美國保險監管之爭：聯邦統一監管或各州獨立監管？

許　閑　復旦大學中國保險與社會安全研究中心

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美國保險監管之爭：
聯邦統一監管或各州獨立監管？

許閑復旦大學中國保險與社會安全研究中心

本文為2015年度中國保監會部級研究重點課題“美國保險監管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復旦大學中國保險與社會安全研究中心主任、復旦-加州大學當代中國研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國保險學會常務理事、中國會計學會高級會員、財政部全國會計領軍學術（后備）人才、上海市保險學會中青年學術委員會主任；兼任德國歐洲經濟研究中心（ZEW）研究員、韓國成均館大學（SKKU）訪問教授、留德華人經濟學會海外顧問、美國圣地亞哥加州大學訪問學者等。

美國的保險監管，向來是各個國家保險監管改革參考和學習的范式。之所以學習美國，一方面是由于美國經濟在全球一直扮演著領頭人的角色，加之美國保險市場發達、保險業發展歷史悠久。而且，世界上現代保險監管的誕生地就在美國。不過，筆者認為中國保險監管改革過程中參考美國經驗必須慎重，最大的原因在于美國的保險監管以各州獨立監管為主，各州保險監管實際上差異非常大。2008年金融危機以來，從聯邦層面對美國保險業進行統一監管的呼聲越來越大，伴隨而來的便是美國境內對聯邦統一監管與各州獨立監管的爭議。本文將主要討論聯邦統一監管與各州獨立監管孰優孰劣，評述美國當前的保險監管之爭。

一、美國保險監管體系概述

美國保險監管歷史悠久，迄今已有165年的歷史。1851年，美國新罕布什爾州（New Hamphire）率先成立保險署，開啟了美國保險監管的歷史。由于現代保險監管制度的重要標志是國家授權給專門的保險監管機構進行監管，因此美國也被視為現代保險監管制度的起源地。隨后，馬薩諸塞州（1855年）和紐約州（1859年）等相繼成立保險監管機構（Department of Insurance），逐漸形成了美國各州獨立監管的保險監管體系。聯邦層面并未設立全國性保險監管機構，而采用成立于1871年的美國州保險監管官協會（National Association of Insurance Commissioners，NAIC），作為全國性保險監管協商與合作的平臺。

以州政府為職權單位的保險監管部門，主要監管內容包括對保險公司的營業執照核發、保持必要償付能力監管、財務監管、審定保險產品費率的合理性、查處保險欺詐和不道德的市場行為、維護保險消費者權益等。各州保險監管部門同時對償付能力不符合要求的保險公司進行市場退出的監管，維護市場正常運行。NAIC作為各州共通性監管事務的協處平臺，主要提供各項監管規則的模型法（Model Laws），建設各項監管所需相關資訊的IT數據處理平臺（保險公司財務數據監管系統、保險市場管理信息平臺、保險公司證券類資產評級系統等），以及對美國保險業可能面臨的問題進行前瞻性研究，搭建各州保險監管官交流平臺和對各州保險監管官進行教育培訓。

二、聯邦統一監管的優劣勢

支持聯邦統一監管的意見一般都是反對各州獨立監管的，他們認為各州獨立監管對保險消費者權益的保護不力，聯邦統一監管可以更好更有效率地實行全國范圍的保險監管。聯邦統一監管的兩大優勢在于可以提供更有效率的成本和更加優秀的監管官。在目前的監管體系下，美國不同州展業的保險公司必須適用不同州的監管法律，這極大提高了各州監管的人力物力投入以及保險公司自身應對監管的成本。支持聯邦統一監管者認為，如果采用聯邦統一監管，保險公司和政府都可以在統一的框架下對保險事務進行監管，實現規模經濟，從而使資源配置更加優化。

主流的觀點都認為高素質的監管官有助于更好地推動行業的發展，因此支持聯邦統一監管者認為另外一個重要的原因就是更高層級的監管機構（聯邦層面）可以招募到更有聲望、能力更強、熱情更高的保險監管官員，并且通過這些優秀的監管官引導市場為消費者提供更低的成本和更好的服務。

不過，聯邦統一監管也存在明顯的劣勢。美國保險業素來以產品創新為亮點，這很大程度上得益于各州獨立監管上能夠特事特辦。如果采用聯邦統一監管，將可能削弱保險公司的創新能力。同時，美國幅員遼闊，各州的文化習慣差異較大，采用大而全的統一監管將可能忽略了不同州的實際情況，從而無法為消費者提供獨特的、針對性的保險需求和個體服務。

三、各州獨立監管的優劣勢

聯邦統一監管的劣勢同時也是各州獨立監管最大的優勢。美國的東西部差異較大，鄉村地區與城市各不相同，不同州之間民眾的保險需求有著顯著的差異，州監管的一大好處就是針對各州特別的保險需求進行行為監管，不僅可以不波及其他州的保險運營，同時因為民眾針對性強更能夠有效避免逆向選擇。州監管相對靈活性強，可以結合市場的發展隨時進行調整。

這種靈活的監管政策調整以及針對性的保險監管帶來的第二個優勢就是現有的保險監管體制有助于推動保險產品的創新。保險公司可以根據新的需求變化推出新的產品，而州監管相對于聯邦統一監管而言受限制的條件更少，不用擔心針對創新所進行的監管調整可能帶來的風險對全國范圍的影響，從而保持了美國保險市場在全球的創新領先地位。同時，美國作為強調獨立民主的國家，許多人還認為州監管的優勢在于如果采用聯邦統一監管，有時候保險政策的制定可能會從全國利益或經濟發展的角度著眼，從而削弱了各州對本州保險業務監管的權限，損害本州的利益。

各州獨立監管的最大劣勢就是監管成本巨大。美國目前擁有7200家保險公司，保險中介數量超過300萬家，這些機構的市場準入、產品開發和費率的合理性審查、財務與市場監管都需要各州分別獨立完成。根據統計，美國保險監管所消耗的開支是英國保險監管開支的19倍，但是保險市場卻只有英國保險市場的3倍；這個開支也是德國保險監管開支的29倍，但是保險市場卻只有德國市場的5倍。由于各州的保險監管存在差異，也有觀點認為這種差異無法給投保人帶來相同的保護，從而有失監管的公平，持這種觀點的人進一步詬病美國各州獨立監管無法在保險賠付、費率厘定、消費者歧視等方面給予投保人更加充分、系統和有效的保護。

四、未來美國保險監管評述

未來美國保險監管無非在三種模式中選擇其中的一種，即聯邦統一監管、州獨立監管、或者采用州與聯邦共同監管的模式。聯邦統一監管容易通過統一的監管體系降低監管成本，提高監管效率和實現統一的消費者保護；各州獨立監管有助于鼓勵創新，針對性地提高監管效用；州與聯邦共同監管可以吸收兩者的優點，但是卻容易帶來機構臃腫、成本攀升、責任推委等弊端。

實際上美國保險監管關于聯邦統一監管和各州獨立監管之爭忽視了幾大現實：首先，詬病當前以州政府為職權單位的保險監管體系，認為聯邦統一監管可以更好解決當前問題的說法只停留在理論層面的分析，實踐中將可能存在其他弊端或者不確定性；其次，針對目前美國保險監管存在的不足，聯邦統一監管并非獨一無二的解決方案，各州也可以通過更好的消費者保護、降低監管成本等改革措施來提高保險監管水平；再次，統一監管只有對在不同州展業的美國保險公司而言才有意義，對于保險經營范圍只限定在一個州內的保險公司，聯邦統一監管的改革會顯得意義不大。