國有“僵尸企業”清理的難點和對策

文‖鞏亞寧啃下“僵尸企業”清理的“硬骨頭”必將給企業的良性發展騰出空間

國有“僵尸企業”清理的難點和對策

文‖鞏亞寧啃下“僵尸企業”清理的“硬骨頭”必將給企業的良性發展騰出空間

黨的有新十企一八業輪屆改的五革結中，構全國調會資整提集、出聚優進的化一地升步方級深面和化臨制國著度創新，對“僵尸企業”的清理也緊鑼密鼓排上日程。

比如上海，“僵尸企業”清理對象主要是當時傳統工業制造行業、商貿服務業等行業遺留下來的一無有效資產，二無生產經營活動，三無償債能力，只留下人員和債務包袱的“空殼”企業，以及長期虧損、扭虧無望基本放棄了對其拯救的“特困”企業。

難點

“僵尸企業”分布行業較多，大多存續時間較長，涉及的范圍也很廣，并且很多“僵尸企業”身上背負著大量的人員和債務，處置時會影響到員工利益和地方經濟社會發展，也會對金融機構構成巨大的現實和潛在風險。但是，如果不下決心對“僵尸企業”進行清理，意味著資本、人力等市場要素不能有效盤活，信貸關系、產業供應鏈條不能理順，優勝劣汰的市場規則也會進一步破壞。企業“僵尸”化的復雜性、涉及利益的廣泛性和形成原因的多樣性，使“僵尸企業”的清理面臨諸多難題。

——勞動力退出難

國有老企業一般都背負著相當數量的在職職工和退休職工。這些老企業由于長期虧損、出資人多次變更等原因，職工的社保繳納情況五花八門、糾纏不清。并且，隨著社會經濟的發展，規定的職工安置項目越來越多，費用標準也越來越高，如解除職工勞動關系的補償金、補繳長期拖欠的社會保險等。企業往往解決不了這些棘手問題，更無力承受高昂的安置成本。

另外，對傳統觀念根深蒂固的國企職工來說，他們對政府有強烈的依附心理，非常看重自己“國企職工”的身份，即使企業已成為“僵尸”，但只要企業還在，他們國企的“公職”身份就在，因此他們不希望企業破產。

——企業申請破產難

實現“僵尸企業”出清，除了兼并重組，依法破產是重要途徑。但是，目前企業卻很少能通過正規破產程序終結。法院由于人手不足、案件處理復雜、涉及國企職工利益訴求難以解碼等原因不愿受理破產案件。據《法制日報》報道，全國年破產受理案件約兩三千件，而僅上海截至2015年末，處于吊銷或注銷狀態的企業就有63萬戶。與工商行政管理部門吊銷、注銷的企業數量對比，企業進入司法程序的破產案件數量較少。

破產審理周期也相當長。破產案件利益牽涉較廣，法律關系復雜，導致審理周期長。根據上海市浦東新區法院統計，2011-2013年期間，審結的28件破產清算案件平均審理期為347天。國企的破產面臨的困難往往比民企多，破產周期也更長。破產程序復雜冗長、代價高昂，雖然國企不會像其他許多難以為繼的民營企業一樣選擇“跑路”，但會選擇將其冰凍起來，致使“僵尸企業”越積越多。

——稅務、工商注銷難

一是稅務負擔大、清算周期長。在“僵尸企業”中存在很大一部分原來是全民所有制的企業，它們在市場經濟體制轉軌過程中，沒有按公司法的要求改制為公司制企業，也一直沒有理順注冊資本金和企業所得稅等歷史欠賬問題。按照現行稅務管理要求，這些企業要辦理稅務注銷必須補齊一大筆稅費，而這些稅費企業根本無力承擔，最終會選擇將其“僵尸”化擱置。還有很大一部分進入稅務清算程序的企業，由于歷史遺留下來的資產權屬問題、欠稅欠費問題、難以厘清的債權債務問題，即便在法院裁定終結破產程序后，稅務清算工作卻難度很大、進度很慢，經常是一年后還沒完成稅務注銷。

而由于歷史原因，一些老國有企業在清算中往往會遇到證章照不全、法定代表人失聯、外資或自然人等小股東失聯等問題，導致申請工商注銷的資料難以準備齊全，難以滿足公司注銷的法律要求，使這些無實質存在價值與意義的“僵尸企業”繼續名義上存活運行。在商事制度改革下，企業辦“出生證”更加容易，如果不解決辦“死亡證”難的問題，“僵尸企業”體量會越積越大。

——企業負責人動力不足

國有“僵尸企業”在進行股權轉讓或資產處置時，企業負責人往往顧慮處置價格的高低被指責，價格高賣不出去，如果價格低于凈資產價值，又怕被指責國有資產流失，更重要的是，在依法破產過程中，涉及的利益非常廣泛，其中很多問題非常棘手，特別有很多歷史遺留問題很難解決。另外，清理“僵尸企業”除了要花費較大的人力來進行多方溝通協調外，往往還要承擔較高的處置成本，會影響到企業形象。在以企業經濟效益為主導的考核體系下，國企負責人更愿意將主要工作放在其他正常經營企業的發展增利上。

對策建議

清理“僵尸企業”是一個系統工程，其中包括如何有效凝聚社會共識形成上下同心，如何同國資國企改革相銜接形成改革合力，如何制度跟進形成政策引導，如何部門聯動形成長效機制，如何監督問責形成糾錯機制，如何落實到企業層面激發企業活力等等。只有引導、刺激各利益相關方公開公平良性博弈，才能順利推進改革，形成可持續的內生驅動的改革動力。

與國資國企改革相銜接

——厘清政府與市場的邊界。清理“僵尸企業”既是供給側改革的問題，也是國資國企改革的問題。上海的國資國企改革更加尊重市場經濟規律，國資監管逐步轉向以“管資本”為主，使政府歸位國資所有者的管理角色，國企的市場主體地位進一步確立。對“僵尸企業”的清理可以結合國資國企改革的“去產能”同步進行，政府要進一步厘清與市場的邊界，減少和防止過多行政干預，發揮頂層設計、渠道疏通和政策引導作用，而不是清理“僵尸企業”的主體。利用外部環境的壓力倒逼“僵尸企業”轉型、改革，對實在不適應市場的企業，任其被市場淘汰。這樣有利于打破相關各方對“僵尸企業”的保護，有利于加快處置“僵尸企業”，有效防止形成新的“僵尸企業”。

——發揮國有資本運營公司作用。上海國資系統內“僵尸企業”的清理要充分利用國有資本運營公司的市場化、專業化運作平臺，發揮國有資本運營公司在國有企業“清理退出一批、創新發展一批、重組整合一批”中的作用。通過國有資本運營公司這些市場化出資人主體來推進所屬企業的改制、重組及人員安置，推動人、財、物等要素資源合理有序流動。這樣有一個隔離層，政府的壓力會小些，企業也可以有更大的自主權以市場化的方式對員工作出妥善的安排，更有利于創新資產處置方式，通過市場化、專業化、多渠道處置，提高處置效率防范國有資產流失。

準確定義和甄別

——全面摸底，準確定義。目前，對“僵尸企業”的界定還沒有明確標準。要處置真正的“僵尸企業”，不能將產能過剩行業的國企良莠不分一鍋端。當務之急就是政府部門要盡快對上海國資企業進行摸底，對存在的長期虧損、不符合結構調整方向和“空殼”等企業進行全面梳理和分析，明確定義上海國有“僵尸企業”的特點和標準。實際操作可采取企業集團自行上報和監管部門核查相結合的方法，來確定哪些是需要出清的“僵尸企業”。

——分類排隊，有序處置。“僵尸企業”形成的原因、類型不盡相同，應按其形成的途徑、“僵尸”化程度、“僵尸”化方式等進行分類排隊，找準其清理的困境和瓶頸，“一企一策”制定出切合其實際的清理計劃和方案，分類有序進行處置。對于市場周期波動引起的暫時性、階段性虧損企業不能簡單地定義為“僵尸企業”；對于長期虧損、扭虧無望，但有土地、房產、知識產權等有形或無形資產，仍具有較高市場價值的，應通過資產剝離、重組等方式，進行企業間、行業間要素重組整合；對于長期停產、扭虧無望，人員、設備、資金已經完全被抽走，基本放棄了對其拯救，或受制于體制機制、歷史包袱等某種因素的困擾，出資人不愿意或不能將其徹底清退等價值不大的殼體企業，應通過產權轉讓、清算關閉、破產退出等方式予以“出清”。

加大破產清算案件審理力度

——部門聯動，制度跟進。去產能不是一個行業、一個部門在做，而是需要各部門打“組合拳”，形成聯合動力。“僵尸企業”清理不但涉及法院，還涉及企業主管部門、工商、稅務、勞動和社會保障等其他部門配套制度的跟進。例如，職工債權清償問題、企業清算后職工檔案社會化管理問題、出資人權益調整和企業注銷的工商登記問題、企業資產不足以支付全部欠稅的稅務減免問題等。要制定鼓勵處置“僵尸企業”流轉稅費減免政策、減免“僵尸企業”歷史欠繳稅費、建立“僵尸企業”退出的綠色通道等。

——政府協同，強化依法破產。為確保清理“僵尸企業”工作的順利進行，必須充分配置審判力量，可在中級法院建立破產審判庭，集中管轄轄區內的破產案件。同時，政府協同配合，必要時對部分社會影響較大的企業破產案件，由政府各部門和法院組成協調小組，對職工安置、資金墊付、土地處置、稅收減免等工作進行協商安排，為破產案件的受理和順利進行提供良好保障。

建立有效獎懲措施

——加大投入，設立獎補專項資金。“僵尸企業”清理，對政府來說，最要緊的是加大資金投入，完善下崗分流人員的安置政策，確保下崗職工基本生活保障。加強轉崗職工技能培訓，給予下崗職工必要的創業支持，幫助失業人員能夠順利再就業。可將過去用來補貼“僵尸企業”的資金節省出來，用于設立獎補專項資金，對人員分流安置做得好的企業、按計劃有序完成清理目標的企業進行獎補。

——明確責任，納入經營業績考核。要明確集團公司是處置“僵尸企業”的責任主體，建立國企“一把手”牽頭的工作機制。對“一把手”職責的確定要具體化，將處置工作納入企業負責人經營業績考核，做到可督促、可檢查、能問責。對考核結果先進的企業在評先評優、表彰獎勵時優先考慮；對處置不力的企業要在領導人員綜合考核上予以問責。

2016年是國有企業推進結構性改革的關鍵之年，啃下“僵尸企業”清理的“硬骨頭”必將給企業的良性發展騰出空間，提升整個國企的生產效率。

上海市審計局國有資產鑒證審計處）