度相匹配的征地補償標準,合理提高個人收益等措施,以改進和完善江蘇省水利工程征地補償政策,保障移民權(quán)益,促進工程建設(shè)順利進行。

關(guān)鍵詞：水利工程;工程移民;征地補償標準;江蘇省

經(jīng)濟增長會帶動土地價格上漲,土地價格上漲又會通過增加消費、投資等途徑進一步促進經(jīng)濟增長[1]。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,大致可以把我國經(jīng)濟發(fā)展劃分為計劃經(jīng)濟時期、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期、市場經(jīng)濟時期3個階段。在不同的經(jīng)濟發(fā)展時期開展相似的水利工程項目建設(shè),制度環(huán)境、社會政治環(huán)境存在的差異會導(dǎo)致各個階段移民征遷補償標準存在差異。太湖治理骨干工程望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新溝河延伸拓浚工程分別是江蘇省3個經(jīng)濟發(fā)展階段征地補償和移民安置活動的典型代表工程,在一定程度上反映了3個階段征地補償標準的特點。

1　典型水利工程征遷補償情況

望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新溝河延伸拓浚工程是江蘇省在3個不同時期先后修建的水利工程,具有防洪、航運、供水等重要作用,受影響范圍廣，移民人口多,征地補償和移民安置工作復(fù)雜。這3個工程均屬于水利工程,在項目建設(shè)內(nèi)容、工程性質(zhì)、影響范圍分布上具有較大的相似性。各水利工程征遷補償、政策依據(jù)具體情況如表1所示。

表1　不同時期典型水利工程征地補償及移民安置情況簡介

資料來源:根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》整理得出。

2　不同時期典型水利工程征地補償標準影響因素分析

由表1中補償標準一欄可以看出,江蘇省3個不同時期水利工程征地補償標準是逐步提高的,而且差異較大。補償標準存在較大差異的主要原因是,各個時期社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境等方面的巨大差異直接對水利工程移民安置政策、安置理念、安置行為等產(chǎn)生影響[2],尤其是不同時期的制度環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境對征地補償標準的影響尤為突出。

一項制度之所以能夠形成,是因為它能滿足社會、個人或是不同利益集團的需要,而制度的變遷則會導(dǎo)致各個利益主體行為的變化[3]。水利工程移民征地補償與一個國家各個發(fā)展階段的經(jīng)濟、政治、社會狀況息息相關(guān),任何制度體系的變化都會導(dǎo)致移民征地補償標準變化,這種改變包括政府、業(yè)主、移民等利益相關(guān)者的理念、政策、移民行動等多方面。由于江蘇省不同經(jīng)濟發(fā)展階段社會制度、法律法規(guī)處于不斷的變遷之中,從而影響到水利工程移民政策。望虞河水利工程建設(shè)時期恰逢《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院第74號令)實施,規(guī)定“征用耕地的補償費,為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍,每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍”。淮河入海水道一期工程建設(shè)時期,江蘇省在國家對外開放政策的支持下,經(jīng)濟快速發(fā)展,但是由于水利工程公益性質(zhì),且國家對于水利工程征地補償政策尚未調(diào)整,因此該工程征地補償標準相對于望虞河水利工程征地補償標準差異不太大。新溝河延伸拓浚工程建設(shè)時期國家出臺了新修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號令),規(guī)定“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”。隨著江蘇省市場經(jīng)濟發(fā)展,耕地資源日益緊張導(dǎo)致土地供求缺口大,土地的市場價值越來越高。同時，水利工程建設(shè)征收土地后,導(dǎo)致土地價值轉(zhuǎn)移,帶來了土地自身價值的上漲[4]。土地征收補償標準有了較大幅度的提高,新溝河延伸拓浚工程征地補償標準是淮河入海水道一期工程征地補償標準的6.2倍。

3　典型水利工程征地補償標準與社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)性比較分析

3.1補償標準與江蘇省人均GDP增長的比較分析

表2中給出的是江蘇省1990—2012年人均GDP的變化情況及人均GDP的年增長率的基本情況。3個不同階段的人均GDP呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢,人均GDP從1990年剛剛突破2 000元到1998年突破10 000元大關(guān),到2004年接近20 000元,2012年接近70 000元。GDP增長快速有兩個時段,一是1991—1995年轉(zhuǎn)型期,二是2002—2008市場經(jīng)濟確立完善期。

表2　江蘇省1990—2012年人均GDP情況

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1991—2013)整理得出。

表3　不同時期江蘇省人均GDP與補償標準比較

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出;補償標準根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》整理得出。

表3對3個時期典型水利工程建設(shè)實施對應(yīng)年份的人均GDP與補償標準進行了比較。1991年人均GDP為0.23萬元,治理望虞河工程的征地補償標準是人均GDP的30倍左右; 1998年人均GDP為1萬元,入海水道一期工程的征地補償標準約為江蘇省人均GDP的9.6倍;2012年人均GDP為6.83萬元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標準約為江蘇省人均GDP的8.8倍。通過比較發(fā)現(xiàn),水利工程的補償標準占江蘇省人均GDP的比例呈下降趨勢。

表4對工程影響區(qū)3個時期典型工程實施年份的地區(qū)人均GDP與補償標準進行了比較。1991年蘇南人均GDP為6 450元,治理太湖骨干工程征地補償標準為蘇南GDP的10.9倍;1998年蘇北人均GDP為9 500元,入海水道一期工程的征地補償標準為蘇北人均GDP的10.1倍;2012年蘇南人均GDP為101 370元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標準為蘇南人均GDP的6倍。

表4　工程影響區(qū)3個不同時期人均GDP與補償標準比較

數(shù)據(jù)來源:分地區(qū)人均GDP根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出;補償標準根據(jù)《治理太湖骨干工程征地及移民安置規(guī)劃》《新溝河延伸拓浚工程移民安置初設(shè)專題報告》《淮河入海水道工程占地及移民安置規(guī)劃》整理得出。

通過對比得出:典型水利工程征地補償標準占工程所在地區(qū)人均GDP在1991年和1998年基本一致,差距不是很大,但蘇南不同時期的兩個工程呈現(xiàn)很大的差距,下降比例明顯。

通過以上工程征地移民補償標準占GDP比例的比較,可以得出:征地補償標準的增長低于GDP的增長。

3.2補償標準與江蘇省農(nóng)民人均純收入增長的比較分析

表5中是1990—2012年期間江蘇省農(nóng)民家庭人均純收入及年增長率變化的基本情況。在3個不同階段,江蘇省農(nóng)民的人均純收入一直呈增長趨勢,農(nóng)民人均純收入由1990年的883.8元上升至1998年的3 376.8元,2004年為4 753.9元,2012年達到12 202元。1998年的農(nóng)民人均純收入約為1991年農(nóng)民人均純收入的3.67倍,2004年的農(nóng)民人均純收入約為1998年農(nóng)民人均純收入的1.4倍,2012年的農(nóng)民人均純收入約為2004年農(nóng)民人均純收入的2.57倍。

表5　江蘇省1990—2012年農(nóng)民人均純收入

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1991—2013)整理得出。

從3個階段江蘇省農(nóng)民人均純收入和典型水利工程補償標準的增長速度來看,1998年江蘇省農(nóng)民人均純收入是1991年的3.67倍,而1998年入海水道工程補償標準是1991年望虞河工程的1.37倍;2012年江蘇省農(nóng)民人均純收入是1998年的3.61倍,而2012年新溝河工程補償標準是1998年入海水道工程的6.26倍。

以上比較可以得出:計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,補償標準增加較農(nóng)民人均純收入增幅低,市場經(jīng)濟時期補償標準有較大幅度提高,增速超過農(nóng)民人均純收入增速。

由于江蘇省內(nèi)部蘇南蘇北經(jīng)濟發(fā)展差異較為明顯,為了分析的準確性,結(jié)合不同時期典型水利工程影響區(qū)域農(nóng)民人均純收入的增長速度與水利工程征地補償標準的增長速度進行比較分析。

表6　工程影響區(qū)不同時期農(nóng)民人均純收入與補償標準增長速度比較

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《江蘇省統(tǒng)計年鑒》(1992、1999、2013)整理得出。

表6對工程影響區(qū)3個不同時期農(nóng)民人均純收入與補償標準進行了比較。其中,1991年蘇南農(nóng)民人均純收入為1 478元,望虞河工程的征地補償標準為70 500元,征地補償標準是蘇南農(nóng)民人均純收入的47.70倍;1998年蘇北農(nóng)民人均純收入為2 851元,入海水道一期工程的征地補償標準為96 450元,征地補償標準是蘇北農(nóng)民人均純收入的33.90倍;2012年蘇南農(nóng)民人均純收入為19 660元,新溝河延伸拓浚工程的征地補償標準604 080元,征地補償標準是蘇南農(nóng)民人均純收入的30.75倍。因此可以看出,補償標準和地區(qū)農(nóng)民人均純收入的比例呈現(xiàn)下降趨勢。

4　結(jié)　論

不同時期的水利工程征地補償標準不但受到征地補償相關(guān)法律法規(guī)、制度背景的影響,而且受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。通過對江蘇省3個時期典型水利工程征地補償標準與對應(yīng)時期江蘇省或工程影響區(qū)的人均GDP及農(nóng)民人均純收入的增長進行比較研究,發(fā)現(xiàn)雖然不同時期水利工程執(zhí)行的征地補償標準與當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和趨勢相一致,但是水利工程執(zhí)行的征地補償標準的增長速度始終低于江蘇省人均GDP增長和農(nóng)民人均純收入的增長速度,尤其是進入市場經(jīng)濟時期,水利工程征地補償標準與人均GDP、農(nóng)民人均純收入差距越來越大。按照現(xiàn)行補償標準,相對于江蘇省高度發(fā)達的社會經(jīng)濟水平而言,被征地農(nóng)民人均獲得的補償,按照當?shù)啬壳拔飪r水平,僅能維持基本生活兩年半左右[5],對于保障移民生計的可持續(xù)性發(fā)展還遠遠不夠。此外,江蘇省2013年頒布的《江蘇省被征地農(nóng)民征地補償和社會保障辦法》將移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系,其中規(guī)定被征地農(nóng)民社會保障資金來源包括:安置補助費及其增值收益和土地出讓金等,被征地農(nóng)民社會保障資金不足的,由市、縣人民政府負責(zé)解決。這樣的分擔(dān)機制下,加之水利工程的公益性及長期以來的低補償標準,地方財政吃緊,移民社會保障資金出現(xiàn)很大缺口,移民安置問題得不到有效解決,最終阻礙著水利工程的建設(shè)實施。因此,只有形成確立公平、合理的水利工程征地補償標準,才能保障移民的合法權(quán)益,實現(xiàn)“生產(chǎn)生活水平恢復(fù)或提高”的移民安置目標,保障水利工程建設(shè)進度,進而促進江蘇省的社會經(jīng)濟發(fā)展。完善征地補償標準動態(tài)調(diào)整機制,整體提高移民個人收益,是今后征地補償標準改革的方向。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下,就水利工程而言,一般工程影響區(qū)所在農(nóng)村的生產(chǎn)力、農(nóng)民收入水平遠低于城鎮(zhèn)居民收入水平,而城市居民生活水平會隨著社會的進步而提高,若土地補償仍堅持“維持原有生活水平不變”的標準,將會進一步擴大城鄉(xiāng)差距,不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃[6]。因此,在征地補償時適當提高水利工程征地補償標準,不僅可以保證移民社會保障資金的來源,而且提高的財產(chǎn)性收入也為移民進入城鎮(zhèn)發(fā)展生計提供了資金保障,有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者簡介：賈健(1963—),男,江蘇淮安人,高級工程師,主要從事水利規(guī)劃、水利工程移民規(guī)劃研究。E-mail:jjjyz1963@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.016

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0065-04

(收稿日期：2016-01-29編輯：陳玉國)