新疆最嚴格水資源管理制度下的水權轉讓機制研究

李　波

(新疆水利水電科學研究院,新疆 烏魯木齊　830049)

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新疆最嚴格水資源管理制度下的水權轉讓機制研究

李波

(新疆水利水電科學研究院,新疆 烏魯木齊830049)

摘要：通過分析我國及新疆維吾爾自治區的水權轉讓現狀及存在的問題，探討初始水權的分配模式、水權轉讓的范圍、基本原則、轉讓價格、轉讓方式及轉讓類型等，提出適合新疆維吾爾自治區的農業初始水權分配模式、水權定價機制及權益保護和補償機制，為新疆維吾爾自治區水權制度及轉讓機制的建立提供借鑒。

關鍵詞：最嚴格水資源管理;水權轉讓機制;新疆維吾爾自治區

新疆維吾爾自治區(以下簡稱新疆)現行的水資源管理模式與調配機制已無法滿足新形勢下水資源用水增量的需求，應該充分利用行政和市場相結合的機制優化配置水資源，即建立水權轉讓機制,允許水資源使用權在用水戶間進行轉讓,既可解決水資源增量需求問題,又有利于激發和調動用水戶節約用水的積極性,促進稀缺的水資源向高效率和高效益方向流轉,保障新疆最嚴格水資源管理各項目標的實現[1]。

1　水權轉讓現狀

近幾年來,隨著浙江省的余姚與慈溪、東陽與義烏、紹興與慈溪和黃河流域的內蒙古自治區及寧夏回族自治區等水權轉讓探索以及漳河上游跨省有償調水的實踐,為水權轉讓制度的完善提供了寶貴的經驗。新疆的水權交易最早始于吐魯番地區,之后昌吉州也進入試點。一方面，嚴控增量,實行最嚴格水資源管理制度;另一方面，盤活存量,加快水權轉讓試點,通過市場機制優化配置水資源[2]。首先,對擁有二輪承包地的農戶進行農業初始水權分配及確權登記;其次,出臺水權交易管理辦法,明確水權交易流程,規范運行機制;第三,成立水權交易中心,建立“水銀行”,通過“水銀行”輸配水量。自2011年以來,吐魯番市已累計轉讓水量8 750萬m3。2014年,昌吉州在瑪納斯縣的塔西河流域、吉木薩縣的老臺鄉、木壘縣新戶鄉新戶村實現水權轉讓與交易約100萬m3左右。

目前我國的水權流轉還處于起步階段,轉讓類型和轉讓模式較單一,轉讓范圍只限于局部地區,轉讓總水量不大,轉讓過程中還存在流轉制度建設不完善、定價機制有待健全、權益保護和補償機制亟須加強等問題。

2　初始水權分配

產權邊界清晰是市場配置的先決條件,是水權轉讓的基本前提。因此,實現水權在不同權利主體之間的流轉,必須首先明確水權轉讓的主體,即對初始水權進行分配。由于新疆的農業用水占經濟社會用水總量比例高達95%,今后水權轉讓的重點在農業。目前,我國試點開展的農業初始水權分配模式主要有以下幾種:

a. 基于現狀用水量進行分配。在承認灌區用水現狀的基礎上,以現有的農業灌溉用水量或近幾年平均的灌溉用水量為依據,進行農業初始水權分配。這種分配模式更多地體現了對現狀用水權利和用水需求的一種尊重,具有一定的合理性,而且水權分配后對現狀用水的沖擊是最小的。其優點是比較容易操作,缺點是沒有對現狀用水的高效性與公平性進行驗證。

b. 按人口進行分配[3]。按水資源的利用主體進行分配,充分體現了社會資源分配的公平性,但同時又忽略了不同從業人員對水資源的需求差異。而且,水資源的分配未與土地掛鉤,忽略了土地對水資源的不同需求。因而,在初始水權分配及后期水資源利用過程中容易產生和激化矛盾。

c. 按面積進行分配。按照灌區灌溉面積進行分配,用水戶所轄的灌溉面積越大,所分配的水資源就越多。一般來講,農業灌溉面積與灌溉用水量總體呈正比關系,這種分配模式的優點是考慮了水資源的最終需求者——土地,缺點是忽略了水資源作為生產資料在用水戶之間進行配置的公平性。

新疆現狀用水總量已超出國家確定的用水總量紅線控制目標,而且農業用水比重過大,用水結構不合理,用水效率低下,無論采用以上哪種分配模式直接進行分配,都有其現實的局限性。在實際操作中,應該根據各地不同的水資源條件、經濟和技術條件,因地制宜選擇適合本地的初始水權分配模式。

考慮到新疆的實際情況,應該以各地農業用水量紅線控制目標為前提條件,以農村二輪承包地為基礎,以新疆各縣市發布的農業綜合灌溉定額為標準,科學合理地測算各鄉(鎮)、村組和農戶的可分配農業用水量,以此水量作為核定各鄉(鎮)、村組和農戶基本農業初始水權分配水量。然后,充分征求各相關利益方的意見,經民主協商達成一致意見后,最終將農業初始水權分配給各水權主體。之后,進行初始水權確權登記,核發水權證等。此時,就具備了對農業初始水權進行轉讓與交易的基本條件。

3　水權轉讓的范圍

水資源是人類生存最重要的、不可替代的基礎資源,是人類最基本的生產和生活資料,并不是所有的水資源都能夠進行轉讓。為了保證水資源的合理開發利用,充分發揮市場機制在水資源配置中的有效作用,必須通過法律法規規定水權轉讓的范圍,選擇有條件的水商品進入水市場。

a. 基本生活用水權不允許轉讓。水資源的使用首先要滿足人類的生存和生活需要,如果基本生活用水在水權市場上自由交易,就會引起水資源在分配中的極度不公平,使經濟上的弱勢群體失去基本生活用水,有損社會公平性。

b. 生態用水權不允許轉讓[4]。水資源的自然屬性決定了水資源具有極其重要的生態功能,這部分水資源屬于公共用品,不具備經濟補償能力,應該在政府宏觀調控下限制進入水權市場。實施最嚴格水資源管理制度的最終目的也是控制經濟社會用水總量,保證生態環境用水,如果生態用水權進入市場,為了追求更大的經濟利益,必然會出現以犧牲生態環境為代價的生產用水大量擠占生態用水,不利于生態環境的保護。

c. 其他限制性用水不允許轉讓。其他限制性用水包括地下水限采區的地下水不得轉讓;對公共利益、第三方利益或生態環境可能造成重大影響的用水不得轉讓。另外,水權轉讓不能改變水功能區劃。

除上述不能轉讓的水權和法律規定其他不能轉讓的水權外,凡從區域境內的江河、湖泊、水庫和地下水源取用的水資源均可以進行水權轉讓。

4　水權轉讓基本原則

a. 總量控制與統一調度相結合原則[5]。用水總量控制是實行最嚴格水資源管理的重要手段與目標之一,其最終目的是保障生態用水,促進水資源的可持續開發和利用,保障經濟社會的可持續發展。因此,水權轉讓必須首先堅持用水總量控制的原則,不能突破區域用水總量紅線控制目標。新疆位于內陸干旱區,降水稀少,蒸發強烈,生態環境極為脆弱,生態環境對水資源的依存度高。因此,堅持用水總量控制原則對新疆的水資源管理及其水權轉讓尤其重要。水資源的配置與利用最終需要通過調度來實現,只有堅持水資源的統一調度,才能更有效地保障水資源在空間和時間上的合理利用。

b. 宏觀調控和市場調節相結合的原則。水市場是一個準市場,水權轉讓不能完全由市場調節,否則可能導致水資源的壟斷、分配不公或者損害第三方利益等。《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)已經明確了水資源屬于國家所有,國家對水資源實行統一管理和宏觀調控,各級政府及其水行政主管部門依法對水資源實行管理。因此,水權轉讓必須堅持政府宏觀調控和市場調節相結合的原則,政府應該加強水權轉讓的監督管理,切實保障水權轉讓各方的合法權益,保護生態環境。水權在水市場上的交易和轉讓會受到市場規律的制約,在政府宏觀調控下引入市場競爭機制,能夠促使水權向低耗水、低污染、高效率的行業和缺水嚴重的區域流轉。

c. 有償轉讓和合理補償的原則。水權轉讓的動力就是通過水權轉讓實現水權價值的增值,為水權轉讓方帶來相應的經濟效益,而水權受讓方則享有了水權帶來的價值增值。因此,水權轉讓必然是一種有償的轉讓。通過有償的轉讓實現價值,能夠調動和激勵水權轉讓方對節約用水的積極性,從而促進水資源的合理配置和充分利用。同時,對于因轉讓水權對第三方造成影響或損失的,必須按照相關規定給予合理的經濟補償,以保證水權轉讓的健康發展。

d. 公平與效率兼顧的原則。水權轉讓的公平性主要體現在水權轉讓的優先次序。與《水法》一致,水權轉讓必須首先滿足城鄉居民生活用水,其次是保障經濟社會發展用水需求,并應充分考慮生態環境用水需要。為了適應經濟發展用水需求,在保障基本生活和農業穩定發展用水的前提下,水權應該向低污染、高效率的產業轉移,通過水權轉讓促進生態環保、高效節能的節水型企業的發展,從而推動水權綜合價值的提升。水權轉讓的最終目的是合理利用水資源,不能為了片面追求水權轉讓效益而破壞和浪費水資源,更不能危害生態環境安全。

5　水權轉讓價格

目前我國的水權交易還處于起步階段,水權交易價格多采用行政手段定價,水權轉讓價格機制尚未形成。在水權轉讓收益或價格中,首先應該考慮水資源的價值,其次應該重視對第三方利益的補償,包括水權轉讓對周邊地區、其他取用水戶及生態環境等造成的影響和損失補償[6]。故水權轉讓價格應該包含以下幾部分內容。

a. 水資源價值。水資源價值是基礎水價和轉讓水權構成的基礎。長期以來,新疆農業水價按低于供水成本的價格征收,并未能體現水資源的稀缺性價值。而水權轉讓多是由低效率、低收益的產業向高效率、高效益的產業轉移,受讓方會因享受了水權而獲得高收益。因此,應在水權轉讓價格中納入體現水資源稀缺性的價格。

b. 水權轉讓費用。水權轉讓費用主要是指以水權轉讓為目的而進行的節水工程建設投資、更新改造和運行維護費等,由受讓方按照相關協議進行支付。水權轉讓費用是整個水權轉讓價格中比重最大的,與一般水價中的供水成本不同的是,水權轉讓費用是對供水工程成本的二次追加成本,此時不應再考慮社會承受能力,完全按市場機制進行運作。

c. 補償費用。補償費用包括風險補償和生態補償兩方面。根據風險影響或補償主體的不同,風險補償包括以下2個方面:①水權轉讓方因轉讓水權會獲得相應的轉讓收益,但同時,水權轉讓方可能會因為失去這部分被轉讓的水權而使自己的供水保證率降低,用水風險提高,因此需要對水權轉讓方的這部分風險損失進行補償。②因水權轉讓而使水資源的用途、用水過程及用水方式等發生改變,可能會影響第三方(包括周邊地區、供水方及其他用水戶)，并造成第三方利益受損,此時應對第三方的損失給予合理的補償。生態補償體現的是由于水權被轉讓可能造成原來直接或間接受益于該部分水資源的生態環境破壞而需要進行的補償。生態補償是對生態環境的一種預期補償。

d. 其他費用。其他費用包括水權轉讓的稅費、信息搜尋的成本、簽訂合約的成本及水權計量成本等。其他費用只在發生水權交易的時候產生,屬于對水權交易成本的補償,應由承擔或負責水權轉讓的管理方或第三方來收取,用以維護水權管理單位的基本運作。

按照價值規律,水權轉讓價格應該圍繞其價值上下波動。但在實際的水權市場中,水權轉讓價格會受到供求關系、轉讓數量與年限、轉讓用途限制等各種因素的影響。由于水權轉讓的是社會的公共資源,政府必須參與宏觀調控,根據讓節水者多收益、讓高耗水者多付費的原則,可設定水權交易的指導性價格空間。根據水資源價值和水權轉讓的各種成本費用,設定水權交易的最低價格;根據水權轉讓的各種補償費用和預期的最大收益,設定水權轉讓的最高上浮空間,從而保證水權交易市場的健康運作。

6　水權轉讓方式

根據水權交易發展的不同階段,水權轉讓主要有以下幾種方式。

a. 由水權轉讓雙方協商達成。由水權轉讓方根據對水權市場行情的了解以及對轉讓水權增值收益的心里預期,以及水權的需求方根據自己對未來發展的規劃和對水資源的需求程度、對所購買水權可能帶來的增值收益預期,通過交易雙方的討價還價,在協商和談判中最終確定水權轉讓的價格。目前新疆水權交易的案例都是通過協商的方式形成。這種方式適合水權交易市場尚不活躍、水權交易數量較少、水權轉讓方和需求方相對單一的水權交易市場初期。

b. 通過招標方式形成[7]。隨著水權交易市場的不斷活躍,水權的需求方數量不斷增加,水權市場對水權的競爭就會逐漸變得激烈,當可交易的水權供不應求時,可通過招標方式完成水權轉讓交易。水權招標的前提是對待轉讓水權的各種相關信息進行掛牌公告,以篩選符合條件的需求方,然后進入招投標階段,最終通過競標方式優選水權轉讓的受讓方。

c. 通過市場拍賣形成。在水權交易市場發育日益成熟和規范的條件下,可以采取公開競賣的方式轉讓水權。此時,水權的轉讓價格完全由市場來定價,充分體現了水權的市場供求狀況。

需要強調的是,無論采用哪種方式轉讓水權,都必須受到最嚴格水資源管理制度“紅線管理、總量控制”的制約,對水權轉讓雙方所在區域的用水總量、用水效率和水功能區要嚴格把關和監督,從而保證區域生態環境和經濟的健康和可持續發展。

7　水權轉讓類型

水權只能由擁有初始水權的主體實現轉讓[8]。目前新疆的水資源管理體系基本按照流域、區域(州、市、地、縣、鄉)、用水戶(用水者協會、企業和農戶)三級管理體系進行管理。因此,在水權發展初期,水權的轉讓主要應建立在流域、區域和用水戶管理體系上。

水權轉讓類型大致分為以下幾種:

a. 根據水權轉讓期限不同,可分為短期轉讓和長期轉讓。短期轉讓主要指水權轉讓時間相對較短的水權轉讓行為,轉讓期限可以為幾天、幾個月或1～2 a。例如,為了滿足某一極端干旱缺水年份的城市生活用水需求,可通過降低農業供水保證率的方式,將部分農業用水權臨時轉讓給城市生活用水。這種轉讓形式下,水權一般由供水保證率低的行業向供水保證率高的行業轉移,既解決了缺水問題,又因轉讓期限短而降低了水權轉讓成本。除了短期轉讓,可以把3 a以上的轉讓期限視作長期轉讓。水權轉讓期限受所在區域水資源統一管理的制約和影響,如果區域水功能發生改變,轉讓期限可能也要相應調整。

b. 根據水權交易單元的不同,可分為跨流域轉讓、跨區域轉讓、流域內轉讓、區域內轉讓等形式。這幾種轉讓形式之間往往呈現互相交叉狀態。流域或區域間的水權轉讓行為,因覆蓋范圍廣,牽扯的對象眾多,對區域生態環境及經濟發展的影響較大,一般多由政府出面進行統一規劃與協調,利益的相關方通過溝通與協商機制達成共識,通過水權轉讓促進水資源的合理配置與高效利用。

c. 根據水權轉讓主體的不同,可分為農戶與農戶間的轉讓、農戶向供水公司的轉讓、農戶向工業或城市的轉讓、供水公司向工業或城市的轉讓、供水公司與供水公司間的轉讓等。

任何形式的水權轉讓與交易,都離不開政府與水行政主管部門和流域管理機構的有效監管。應該按照《水法》和最嚴格水資源管理制度的要求,加大水資源監管力度,規范水權交易的審批程序,嚴格取水論證制度,加強水環境的保護,促進水權轉讓的健康發展。

8　結　論

水權是除了水價管理之外另一有效的水資源經濟管理手段。新疆全面實施最嚴格水資源管理制度為水權轉讓提供了契機,“紅線管理、總量控制”將全面推進新疆的水權改革實踐。建立科學合理的水權轉讓機制能夠極大地促進和保障水資源的合理利用,提高水資源的利用效率和效益,保障新疆最嚴格水資源管理制度各項目標的順利實現。

參考文獻：

[1] 孫金華.水資源管理研究[M].北京:中國水利水電出版社,2011.

[2] 黃拐生.水權制度研究[M].北京:科學出版社,2005.

[3] 劉峰.基于水權交易所的水權價格形成機制研究[J].中國水利,2014(23):7-11.

[4] 年自力.水權改革啟動新疆水資源優化配置新引擎[J].水利發展研究,2014(10):44-46.

[5] 黃建水,胡玉嬌,喬鈺.黃河水權與水市場建設研究[J].人民黃河,2013,35(7):40-43.

[6] 唐曲.國內外水權市場研究綜述[J].水利經濟,2008,26(2):22-25.

[7] 浙江省水利廳.關于東陽市向義烏市轉讓橫錦水庫部分用水權的調查報告[J].水利規劃與設計,2001(2):8-11.

[8] 王麗晶,管延海,王好.關于水權轉讓相關問題的探討[J].地下水,2011,33(5):158-159.

基金項目：新疆維吾爾自治區公益性科研院所基本科研經費項目(KY2015097)

作者簡介：李波(1972—)，女，陜西榆林人，高級工程師，從事水資源管理研究。E-mail:527192928@qq.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.009

中圖分類號：TV213.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)04-0035-04

(收稿日期：2015-12-01編輯：方宇彤)