司法權中央化改革的誤區及修正

孟高飛

(華東政法大學,上海 200042)

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司法權中央化改革的誤區及修正

孟高飛

(華東政法大學,上海 200042)

推動地方法院人財物的省級統管和設立跨行政區劃法院等改革部署彰顯出司法權中央化的改革趨向。這種中央化改革的理路背后存在兩大誤區，即司法權是中央事權、地方化導致司法地方保護。中央化改革將產生沖擊基本憲政秩序、損害法治生態多樣性、加劇司法系統內部行政化等預料外后果。修正司法中央化改革的路徑在于激活地方人大監督職能、改造專門法院系統、保障審級雙向獨立、落實法官履職保護等。

司法權中央化；中央事權；司法權地方化；地方保護

我國實行分層管理的四級法院體制，除最高法院外，其余每個層級法院均對應相應層級的地方黨政機關，并由后者掌握人財物的管理。這種地方各級法院由地方控制的法院管理體制被概稱為司法權地方化，并被作為我國法院制度改革必須直面的三大問題之一。[1]相應地，司法權的中央化改革被作為對策提出，即將地方法院人財物的管理職權由地方全部移交中央，實現中央對司法權的集中、統一管理，進而提升國家對社會的治理能力。沿著這種理路，體現在頂層設計中，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“三中《決定》”)和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“四中《決定》”)提出了司法權中央化的改革目標并作了具體部署。筆者擬對上述改革理路及背后存在的理論誤區進行梳理和反思，進而提出修正建議。

一、司法權中央化改革的趨向及背后理路

(一)司法權中央化改革的趨向

無需贅言，當前司法權威不高、司法公信不足的現狀已是社會各界的共識。對其根源，三中《決定》指出“司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關”，四中《決定》認為“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學”，故須深化司法體制改革，完善司法管理體制和審判權力運行機制。若說上述中央文件對司法權地方化所生弊端的批判尚顯含蓄，中央政法委員會書記孟建柱解讀三中《決定》時則直言不諱，“近年來，社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統一，損害司法權威”。[2]為“確保依法獨立公正行使審判權”、“保證國家法律統一正確實施”，三中《決定》和四中《決定》提出了一系列加強司法權中央化的改革舉措。其中，最能彰顯中央化改革趨向的是地方法院人財物的省級統管和設立跨行政區劃法院。就前者，決策者指出，“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理”。[3]換言之，將司法權完全中央化，是司法體制改革的最終目標，先將司法管理職權收至省級只是囿于現實國情的暫時妥協。就后者，雖然目前僅在直轄市內試點設立跨行政區劃法院，比如上海設立了第三中級法院、北京設立了第四中級法院，但這只是限于現行法律上的障礙，改革者已在積極爭取取得立法機關授權，準備建立包括跨省級行政區劃高級法院在內的跨行政區劃法院組織體系。[4]上述中央化改革思路并非首次提出，與之前的改革探索一脈相承。

(二)中央化改革趨向背后的理路

在某種程度上，上述司法權中央化改革思路是對學界多年來的倡議的回應。綜覽學界的倡議，支撐司法權中央化的理由主要有兩個，位列第一的是司法權為中央事權的論斷，思路為司法權既然為中央事權，地方法院的人財物當然應由中央管理，地方法院亦應向中央負責。在該論斷之下，又分三個支論點：(a)地方法院是國家設在地方代表國家行使審判權的法院，是國家的而非地方的法院。[5](p.382)(b)“司法權力是一種國家權力，而不是地方自治性質的權力。”[6](c)司法權完全不同于立法權和行政權，“是國家的一種專屬權和專有權”，“是不能轉讓的，是不能授予其他主體行使的，因而不能有‘地方司法’，不能有‘授權司法’”。[7]支撐司法權中央化改革的第二個主要理由是，司法權地方化衍生出諸多弊端，最為惡劣者是帶來了司法地方保護，遵循問題導向的改革原則，提出中央化改革的方案。[8]

二、司法權中央化改革的主要誤區

上文概括的支撐司法權中央化改革的兩個根據，部分指出了我國司法體制改革面臨的問題，但均存在一定的認知誤區。

(一)誤區一：司法權是中央事權

事權是指某一國家機關處理某一領域事項的職權，中央事權應指全體國民共同受益且必須在全國范圍內統籌安排的公共事務。[9]那么，地方各級法院執掌的司法權是屬于中央事權，還是屬于與之對應的地方事權，需要放在中央與地方關系之中，放在建國后司法權歸屬的歷史演變之中進行分析。

1．央地關系中的司法權

前引觀點(a)認為，地方法院是國家設在地方代表國家行使審判權的法院，而非地方的法院。該觀點看似合乎邏輯，但既不符合憲法性法律的規定，亦與客觀實際相悖。地方法院固然是在代表國家行使審判權，但代表國家行使審判權不意味著行使的審判權應當中央化，代表國家只是要求法院以國家的名義、以只服從法律的方式維護全國法制的統一。根據現行《憲法》，國家的一切權力屬于人民(第2條第一款)，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大(第2條第二款)；國家行政、審判和檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督(第3條第三款)。該三個條款將權力機關以及由其產生的行政、審判等機關在中央與地方兩個層面作了劃分，即審判權除了中央層面的歸屬外也存在地方層面的歸屬。對在地方層面的歸屬方式，《憲法》第101條第二款、第104條、第128條等規定，地方各級法院由相應層級的地方人大產生并受之監督。上述關于地方法院地方化歸屬的憲制設置，在地方政治的實際運作中至少在形式意義上得到了較好的落實，已經形成沿襲經年的憲法慣例。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，全面推進依法治國、進行司法體制改革，需要堅持和完善黨的領導。黨的領導表現在政治、思想、組織等多個層面，僅其中的組織領導就包括地方法院的黨組由同級黨委批準設立、受同級黨委直接領導，地方法院的院長由同級黨委和上級法院黨組提名、上級黨委最后決定等。換言之，地方法院的領導權實際上掌握在地方黨委的手中。人民代表大會制度是國家的根本政治制度，黨的領導是人民司法的根本政治準則，這兩個中國最大的實際均否認地方司法權屬于中央事權的范疇。

前引觀點(b)認為，司法權力是一種國家權力，而不是地方自治性質的權力。該論據來自凱爾森對“自治省的分權”的論述，原文是說“自治省通常并沒有司法機關。法院被認為是國家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當于行政分權類型那樣的分權了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分”。[10]348按學者的梳理，地方自治大意是指國家特定區域的居民，由于國家授權或依據國家法令，在國家監督下自行組織法人團體，用地方的人力財力物力自行處理自己的事務的政治制度。[11]本質上，地方自治是一定區域內的居民對該區域內公共事務擁有自主權。該理解與凱爾森對地方自治的界定基本一致。在國家結構形式和政權實際運作上，我國是較為典型的單一制國家，且是有著悠久中央集權傳統的單一制國家。在大陸地區并不存在絕對意義上的地方自治權力。即便在實行民族區域自治制度的地區，通常認為區域自治機關享有的自治權僅包括極其有限的立法權和行政權，也不包括審判權。將審判權地方化理解成審判權成了地方自治性質的權力，顯然是偷換概念，既不符合對地方自治的學理闡釋，也不符合中國的政治實踐。引用凱爾森的前述論述顯然忽略了該論述的適用需要存在地方自治這一前提。

前引觀點(c)認為，司法權是國家的一種專屬權和專有權，不能轉讓，亦不能授予其他主體行使。筆者認為，司法權固然屬于國家專有和專屬，但國家不等同于中央，司法權的行使并非只有中央化一種方式，屬于國家不意味著只能由中央司法機關行使。就像立法權也屬于國家專有一樣，在存在中央立法的同時，也可賦予地方權力機關根據地方實際制定地方性法規的權力。《憲法》第3條第四款規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。再結合第3條第三款的規定，審判職權的劃分也應在中央司法機關領導統一下，賦予地方司法以地方事權屬性，使之因地、因時、因事制宜地發揮主動性和積極性。司法權的性質確實不同于立法權和行政權，不能轉讓或授權其他主體行使，但司法權的地方化也是行使司法權的重要方式，司法權由地方法院行使并不等于司法權的轉讓或授權。

2．歷史演進中的司法權

先看地方法院領導權的歸屬演變。1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》第26條規定，最高法院負責領導和監督全國各級審判機關的審判工作。隨后就地方法院應實行垂直領導還是雙重領導問題，曾產生過不同意見，立法者權衡再三后認為，“不僅因為中國的革命政權是由地方發展到中央，而且因為中國是一個大國”，只有實行雙重領導，“才能行得通”，“才有利而無弊，至少是利多而弊少”，[12]故1951年《人民法院暫行組織條例》第10條作出規定，各級法院是同級政府組成部分，地方法院受上級法院和同級政府的雙重領導和監督。然三年之后，1954年《人民法院組織法》對地方法院的領導體制再作調整，第14條規定，地方法院對同級人大負責并報告工作、下級法院的審判工作受上級法院監督。1979年修改的《人民法院組織法》第16條基本保留了上述領導體制。概言之，地方法院的權力歸屬經歷了由中央單重領導→央地雙重領導→地方單重領導(上級業務監督)的變遷。這已經可以說明地方法院地方化的制度安排符合中國的實際。

與地方法院權力歸屬一再下放形成鮮明對照的，是地方檢察權的歸屬演變。參照蘇聯的檢察制度，1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第2條規定“全國各級檢察署均獨立行使職權，不受地方機關干涉，只服從最高人民檢察署之指揮”，[13]實行的是最高檢察機關直接領導的單重領導。但“因試行一年多的經驗，有些窒礙難行之處”，[14]1951年的《各級地方人民檢察署組織通則》第6條將各級地方人民檢察署確定為同級政府的組成部分，受上級檢察署和同級政府雙重領導。而后又受到列寧提出的檢察權屬于中央權力觀點的影響，1954年的《人民檢察院組織法》第6條規定地方檢察機關只受上級檢察機關和最高人民檢察院領導，第21條將地方檢察機關的人事權收歸中央，檢察權再次成為單重領導的中央權力。然而，1979年修改的《人民檢察院組織法》第10條又將檢察院恢復為對同級權力機關和上級檢察院負責的雙重領導體制。對于這次修改，立法者稱“由于我國的情況和蘇聯不同，從建立農村革命根據地到取得全國政權，地方工作有比較好的群眾基礎和堅強的領導，所以實行雙重領導的原則是適合我國國情的”。上述由單重→雙重→單重→雙重的兩個回合的演變經過顯示，雖然與審判權相比，檢察權具有更強的行政屬性，但將地方檢察權定位為中央事權，既是對先地方后中央的民主政權形成歷史的否認，也不符合中國社會發展的客觀實際。

3．地方司法權的屬性辨識

據此，地方司法權屬于中央事權的論斷依據不足，但不能據此否認地方司法權具有的中央性。其一，有關司法制度的事項只能由中央立法加以確定。根據《立法法》第8條、第9條，涉及法院組織和職權等的司法制度事項只能由法律加以規定，并排除授權立法的可能，地方亦不得染指，顯示司法權的中央性。當然，有關司法制度的事項屬于中央專屬立法，并不意味著依據中央立法設立的相應組織就屬于中央國家機關，或者該組織行使的職權就屬于中央事權。如同限制人身自由的強制措施和處罰屬于法律保留事項，且不得進行授權立法，但不能據此認為執行限制人身自由的強制措施和處罰的職權屬于中央事權一樣，也不能因為司法制度屬于法律保留事項而認為司法權屬于中央事權。其二，最高法院擁有所有案件(一審)管轄權。我國法院組織體系是四層寶塔式結構，在二審終審、“再審無限”制度下，任何案件均有可能上訴或申訴至最高法院。依《人民法院組織法》第14條和第32條的規定，最高法院可以對各級法院已經生效的判決和裁定進行提審或指令下級法院再審，亦可審理法律、法令規定由它管轄的和它認為應當由自己審判的第一審案件。故任何案件均有三種渠道可能交由中央司法機關處理，并且最高法院對所有法律問題獨享最終決定權。在此意義上司法權具有中央性，不存在絕對的地方歸屬。當然，從案件實際處理來看，2015年度最高法院審結案件1.4萬件(全部為非一審案件)，地方各級法院審結、執結案件1671.4萬件，[15]絕大多數案件并非只能、其實也不必由中央司法機關處理，實際也主要由地方法院在處理。其三，在規范意義上，司法權的行使依據只能是中央立法機關制定的法律。依據《憲法》第126條“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”，法律是法院作出裁判的依據，隱含著法院擁有對其他法規、規章等是否與憲法、法律相符的評價權力。地方法院服從法律，強調的是對作為全國人民共同意志的法律的服從性。當然，依照法律行使審判權只是說明審判權的行使依據，并未表明審判權的屬性和歸屬。實際上，法律并非地方法院裁判案件的唯一依據，在法律的模糊、缺漏或空白之處，地方性法規甚至政府規章、規范性文件乃至地方習慣等成了事實上的裁判依據。其四，地方法院的新設由中央決定。目前，各地新設法院須經最高法院、中央政府編制部門或最高國家權力機關的批準。上述中央屬性顯示，地方司法權雖主要不是中央事權，但具有中央事權的某些成分。

地方司法權除了含有上述中央事權的成分外，更多含有的是地方事權的構成。前文的論證從反面來看，地方法院的人財物主要是地方黨政管理，地方法院本身由地方人大產生、對其負責、受其監督。地方法院處理的絕大多數案件往往僅涉及地區居民的個人利益或者僅涉及地區居民的共同利益。在二審終審制的審級制度下，絕大多數案件也在地方實現了終審。經濟社會發展的地區不平衡、地理歷史文化的地域差異導致地方治理的參差和司法需求的差別，地方法院需要適用地方性的裁判規范回應這些差異。即便適用全國統一適用的法律，也要考慮地方的特殊情況，在適用的范圍、程序、條件上有所選擇。因此，地方司法權具有更多的地方事權成分，是中央事權成分與地方事權成分的一種綜合和平衡。

(二)誤區二：地方化導致司法地方保護

司法地方保護主要是指地方法院行使審判權過程中對地方行政機關及其關聯方進行偏袒，不能平等、公正保護各方當事人合法權益，是地方保護主義在司法領域的自然延伸。司法地方保護的表層原因是司法權的地方歸屬，但深層原因乃至權力橫向制約和縱向制約的失效，以及法院內部運行的行政化。推進中央化改革屬于誤判病因后開出的藥方。

1．權力橫向制約虛化誘發司法地方保護

權力是一種天然的具有擴張性和侵蝕性的資源，憲政體制中的權力也不例外，但憲政體制區別于其他政體之處在于通過對權力的分工，讓各種權力進行制衡，進而實現約束國家權力、保障民眾權利的目的。在橫向的國家權力之間，司法權與其他國家權力的分工與制約是憲政國家政權組織形式的結構性特點。西方發達資本主義國家主要實行三權分立制，將立法、行政、司法交由相互獨立且制衡的不同機關行使，而社會主義國家主要實行人民代表大會制，在此基礎上將行政、審判、檢察職權進行分工且相互制約。我國憲法按照民主集中制的原則，在中央、省、市、縣四級政權均建立人大領導下“一府兩院”制的權力格局，行政、審判、檢察職權均由同級人大產生、對它負責、受它監督。而在“一府兩院”三權的內部，審判權通過對政府行政行為的審查而制約行政權，檢察機關通過行使法律監督職權而制約行政權和審判權。但實踐中，雖然人大形式上產生“一府兩院”，每年審議它們的工作報告等，但囿于人大職權在政治權力格局中的整體弱勢，上述權力制衡機制未能有效發揮作用。由于政府實際控制財權和人權，權力、審判、檢察機關均未能實質性地制衡政府，反而為政府所牽制。地方法院不能有效抵御地方政府的直接影響和隱性控制，地方人大未能履行監督政府的職責，地方檢察機關也未能行使監督政府和法院的職權。地方國家權力橫向制約的制度安排虛化，是地方行政介入司法的深層次原因，[16]340-341當然也是司法地方保護的主要原因。

2．權力縱向制約乏力放任司法地方保護

憲政體制的權力制衡布局中，除橫向制約結構之外，還有中央與地方關系的縱向制約結構。在地方享有高度自治權的國家，地方行政當局往往不接受中央行政當局的指令和監督，但須直接向選民或選民代表負責，須接受中央司法機關對其權力行使的審查和矯正。在我國憲制安排中，對地方行政的縱向制約除了來自中央的審判權、檢察權之外，還有來自中央的行政權。其一，依據《憲法》第127條，最高法院監督地方各級法院和專門法院的審判工作，上級法院監督下級法院的審判工作。并且，實踐中這種上下級法院的監督關系早已逸出《人民法院組織法》第14條和第32條設定的審判監督的范圍，演化為行政化的領導關系，[17]這種行政化趨向于近年還有加強的趨勢。上級法院乃至最高法院對下級法院影響力日益增強，前者并不受制于后者的同級地方政府而處于利益超脫的位置之上，既可事先以批示等方式協助下級法院抵制地方政府的干預，亦可通過二審或再審的審級監督糾正下級法院的偏袒性裁決，甚至可以通過法律明確授予的提級管轄等職權而直接審理本應由下級法院審理的案件，進而消解或避開地方政府的不當干預。但目前實際存在的司法地方保護表明，上級法院乃至最高法院法院并未履行這種職權(職責)。寄希望于司法中央化之后上級法院或最高法院就會依法履行職責，顯然過于樂觀。其二，依據《憲法》第132條、第133條等，最高人民檢察院領導地方各級檢察院的工作，地方各級檢察院對產生它的國家權力機關和上級檢察院負責，即實行雙重領導和最高人民檢察院統一領導的體制。與實際一重領導、上級法院乃至最高法院僅負責業務監督的地方法院相比，地方檢察院受到地方政府的控制更少，尤其是上級檢察院更是處在不受同級政府控制的位置，但它們作為專門法律監督機關，既未能有效監督行政權對審判權的不當干預，亦未能有效約束審判權的失范行使。其三，依據《憲法》第89條、第108條等，國務院統一領導地方各級國家行政機關的工作、地方各級政府領導下級政府的工作。上級政府對下級政府也有基于領導關系而產生的監督職責，但這一職責亦未能發揮相應作用。綜上，國家權力縱向制約機制未能有效運轉，放任了司法地方保護的發生。

3．法院行政化運作方式助推司法地方保護

按照德沃金和馬克思的論述，法官與生俱來是獨立且平等的，身為法律帝國的王侯，除了法律之外沒有別的上司。按照我國現行正式制度的設計，法官之間也是獨立、平等地享有審判權。無論是合議庭審判，還是審判委員會審判，審判組織的成員均客觀、獨立、平等地參與案件的評議、裁判，共同對認定事實和適用法律負責，并按多數意見作出裁決。但實際上，法院、法官及司法判斷過程被納入了行政體制的命令與服從關系之中，法院內部幾乎完全以行政化的方式進行運作。比如在司法的目的與價值、司法人事制度和法院結構、案件裁判過程、審判管理等方面，均存在嚴重的行政化現象。[18]這種行政化的運作方式，不鼓勵甚至反對法官依據法律、事實、良知等作出獨立的判斷，使得審與判分離、判與責分離，使得上命下從而非獨立判斷成為行事原則，為地方保護因素進入裁判過程提供了通道。缺乏依法履行職權的地位、人身、身份的保障，若期待法官乃至法院有效抵制地方保護，有違人的理性和制度理性。

三、司法權中央化改革的非預料后果

(一)沖擊基本的憲政秩序

在橫向權力設置上，我國實行人大領導下的“一府兩院”制，行政、審判等機關由同級人大產生，對它負責，受它監督；在縱向權力劃分上，要求遵循中央的統一領導，充分發揮地方的主動性、積極性。地方法院在上述橫縱權力格局中所處的方位，為現行《憲法》第2條、第3條、第101條、第104條、第123條、124條、第127條、第128條等所確認，并為《人民法院組織法》第1條、第2條、第16條、第35條、第36條及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《民族區域自治法》、《法官法》的相關條文所細化。無論是四中《決定》，還是《人民法院四五改革綱要》，均強調深化司法改革“應當堅持以憲法法律為依據，立足中國國情，依法有序推進”。以法治的方式推進改革、凝聚共識，至少應在現行憲法框架內展開討論。但推行前述司法權中央化改革方案，等于重新構建我國人民代表大會制度的內涵，重新配置地方的立法、行政、司法等權力，必將對基本的現有憲政秩序帶來挑戰和沖擊。[19]

(二)損害法治生態多樣性

地方法治生態多樣性的存在有其必然性，是司法權中央化改革不能超越的客觀語境。其一，改革必須立足于我國仍處于并長期處于社會主義初級階段的基本國情，但必須承認，我國的國情并非鐵板一塊，當前經濟社會發展很不平衡，城鄉、區域發展差距仍在擴大，且地區差異呈現多樣性和復雜性。改革也必須立足于經濟社會發展的階段性特征，不僅包括我國和西方發達國家比較時所處的階段性，也包括我國當前不同區域、城鄉之間比較時各自所處的階段性。法律是對社會關系確認、抽象和概括的產物，其生成與發展依賴于特定的情境。上述國情與發展階段性特征延伸至法律領域，法律就表現為“地方性知識”,作為法律重要實施方式之一的司法亦演變成一種地方性知識，不同區域的法治之間存在差異有其必然性。比如先發地區可以“先行法治化”[20]，但不能人為抹去后發地區法治發展的客觀差異性。其二，地方的區際競爭是我國經濟社會高速發展的根本原因，當下區際之間已經超越初期的粗放式競爭，轉向包括投資環境、政府管理和法律制度等核心要素的綜合實力競爭，法治軟實力成為地方政府競相爭奪的新高地。由地方政府主導的區域法治競爭可以直接形成一個關于如何走向法治的政策性市場，在法律變革的“頂層設計”、“底層運動”之外，走出一條能夠避免該二者自身所存缺陷的“中間變革”道路。[21]區域發展差異和區際法治競爭必然帶來區域法治生態的多樣性，地方法院人財物省級統管乃至中央統管的中央化改革必將削弱乃至破壞這種生態的多樣性。

(三)加劇司法系統行政化

在法理上，司法系統的內部結構應表現為上下級法院之間相互獨立、上下級法院之間職能分層、發生法律效力的判決具有終局性，因而不同于行政系統垂直領導的審級構造；在《憲法》第127條等規定中，最高法院與其他法院、上級法院與下級法院之間也均僅為審判上的監督關系。但實踐中，上述審級上的監督關系已異化為一種行政化的關系。這種司法系統內部的行政化主要表現在案件請示等非程序性的審判監督制度、審判質效考核等行政管理制度、下級法院院長人選確定等人事管理制度上。在原有司法權地方化的制度框架內，由地方黨政等對上級法院進行牽制時，尚存在廣為詬病的系統內部行政化。按照現在中央化改革方案，高級法院主導人財物的省級統管，全面控制中級法院和基層法院的財政、人事大權，在失去一個牽制力量的同時，增添一個更為關鍵的力量。雖然決策者一再強調“省級統管”不是“省級垂管”，但在制衡力量的一減一增之間，縣、市級法院或將全面倒向上級法院，加劇業已存在的行政化，產生事實上的垂直管理。其實，要求省級乃至中央垂直管理只是一種對權力中樞和權力垂直化的迷信，中央管理并不比地方管理具有更多的正當性。并且，中央管理權力一旦濫用，比地方濫權更難制約、更難糾正、危害也更大。除了虛化審級監督帶來一系列惡果之外，在執法動力、信息對稱、優化偏好等方面，中央化的集權亦不占有優勢，尤其是在幅員遼闊、區域差異甚大的中國。我國有些中級法院(如海南省第一中院、漢江中院、直轄市的中院等)、有些專門法院(如海事法院、鐵路運輸法院)已實現人財物的省級管理，后者亦實現了跨省級行政區域的案件管轄，但尚無相關資料顯示該些法院更公正、更高效或更權威。反倒有證據反映早已實行中央垂直管理的食品藥品監管、海關等部門依然問題層出不窮。[22]

四、司法權中央化改革的替代修正

前述的改革思路缺乏憲法依據、學理基礎和實踐支撐，不能解決所欲破解的司法地方保護等難題，反而會帶來一系列的非預料后果。對此，我們仍應把目光投向地方和司法本身。

(一)激活地方人大監督

三十多年來的改革開放實踐已證明，賦權地方進行探索、充分發揮地方的主動性，是進行現代化建設的一條成功經驗。在規范權力運行、防止權力濫用上，同樣需要調動地方的積極性。進行縱向的權力監督總會面臨動力缺乏、信息不足、如何監督監督者等的拷問，進行橫向的權力制約，即可避免這些難題。另外，依憲治國的要義在于“以權力制約權力”，“以野心對抗野心”。我國現有憲制中儲備有相應的進行權力制約的工具。司法權地方化所生弊端表面上看是司法濫權所致，但根源在于控制司法人財物的行政濫權，制約了行政濫權，地方化弊端自然消解。現行《憲法》設定的人民代表大會制下“一府兩院”制即是要求行政權接受人大的監督、接受審判權和檢察權的制約。防止行政濫權，需要激活地方人大的監督，進行權力的橫向制約。

參照學者的設計[23]91-109和四中《決定》的內容，激活地方人大的監督系統主要是讓人大成為地方權力的中心，至少可從兩個方面著手：其一，加強地方人大會議的預算審議和決算監督功能。把憲法和法律規定的人大會議轉化成主要對稅收、撥款、各種津貼以及財政再分配的預算進行實質性審議的公開論壇，以切實改變所謂“議會不議”的現象；以實施“財稅民主”為突破口，通過刷新資源分配方式來重塑地方政治生態。同時，通過改革審計制度并進行行政問責，把審計監督與人大的決算監督結合起來。如此，既讓民意代表對行政權進行有效監控，又讓法院的財政預算公開化、透明化，減少地方政府對法院的財物控制。其二，展開以地方人大會議為舞臺的地方法治競爭。強大的行政權力從市場中撤退，而司法權力本就過于弱小，并且難以及時跟進，需要賦予具備一定條件的地方以政府自治權和居民自治權。其中一個重要的舉措就是讓地方官員接受當地居民選舉的洗禮，使群眾的聲音直接反映到地方政治過程中，減少或避免中央政府監管的成本和缺陷。以擴大地方居民話語權和人大決議權的地方分權，來促進地方政府之間的法治競爭，地方政府將不愿再背“干預司法”的惡名，進而改變地方政治生態。

(二)改造專門法院系統

在一些重大的行政案件和民商事案件、跨行政區劃的環保案件中，地方政府基于自身或本地利益的考慮，有動力去干擾司法進而產生司法的地方保護，有必要讓處理該些案件的法院脫離地方的控制。現行憲法性法律亦儲備有相應的制度工具，如專門法院制度。根據《憲法》第124條和《人民法院組織法》第29條等，“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”、“專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定”。目前，對專門法院主要是按特定的組織或特定范圍的案件來設立，如軍事法院、海事法院、鐵路運輸法院等。專門法院管轄的案件具有專門性，法院及人員的產生、任免也不同于普通法院，通常跨行政區劃而設立。因所涉法院較少，作為按行政區劃設立的普通法院的補充，不會沖擊我國基本的憲制制度。2014年年底上海、北京等地設立的知識產權法院即是跨行政區劃的專門法院，對此進行了有效的嘗試。

前述重大民商事案件、跨行政區劃的環保案件等亦有其特殊性，比如涉案標的、涉案人數或專業技術上的，并且在數量上亦有限，因此，可以適當擴大解釋“專門人民法院”中“專門”的內涵，而將上述案件涵蓋進去。通過設立跨行政區域專門法院的方式，解決特定類型案件的管轄，除能收到免除地方干擾的效果外，至少還有以下優勢：一是合乎現行《憲法》確立的法院制度，避開以非法治方式推進改革的質疑。二是絕大多數普通案件仍歸地方普通法院管轄，未從根本上觸動現有人大制度下“一府兩院”制，節省重大制度變遷的社會成本。三是專門法院所轄案件地區差異相對較小，與地方經濟、政治、文化等的聯系較為松散，又有在全國范圍內確立統一裁判標準、建立統一規則體系的可能和必要。而多數普通案件不具備這些條件。四是，一省近萬名法官交由省級統管、全國共20多萬法官交由中央統管的可行性、公平度，均存在疑問。而各專門法院即使全部由中央直接管理，因總體的體量有限，在人員任免、經費保障等方面也具有可能性。

(三)保障審級雙向獨立

通常而言，批評上下級法院之間關系的行政化，多暗指上級法院伸手太早、伸手越界，干預了不應干預的下級法院的獨立審判。按該思路，有上級法院作及時、強力的后盾，下級法院應更能抗拒地方黨政的干擾。但這只是硬幣的一面，另一面是上下級法院因內部行政化而衍生出“榮”“損”一體化，不僅下級法院未獨立于上級法院，上級法院亦未能獨立于下級法院，二者成為某種意義上的利益共同體。比如，二審改判、發回重審，本是二審法院監督一審審判的絕佳抓手，但在上下級法院捆綁式績效考評制度下，二者合力“創造”出諸多降低二審改發率的非正式制度，如一審判前問計式的案件請示、二審審中求證式的溝通協調、二審判后申辯式的異議審查等。[24]569-572再如，上級法院內設部門負責人成為下級法院院長的主要人選來源，雖然如此產生的院長更加專業化，但由此所生的負面影響亦不容小覷。保障法院審級獨立需在上下級法院相互獨立上著力，推動權力的雙向制約。

就下級法院獨立于上級法院而言，設置不同審級并非是要建立一種上級法院控制下級法院的機制，而是為通過司法解決社會糾紛在制度上安排一種糾錯途徑和權利保障程序。[25]上下級法院之間沒有決定過程中的命令服從關系，只存在裁判之后的重新審理關系，即要去除二者之間的行政化關系，回歸到純粹的業務監督關系。上級法院只能通過二審、再審、提審等對下級法院的裁判結果進行監督。就上級法院獨立于下級法院而言，要對上下級法院實行職能分層，實現不同審級法院之間的程序運行和功能目標上的區分。確立一審重在解決事實認定和法律適用、二審重在解決事實法律爭議、再審重在解決依法糾錯的審級職能劃分。對案件請示等非正式制度進行公開，以破解當事人的信息不對稱。矯正法院績效考核，除去裁判者系于裁判中的利益。

(四)落實法官履職保護

前文述及激活地方人大監督，以促進(院外的)審判獨立；改造專門法院系統，以促進(院間的)業務分立；破除上下級法院之間的行政化，以促進(院間的)審級獨立，但是，一切司法制度的良好運轉最終依托于健全的法官制度，而健全的法官制度最終歸結于有力的職業保障，故需要落實法官履職保護，以促進(院內的)法官獨立。落實法官的履職保護，一是落實法官的地位保障。法官依法獨立行使審判權的職權需要保障，根本在于裁判的獨立。目前法院內部管理存在的行政化、法官之間的等級化、審理與裁判之間的分離化等，導致法官裁判受到多重的顯形或隱性干擾。二是落實法官的身份保障。非因法定事由、未經法定程序而不得因依法履職而被免職，重在解除法官的履職擔憂。近年發生的廣東莫兆軍法官案、河南劉德山法官案、河北馬瑞芝法官案等，均是法官依法履職而遭到刑事追訴并最終被無罪釋放的案例。三是落實法官的經濟保障，突出責任與權益的平衡。只有優厚、體面的待遇，才有可能延攬至優秀的法律人才，才有可能實現優質的法治。但現實中法官的待遇之低，已經成為經濟發達地區年輕法官離職的重要因素之一。四是落實法官的人身保障，給予法官在履行職務過程中的人身安全以具體而有效的保障措施。法官因為履職而被辱罵、誹謗、恐嚇、毆打、傷害等仍然層出不窮，使法官承受巨大的精神壓力。[26]從以上四個方面落實法官履職保護，使得法官獨立、從容地進行裁判，才能保障所作裁判的依法、公正。

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(責任編輯：杜婕)

Misunderstanding and Correction of the Judicial Centralization Reform

MENG Gao-fei

( East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China )

The reform trend of the judicial centralization has been shown by promoting the provincial unified management of local courts and establishing the courts of inter-administrative divisions and so on. There are two main mistakes behind this reform of the judicial centralization: jurisdiction is the central power, localization is the main cause of judicial protectionism. The reform of the judicial centralization will lead to the unexpected consequences e. g destroying the basic constitutional order, undermining the ecological diversity about the rule of law, exacerbating internal bureaucratization of justice system. To correct the centralized path of judicial reform, we should activate the oversight functions of local people's congresses, reconstruct the specialized court system, guarantee bi-level independence of trial Class, implement protection on the performance of judges duties.

the Judicial Centralization; the Central Power; Judicial Localization; Local Protectionism

2016-10-28

孟高飛(1982-)，男，安徽臨泉人，法學理論專業博士生，主要從事法治理論、司法制度研究。

D916.2

A

1008-7605(2016)06-0130-08