節(jié)水是維護(hù)我國(guó)水安全的重要基石

梅冠群

(中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心,北京　100050)

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節(jié)水是維護(hù)我國(guó)水安全的重要基石

梅冠群

(中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心,北京100050)

摘要：水安全是我國(guó)國(guó)家安全體系的重要組成部分,事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興。當(dāng)前,我國(guó)水安全面臨挑戰(zhàn),水資源時(shí)空分布不均、用水效率偏低、水污染加劇、水環(huán)境破壞嚴(yán)重、水生態(tài)退化等問題突出,解決這些問題的總鑰匙是“節(jié)水”,水安全治理的源頭也在“節(jié)水”。從水安全與節(jié)水的關(guān)系分析入手,提出節(jié)水是我國(guó)水安全基石的觀點(diǎn),并分別從農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水三大領(lǐng)域?qū)?jié)水的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行研究,提出要建立和完善灌區(qū)補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、工業(yè)項(xiàng)目水資源論證和用水定額管理、與節(jié)水掛鉤的領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系等若干重要制度,把節(jié)水工作落至實(shí)處,從根本上保障我國(guó)水安全。

關(guān)鍵詞：水安全;水管理;節(jié)水制度

1　問題的提出

“圣人治世,其樞在水”,幾千年來水安全都是我國(guó)安邦、興業(yè)、富民的頭等大事,事關(guān)我國(guó)糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。不同時(shí)期和不同地區(qū),視主要矛盾的不同,水安全的側(cè)重點(diǎn)也不同。當(dāng)前我國(guó)面臨著水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化的基本水情,形勢(shì)不容樂觀。節(jié)水是我國(guó)水安全戰(zhàn)略中牽一發(fā)而動(dòng)全身的“牛鼻子”,必須將節(jié)水作為水安全的基石,通過節(jié)水來提高水效、控污減排、改善生態(tài),使節(jié)水成為完善我國(guó)水治理體系的總鑰匙和突破口。

1.1用水總量已接近“天花板”

我國(guó)水資源總量約為2.8萬億m3,居世界第六位,但人均水資源占有量?jī)H為2 000 m3左右,約相當(dāng)于世界平均水平的1/4,已被聯(lián)合國(guó)列為全球13個(gè)貧水國(guó)家之一。我國(guó)水資源短缺已成燃眉之急,目前全國(guó)年缺水量多達(dá)500億m3,全國(guó)600多個(gè)城市中,有400多個(gè)城市供水不足,其中嚴(yán)重缺水城市將近110個(gè)[1]。北方地區(qū)缺水問題更為突出,其水資源利用量占水資源總量的比例已達(dá)到51.3%,超過40%的國(guó)際公認(rèn)警戒線。華北地區(qū)地下水大量超采,西北地區(qū)生態(tài)用水被嚴(yán)重?cái)D占,水資源開發(fā)超出當(dāng)?shù)爻休d能力。當(dāng)前,我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展,又有保持主糧基本自給的壓力,按現(xiàn)有發(fā)展方式,對(duì)水資源的需求將會(huì)持續(xù)釋放。但與此同時(shí),用水總量可增長(zhǎng)的空間卻不大。2014年我國(guó)全年總用水量達(dá)6 095億m3,逐步接近2030年控制在7 000億m3以內(nèi)的總量紅線。據(jù)世界資源研究所預(yù)測(cè),到2040年,中國(guó)將從中等水資源短缺壓力國(guó)家變?yōu)闃O高水資源短缺壓力國(guó)家。治水必先“解渴”,面對(duì)水資源有限的約束條件,解決之道別無他法,唯有“節(jié)水”。

1.2用水效率低造成嚴(yán)重浪費(fèi)

2014年我國(guó)每萬美元GDP用水量685 m3,遠(yuǎn)高于世界高收入國(guó)家410 m3的平均水平,約相當(dāng)于以色列、法國(guó)、德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家的6倍[2]。用水效率低主要源于浪費(fèi)嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)上普遍采用大水漫灌的粗放灌溉方式,工業(yè)上循環(huán)水、再生水利用程度低,群眾生活上節(jié)約用水理念有待提高,管網(wǎng)跑冒滴漏現(xiàn)象普遍存在,這進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾。長(zhǎng)期以來,我國(guó)水資源規(guī)劃和開發(fā)的側(cè)重點(diǎn)在于建設(shè)水利工程,包括長(zhǎng)距離調(diào)水工程,從供給側(cè)滿足不斷增長(zhǎng)的水資源需求,而在提高用水效率等方面做得還不夠,形成了一邊是投資上千億的各類水利工程增加供水,另一邊是卻是用水大量浪費(fèi)的現(xiàn)象。如果沒有節(jié)水,依靠水利工程增加再多水也不夠用。只有從杜絕浪費(fèi)、提高用水效率的角度出發(fā),把治水重心調(diào)整到節(jié)水上來,才能從根本上解決用水難題。

1.3水環(huán)境、水生態(tài)惡化加劇用水供求矛盾

據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2013年全國(guó)20.8萬km河流中,水質(zhì)Ⅳ類及Ⅳ類以上的河長(zhǎng)占比高達(dá)31.4%,全國(guó)開發(fā)利用程度較高和面積較大的119個(gè)主要湖泊中,水質(zhì)Ⅳ類及Ⅳ類以上的湖泊81個(gè),占68%,水質(zhì)惡化較為嚴(yán)重。與此同時(shí),水生態(tài)問題也十分突出,濕地萎縮、植被退化、綠洲沙化、生物多樣性下降等現(xiàn)象普遍存在。這些使本已較為嚴(yán)峻的水資源短缺問題在局部地區(qū)更加凸顯。水環(huán)境、水生態(tài)是一個(gè)大的自然系統(tǒng),其治理問題不能僅僅通過一些環(huán)境污染治理專項(xiàng)或是生態(tài)保護(hù)工程來解決,治水要治本,要有系統(tǒng)思維,而節(jié)水是源頭:一是通過節(jié)水減少新鮮水取用,也就減少了污水廢水排放;二是通過節(jié)水增加河道、湖泊、濕地水量,稀釋污染,提高自凈能力;三是通過節(jié)水把更多干凈的水留給生態(tài),滋養(yǎng)植被,植被又能提高水源涵養(yǎng)能力,形成良性循環(huán)。

2　三大領(lǐng)域節(jié)水的重點(diǎn)任務(wù)

抓節(jié)水首先要明晰節(jié)水的內(nèi)涵,人們所說的節(jié)水至少應(yīng)該包括五層含義:①杜絕浪費(fèi),不要讓寶貴的水資源白白流走;②抑制不合理需求,對(duì)于不符合水資源稟賦條件、大量非理性用水要進(jìn)行控制;③充分挖潛技術(shù),充分利用現(xiàn)有科技水平提升用水效率,推進(jìn)高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造;④精細(xì)管理,形成有利于節(jié)水的制度架構(gòu);⑤落實(shí)以水定需、以水定產(chǎn),不在貧水地區(qū)大面積開荒種田、布局耗水工業(yè)等。只有做到以上五方面,才能真正稱之為抓好節(jié)水。要抓好節(jié)水必須突出重點(diǎn)。從用水結(jié)構(gòu)來看,農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水分別占到用水總量的63%、23%和12%,以下分別對(duì)這三大領(lǐng)域節(jié)水的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分析:

2.1農(nóng)業(yè)用水

農(nóng)業(yè)是我國(guó)用水大戶,盡管全世界農(nóng)業(yè)用水占用水總量的比例平均也在70%左右,我國(guó)與之相近,但如要控制我國(guó)用水總規(guī)模,還必須在農(nóng)業(yè)節(jié)水上進(jìn)一步做好文章。農(nóng)業(yè)用水主要是灌溉用水,約占農(nóng)業(yè)用水量的90%以上。近年來,我國(guó)農(nóng)田灌溉用水效率有所提升,但總體仍非常粗放。我國(guó)農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)已從1997年的0.32提高到2014年的0.53,但世界先進(jìn)水平可以達(dá)到0.7～0.8,以色列等國(guó)通過普遍采用滴灌等節(jié)水技術(shù)甚至可以達(dá)到0.8～0.95[3]。目前我國(guó)單方灌溉水糧食產(chǎn)量可達(dá)1.5 kg,先進(jìn)國(guó)家可以達(dá)到2.5 kg[4],我國(guó)與之相比還有不小差距。因此,抓節(jié)水必須首先抓好農(nóng)業(yè)節(jié)水,農(nóng)業(yè)節(jié)水重在提升灌溉用水效率。

2.2工業(yè)用水

我國(guó)是僅次于美國(guó)的世界第二大工業(yè)用水國(guó),工業(yè)用水占我國(guó)用水總量的23%,但用水效率不高,每萬美元工業(yè)增加值用水量是日本的6.9倍和德國(guó)的1.8倍。其中,電力、化工、鋼鐵、非金屬礦物制品、石油石化、食品、造紙、紡織八大行業(yè)用水量占全部工業(yè)用水量的75%左右,其產(chǎn)值占全部工業(yè)產(chǎn)值的38%,企業(yè)數(shù)量占全部工業(yè)企業(yè)數(shù)量的32%,這意味著管理好大約三分之一的工業(yè)產(chǎn)值和企業(yè)就可以達(dá)到75%的節(jié)水效果[5]。因此,工業(yè)節(jié)水是節(jié)水的另一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,要突出抓好八大耗水行業(yè)節(jié)水,通過節(jié)水來帶動(dòng)提標(biāo)增效、控污減排。

2.3城鎮(zhèn)生活用水

城鎮(zhèn)生活用水雖然其總量較農(nóng)業(yè)、工業(yè)不高,但卻存在較為突出的浪費(fèi)問題,其中最大的浪費(fèi)來自于城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損。據(jù)住建部數(shù)據(jù),2013年,我國(guó)地級(jí)以上城市管網(wǎng)漏損約70億m3,漏損率達(dá)到15.43%,較2006年上升了近6個(gè)百分點(diǎn);縣城漏損量約12億m3,漏損率達(dá)到13.56%,較2006年也上升了近6個(gè)百分點(diǎn),管網(wǎng)漏損呈加重趨勢(shì)。我國(guó)管網(wǎng)漏損嚴(yán)重超出發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平,如美國(guó)管網(wǎng)漏損率為8%,德國(guó)為5%,日本為9%,其中東京甚至能達(dá)到3%[6]。如果我國(guó)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)平均漏損率能夠降低10個(gè)百分點(diǎn),則每年可節(jié)水50多億m3,相當(dāng)于一個(gè)太湖的水量,兩年就可達(dá)到南水北調(diào)中線工程的調(diào)水量,就能避免一邊是大量調(diào)水、大量興建城鎮(zhèn)供水設(shè)施,另一邊是管網(wǎng)大量跑冒滴漏的現(xiàn)象。

3　圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新把節(jié)水工作落至實(shí)處

我國(guó)節(jié)水工作進(jìn)行了很多年,政府重視、輿論關(guān)注、群眾理解,但節(jié)水成效并不十分明顯,其關(guān)鍵癥結(jié)在于體制機(jī)制不完善,一些有利于節(jié)水的政策設(shè)計(jì)、制度安排沒有建立或理順。節(jié)水歸根到底要靠體制機(jī)制創(chuàng)新,沒有一些關(guān)鍵的制度保障,節(jié)水只能是空談。要把體制機(jī)制創(chuàng)新作為節(jié)水的根子來抓,要根據(jù)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水的不同特點(diǎn),分別建立起包括政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與在內(nèi)的系統(tǒng)管理體系,并推動(dòng)形成一些關(guān)鍵性的制度突破,從而將節(jié)水工作落至實(shí)處。

3.1建立能夠調(diào)動(dòng)灌區(qū)積極性的政府補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)業(yè)節(jié)水首先應(yīng)抓好大中型灌區(qū)節(jié)水,大中型灌區(qū)用水量占農(nóng)業(yè)用水總量的60%～70%,抓好大中型灌區(qū)節(jié)水就抓住了農(nóng)業(yè)節(jié)水的龍頭。目前大中型灌區(qū)用水較為粗放,各灌區(qū)雖都已實(shí)施大量節(jié)水改造項(xiàng)目,節(jié)水效果仍不明顯,其關(guān)鍵原因在于灌區(qū)節(jié)水與增收存在矛盾。灌區(qū)管理單位是差額財(cái)政撥款單位,由于財(cái)政撥付有限,灌區(qū)建設(shè)管理基本要靠水費(fèi)解決,抓節(jié)水將會(huì)減少水費(fèi)收益,其主觀不愿節(jié)水。因此,灌區(qū)節(jié)水主要是突破節(jié)水與增收矛盾,形成有利于提高灌區(qū)節(jié)水積極性的制度配置?？梢蕴剿鹘?duì)灌區(qū)管理單位的節(jié)水補(bǔ)償制度,即在用水定額的基礎(chǔ)上,實(shí)行節(jié)水量與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤制度,節(jié)水越多,則對(duì)灌區(qū)單位的財(cái)政補(bǔ)貼也越多。若灌區(qū)用水量高于用水定額,可采取一定懲罰措施,如在第二年的財(cái)政轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)中核減一定比例。這套制度的關(guān)鍵是用水定額和財(cái)政轉(zhuǎn)移系數(shù)的制定,用水定額可以近年各灌區(qū)用水總量為基數(shù),并根據(jù)地區(qū)用水總體情況進(jìn)行調(diào)整,財(cái)政轉(zhuǎn)移系數(shù)的制定一方面要使灌區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼金額至少高于已節(jié)水量對(duì)應(yīng)的水費(fèi)收取,另一方面也要統(tǒng)籌考慮中央轉(zhuǎn)移支付的總盤子和地方財(cái)力。

3.2大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革

從農(nóng)戶角度看,我國(guó)農(nóng)戶節(jié)水動(dòng)力普遍不足,主要是由于水價(jià)極低且用水計(jì)量監(jiān)管難度大。據(jù)水利部數(shù)據(jù),2013年我國(guó)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為9.14分/t,農(nóng)業(yè)用水成本大約僅占實(shí)際供水成本的35.6%。建議統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革,農(nóng)業(yè)水價(jià)一方面要反映地區(qū)水資源稀缺程度,另一方面要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民的承受能力和對(duì)灌區(qū)補(bǔ)貼的財(cái)政壓力。缺水地區(qū)要適度提高農(nóng)業(yè)水價(jià),至少要達(dá)到供水成本水平,并要對(duì)超定額用水實(shí)行累進(jìn)計(jì)價(jià)。與此同時(shí),為減少水價(jià)提高給農(nóng)民造成負(fù)擔(dān),可實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策,即在“綠箱”框架內(nèi)增設(shè)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)貼,針對(duì)已實(shí)施節(jié)水改造達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶給予資金支持,針對(duì)用水定額內(nèi)已節(jié)約的水量予以獎(jiǎng)勵(lì),使水價(jià)暗補(bǔ)轉(zhuǎn)為財(cái)政明補(bǔ)。

3.3同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量能力和用水管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用水的監(jiān)管,必須同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量能力建設(shè)。計(jì)量監(jiān)管能力跟不上,所有的節(jié)水制度都難以發(fā)揮效果。由于監(jiān)管空間范圍大、監(jiān)管設(shè)備投入高、逃避監(jiān)管違法成本低等因素,我國(guó)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)用水計(jì)量。當(dāng)前,要改變按種植面積估算用水量的簡(jiǎn)單做法,推進(jìn)按農(nóng)戶實(shí)際用水量進(jìn)行計(jì)量,由國(guó)家和地方共同對(duì)計(jì)量設(shè)備進(jìn)行投資,逐步實(shí)現(xiàn)從斗口計(jì)量到田頭計(jì)量。目前,我國(guó)甘肅、新疆部分地區(qū)已實(shí)行了按實(shí)際地表水用水量進(jìn)行計(jì)量,每家農(nóng)戶持有一張水卡,灌溉時(shí)在機(jī)井上刷卡才能取水,這種方式節(jié)水效果十分明顯,可以逐步推廣。

我國(guó)農(nóng)戶居住分散,管理成本高,應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì),使其在農(nóng)業(yè)節(jié)水上發(fā)揮重要的管理作用。農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)是一種提高農(nóng)業(yè)用水效率的很好的組織管理形式,可依托村委會(huì)、合作社等成立,能在節(jié)水工程建設(shè)、水量分配、用水監(jiān)管等方面發(fā)揮民主協(xié)商、自主決策、互相監(jiān)督的作用,使節(jié)水政策能夠貫徹落實(shí)。

3.4強(qiáng)化工業(yè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可和用水定額管理

我國(guó)八大耗水工業(yè)用水主要存在兩方面問題:一是用水效率不高,目前除了部分鋼鐵、循環(huán)火電與造紙企業(yè)用水效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平外,我國(guó)高耗水工業(yè)用水效率普遍低于世界先進(jìn)水平。二是高耗水工業(yè)布局與區(qū)域水資源稟賦不匹配問題比較突出。如華北地區(qū)可利用水資源量占全國(guó)可利用水資源總量的3.2%,而八大高耗水工業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)高耗水工業(yè)總產(chǎn)值的比重卻達(dá)到17%,其中鋼鐵甚至達(dá)到33%。西北地區(qū)火電、煤化工用水量較大,一些能源化工基地水資源緊張。

解決這兩大問題需市場(chǎng)、政府同時(shí)發(fā)力。一是要對(duì)工業(yè)用水價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。目前發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用水成本約占制成品總成本的3%左右,而我國(guó)僅為0.6%左右,目前我國(guó)平均工業(yè)水價(jià)約3.4元/m3,還需進(jìn)一步提高。二是必須強(qiáng)化新增項(xiàng)目水資源論證制度和取水許可審批制度,優(yōu)化新增項(xiàng)目布局,以增量調(diào)整存量,這是解決高耗水工業(yè)布局與水資源分布矛盾的關(guān)鍵,單靠水價(jià)調(diào)整是解決不了布局優(yōu)化問題的。必須堅(jiān)決貫徹以水定產(chǎn),對(duì)高耗水項(xiàng)目要結(jié)合當(dāng)?shù)赜盟Y源、用水條件、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)影響等因素統(tǒng)籌審批,要把水資源論證和取水許可作為項(xiàng)目落地的重要前置條件。三是建立用水定額定期調(diào)整制度,要根據(jù)高耗水行業(yè)取用水先進(jìn)水平的變化情況,定期動(dòng)態(tài)修訂取用水定額的國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)企業(yè)向行業(yè)節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)看齊。

3.5用PPP方式推進(jìn)管網(wǎng)漏損改造

長(zhǎng)期以來,我國(guó)一直在推動(dòng)城鎮(zhèn)生活節(jié)水的有關(guān)工作,形成了一些重要制度,如城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)等,對(duì)控制居民生活用水浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)揮了重要作用,但城鎮(zhèn)用水浪費(fèi)的大頭管網(wǎng)跑冒滴漏問題一直沒有得到有效解決,其關(guān)鍵原因是解決管網(wǎng)漏損需大量工程建設(shè)投資,但目前各地財(cái)政資金普遍緊張,管網(wǎng)改造資金缺乏。目前,國(guó)家正在大力推行公私合營(yíng)的PPP模式,可以把該模式移植到城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損改造中來。要大量引進(jìn)社會(huì)資金,讓企業(yè)先期投資建設(shè),財(cái)政資金在未來通過分期的資金流逐步予以補(bǔ)償,從而實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)改造和緩解地方財(cái)政壓力一舉兩得的效果。這一制度的關(guān)鍵在于政府和社會(huì)資本共同設(shè)計(jì)好資金回籠方式,與此同時(shí)雙方要共同做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

3.6完善與節(jié)水掛鉤的領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系

要抓好節(jié)水工作必須提高節(jié)水管理的精細(xì)化水平,應(yīng)逐漸從大項(xiàng)目、大工程建設(shè)的思路中走出來,關(guān)注“大”的同時(shí)更要注重“小”。節(jié)水必須要精細(xì)化,不做到這一步就不叫節(jié)水。要實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理,首先要做的就是要“有人管”。當(dāng)前我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核主要偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)容,對(duì)節(jié)水沒有硬性約束。必須把節(jié)水作為約束性指標(biāo)納入政績(jī)考核,在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中,要突出重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水的指標(biāo)權(quán)重。同時(shí),考核體系設(shè)計(jì)不能一刀切,中西部缺水地區(qū)或嚴(yán)重缺水城市可提高節(jié)水指標(biāo)權(quán)重,對(duì)于節(jié)水工作抓不好的主要領(lǐng)導(dǎo)干部可以實(shí)行一票否決制。

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作者簡(jiǎn)介：梅冠群(1986—),男,黑龍江哈爾濱人,助理研究員,博士,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:meiguanqun@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.012

中圖分類號(hào)：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)04-0047-04

(收稿日期：2016-04-01編輯：陳玉國(guó))