文化管理體制改革與經營機制創新的理論基礎*

黃先蓉　李小霞

(1武漢大學信息資源研究中心；2武漢大學信息管理學院，湖北武漢 430072)

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專題研究山東圖書館學刊2016年第4期

文化管理體制改革與經營機制創新的理論基礎*

黃先蓉1，2李小霞2

(1武漢大學信息資源研究中心；2武漢大學信息管理學院，湖北武漢 430072)

從制度變遷理論出發，現有管理體制弊端和外部環境變化導致的制度需求，與文化的特殊性和戰略地位帶來的制度供給意愿成正相關，促使改革勢在必行。改革進程中，如何保證制度的正常實施是本研究的重點。從市場反應滯后、變遷主體的局限性和實施機制不健全三個方面的缺陷，總結得出，改革與創新必須利用好政府、市場和社會的合力，以保證新制度的順利實行和績效的發揮。

制度變遷理論文化管理體制供需漸進式時滯實施機制

1　理論依據：制度變遷理論

簡單說來，制度就是一個社會的游戲規則，制度可分為正式制度和非正式制度。制度體系包括制度環境、制度安排和制度實施機制。[1]制度環境是一系列基本的政治、社會和法律規則。制度安排的目的是提供一種結構使其成員的合作獲得一些結構外不可能獲得的追加收入，制度安排的主體一般包括政府、團體和個人，根據其在制度安排中的地位，可劃分為初級行動集團和次級行動集團，初級行動集團負責把握安排創新的進程，次級行動集團是用于幫助初級行動集團獲取收入所進行的一些制度安排變遷。制度實施則是制度安排得以實現的關鍵。

制度變遷需從制度體系的各個環節入手，考慮已有憲法次序和制度安排，在此基礎上進行變遷。制度變遷是指制度從非均衡轉向均衡的過程，是制度的替代、轉換、完善和交易的整個運動形式。制度變遷包括對已有制度的改進、新制度替代舊制度以及創新制度。按照變遷方式，制度變遷可分為強制性變遷和誘致性變遷，強制性變遷一般由政府主導進行，具有全面性和突變性；而誘致性制度變遷是一種漸進式變遷和局部變遷，更多的是制度安排層面的創新，既可由政府發起也可由經濟運行過程中的內生因素引發。制度變遷在于通過變遷達到提高社會運行效率及人們福利收益的目的。根據諾斯和托馬斯的定義，有效的制度指“有效的經濟組織創立制度安排和財產權，將個體經濟努力引導到私人收益接近社會收益的活動上去”。[2]當現有制度供給不能滿足制度的需求，實現資源的優化配置和社會福利時，即出現制度非均衡時，制度變遷的愿望就會變得強烈起來。一項新制度只有在創新的預期凈收益大于預期成本時，才可能被安排。預期收益、市場規模和技術特征是引發制度變遷需求的主要因素。[3]在制度供給方面，預期實施收益高的一方影響較大。可見，制度變遷的原因是內外部環境變化引起的制度需求和供給的正相關。

2　文化管理體制改革與經營機制創新的必要性

管理體制是管理系統中管理者與管理對象之間相互關系的結構形式和組織制度，包括國家對企業以及企業內部經營管理的責、權、利的各種制度的總稱。文化管理體制包括宏觀管理體制和微觀經營機制。2016年，文化部將完善文化宏觀管理體制和健全優秀文化產品創作生產的體制機制列為工作重點，說明可以通過新的結構使組織內的成員獲得額外的收入，也說明現有文化管理體制不能實現利益最大化。

2.1文化管理體制改革與經營機制創新的需求分析

現有文化管理體制的弊端、外部環境變化的影響，致使改革與創新的動力十足，有效地減少了制度變遷的成本。外部環境變化主要包括規模經濟和技術的發展。

2.1.1文化管理體制的弊端

從宏觀管理體制上看，國家對文化企業的管理存在一些問題，不能實現資源的優化配置。管理主體上，多頭管理，職責不清，越位和缺位現象嚴重，導致部分內容無人管理或交叉管理，交易不能正常運行，從管理成本和時間成本上看都是不明智的。在文化大部制背景下，各職能機關受舊有體制和管理范圍的限制，尚未達到真正意義上的融合。管理手段上，多以行政手段為主，對經濟、法律手段和第三方組織的監督作用利用不充分。近年來，政府簡政放權，減少行政審批事項，職能發生了較大的轉變，也對經濟手段加以利用，實行營改增的財稅體制改革，對小微企業實施精準減稅，并不斷完善文化法律法規體系。但文化產業進入退出門檻高、融資難、市場秩序混亂、執法不嚴等問題依然存在，政府對各種手段的綜合利用不充分，行業協會由于地位和人員結構等的限制，其作用也有待發揮。管理范圍上，區域化分割界限明顯，常以行政單位為界，導致條塊分割嚴重。可見，現有文化管理體制對文化產業的發展限制性較大。于管理者，職能交叉、權責不明晰、體系龐雜，且政府和市場、社會的博弈導致制度實行不力；于被管理者，管理主體多樣、手段相對強硬、辦事效率不高等問題對企業發展不利。因此，對現有宏觀管理體制進行改革的呼聲較高。

從微觀上看，文化企業經營機制尚處于轉型時期，雖多數文化企業已建立現代企業制度，但從經營理念、治理機構、人員安排和績效考核等方面看，舊有制度并未完全消除，現階段的企業經營機制是過渡時期、尚未健全的機制。企業經營機制包括內部管理機制、激勵約束機制和市場競爭機制。從內部管理來看，無法擺脫地方政府的干預，機構成員重疊、話語權集中，風險管理和風險意識薄弱，存在跟風跟熱的投資現象；從激勵約束來看，約束多于激勵，雖不少企業提出股權激勵設想，但付諸實施的較少，且人員流動性較大，缺乏經營型人才和專業技術型人員；從市場競爭來看，文化產品價值的無形性導致企業投融資困難，產品結構單一，產品質量良莠不齊，企業創新能力和意識有待提高。可見，企業經營機制存在較大的提升空間。

2.1.2外部環境變化的影響

規模化與數字化的發展，使得市場主體對改革與創新的需求旺盛。隨著市場經濟的發展，打造文化航母成為了文化企業的共識，傳媒企業集團化后擁有規模、品牌和資金等方面的優勢，比各自單打獨斗能更好地應對行業挑戰，但也帶來了一些問題。規模化發展多是在本行政區域內的規模擴大，就地方而言，可以增加本地區的市場競爭力，但容易造成地方保護主義和行業條塊分割。如出版集團，也多是按行政區域建立的，基本上各省成立一大型的出版集團負責本省的出版物市場。政府在對文化企業進行管理時，應對不同規模、性質的文化企事業單位予以區別對待，鼓勵跨地區合作。具體到企業，規模化之后母公司與子公司、各子公司之間的產權問題及關系有待明確，并不是簡單的由一個共同的“婆婆”來管理，需要對產權關系、組織結構和考核機制等內容進行重新安排，但舊有體制帶來的制度變遷的路徑依賴，容易導致制度無效。所謂船小好調頭，船大頂風浪，規模化之后如何提高自身應對風險的能力也是企業需要考慮的問題。據中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室2015年12月發布的《國有文化企業發展報告》可知，國有文化企業在數量、資產、利潤等方面都實現了增長，總體保持了穩健發展態勢，但呈“散小弱”分布。[4]可見，規模化帶來了新的問題，對政府管理和企業經營提出了新要求。

此外，技術的進步也是進行制度變遷的重要原因之一。“移動互聯網的迅猛發展，深刻影響著新聞傳播業的整體格局和輿論生態”。[5]數字化技術的發展，需要對政府管理手段和方式、現行法律法規進行相應的調整，從思維到行動上有所轉變，以更快地適應和應對新的形勢。宏觀上我國對新媒體和自媒體的管理方式還處于探索過程中，且受傳統文化管理體制的影響，改革措施和方法、改革理念及思維有待提升；微觀上，特別是傳統文化企業對于“互聯網+”的運用手段不夠，盲目的進行數字化轉型，盈利模式不清晰，自身競爭力與互聯網巨頭更是不能相提并論。

2.2文化管理體制改革與經營機制創新的供給分析

有制度需求但無供給，即制度供給不足，會出現制度的非均衡，導致需求無效。從文化產業的特殊性和戰略性地位到文化企業自身發展的要求可知，新制度供給意愿強烈。

一般而言，制度變遷是制度主體根據成本效益分析進行權衡的結果。在文化管理體制改革方面，多以誘致性變遷為主，即由政府或市場主體通過試點方式檢測決定是否全面推廣。從國家層面講，文化在國民經濟發展中占據支柱性地位，文化軟實力的增強有利于我國國際地位的提高，文化安全是國家安全的重要組成部分，因此國家在制度供給方面有充足的理由和動力。從企業層面講，一項新制度若能為自身帶來更多的收益，那么企業自發改革的動力也越強勁。特別是在網絡信息技術發展、自媒體興起的今天，對文化產品進行確權需花費較大的人力和物力；民營勢力和新媒體的進入使得市場競爭日益激烈，對企業獲取優質產品產生了一定的阻礙；網絡的傳播范圍和速度也對版權保護提出了新的要求，這一切無疑加大了市場交易成本，使得市場主體通過改革與創新來減少組織外交易成本的愿望更加強烈。強烈的市場需求使得改革與創新更能為公眾所接受，從而減少制度實施過程中的阻力，有效地降低制度實施成本，提高改革與創新的意愿。政府專項基金和稅收支持，更是為文化企業承擔了大部分的制度變遷成本。此外，新制度是在現有信息基礎上對政府規制的調整，是適應時代需求的必然之舉，能夠為政府和市場主體帶來更多的收益。因此，市場預期收益高，使得進行改革與創新的需求更加強烈，同時也使得制度變遷主體有制度供應意愿，制度的需求和供給成正相關，改革與創新勢在必行。

3　文化管理體制改革與經營機制創新的特征及難點

在制度需求與供給成正相關的情況下，是不是新制度就能正常實施呢？這要對我國制度變遷的特征和難點有所了解，以明確問題所在，才能對癥下藥。

3.1文化管理體制改革與經營機制創新的特征

現有制度變遷是在不擾動原有經濟成分的基礎上進行的，具有“漸進式、體制外、增量型”的特點。我國文化管理體制改革與經營機制創新有如下特征：(1)改革與創新是在現有經濟成分和體制背景下進行的。文化產業作為國民經濟的支柱產業，受到高度重視，且關系到文化安全和輿論導向等問題，因此在改革與創新的過程中需堅持已有導向和陣地，“無論改什么、怎么改，導向不能改，陣地不能丟”。(2)改革與創新是一個循序漸進的過程。從新制度的設計到試點到最終推廣，中間可能還需進行多次修訂，是一個邊執行邊修改的過程，正如鄧小平所說“摸著石頭過河”，文化產業的特殊性和戰略性地位加大了制度變遷的難度。(3)原有制度對改革與創新的方向會產生一定的影響。改革不是一蹴而就的，在新制度體制下也可能會朝原先設計好的路線偏移，或多或少殘存原有的影子。(4)改革與創新對制度設計者的知識水平和能力要求較高。除需掌握現有知識信息、市場發展狀況和制度規律等內容外，還需對未來的發展方向有所預見。這就需要投入較多的人力來對制度實施的過程進行監督，也耗費了較高的時間成本。

雖漸進式變遷初期社會震動小，涉及的利益沖突不大，容易被社會和企業所接受。但改革的速度慢，周期長，試錯過程比較復雜，道路往往迂回曲折。[6]長期來看，改革進程越緩慢，制度路徑依賴越強，越容易導致制度無效。目前，我國文化漸進改革取得了巨大的成就，從“辦文化”到“管文化”，政府行政職能發生了較大轉變，多數文化企業建立并不斷健全現代化企業管理制度，有力地推進了文化產業的發展，但也存在一些問題和矛盾。例如，新舊體制長期并存，改革配套機制不健全；經濟改革超前，而社會行政管理體制改革滯后；政府行為混亂，各種腐敗現象突出等問題。[7]分析這些問題產生的原因，還需從制度體系出發。

3.2文化管理體制改革與經營機制創新的難點

環境反應時滯、政府的局限性和實施機制不健全是產生問題的主要原因，也是文化管理體制改革與經營機制創新過程中需重點關注和解決的難點。

3.2.1文化管理體制改革與經營機制創新存在時滯

時滯既包括對環境變化反應的延遲，也包括投入與產出的時間間隔。例如從政府或市場意識到可能獲得的利益的存在到采取行動這一過程就存在時滯。對環境變化反應滯后，主要是受信息掌握情況、“經濟人”和傳統制度等因素的限制。新制度產生的前提是市場環境的變化，對市場信息的充分掌握，才能及時做出合理的反應。但市場失靈，即市場機制不能實現資源最優配置的情況是必然的。信息的不對稱和傳播過程中的失真等問題，加上個人作為一個“經濟人”，以自身利潤為出發點，不能從整體社會福利出發，導致反應滯后。此外，文化管理組織內部機構及成員越多，時滯越大。整體來講，文化產業作為國民經濟的支柱型產業，對文化管理體制和經營機制進行改革與創新能夠帶來的潛在利潤較大，動力十足，有利于減小時滯。但由于文化管理系統龐大，有關行動集團多，人員構成復雜，要達成內部的一致是一個相對漫長的過程。

投入產出時間間隔主要由改革與創新的“漸進式”特點決定，特別是文化宏觀管理體制改革過程中，前期投入較大，是從長遠利益出發而進行的變遷，短期內難以獲得回報。因此，制度創新被看作是對人的經濟價值的提高與生產率增長的滯后反應。[8]減少滯后現象，還有賴于市場機制的健全和政府精簡、高效的行政體系的建立。

3.2.2初級行動集團的局限性

就文化管理而言，制度變遷主體包括政府、企業和社會。以政府為初級行動集團，進行自上而下的改革，能夠取得較好的成效，政府在改革與創新過程中占據較明顯的優勢，如強制優勢、組織優勢、超脫優勢、效率優勢，[9]在制度制定中不需要獲得外部一致的認可，能夠減少制度的設計和實施成本。但也存在諸多制約性因素，例如政府的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學的局限性、國家的生存危機等。[10]即使是自下而上的改革也是在政府規制的秩序內進行的，只有得到政府許可才能全面實行。

政府可以改善市場運行結果，但并不是總能和一定能，主要受到了政府機構職權、管理程序手段和人員素質的限制。現階段，我國的文化管理機關職責不清，程序復雜，效率低下。雖國家明文規定各機關職能范圍和權限，但在涉及自身既得利益或利益受到侵犯時，仍然會出現越位、越權或缺位的現象。而且行政管理程序復雜，現國家對文化產業行政管理進行改革，適當的減政放權，但在這一過程中也存在工作對接不到位，權力下放后無人接管或接管后手足無措的現象。另外，政府失靈一個重要原因在于人。由于官員的現有知識水平以及內在的利己思想限制，部分政策出臺后，反而對市場造成不良影響，這主要是政策制定時的主觀性所致。同時政府職能的正常執行也有賴于公務人員較高的思想和道德素質，若政府官員通過權力尋租獲取了甜頭，勢必會扭曲政府的正常行為，使得政府官員濫用職權，導致社會不公。因此，政府在對文化企業實行宏觀管理之前，需對內部機構、人員的職權予以明確的界定，加強政府官員的服務和奉獻意識，對于企業內部經營機制創新也是如此。同時也可利用社會力量對政府及市場行為進行監管。

3.2.3制度實施機制不健全

制度的實施機制是制度安排功效得以實現的關鍵，正如財政部文資辦主任王家新所說“方向已定，任務已明，關鍵還在于落實。一份好文件落實得好就能事半功倍，落實不好則很難發揮作用。”[11]2015年9月，政府要求國有文化企業把社會效益放在首位，社會效益指標考核權重應占50%以上。但關于考核指標體系和各指標權重暫在設計過程中，在對各企業單位社會效益進行考核時，標準難以統一，各企業單位也尚未形成思路。

除此之外，制度實施過程中的監管和后期回饋機制的缺乏，對制度的實施效果也會造成影響。一般，政府以法令、條例、通知等形式頒布政策后，各地都會組織學習，但是否落到實處，以及如何評價是否落到實處等問題難以解決，也缺乏相應的監管。若委派專門人員對制度實施情況進行監督，一方面會增加制度實施成本，另一方面容易滋生腐敗。行業協會作為第三方監管組織，多僅以內部成員的利益為出發點，作用尚未真正發揮，應進一步加強行業協會的權威性和可靠度。在信息回饋方面，隨著電子政務和網上辦公的興起，網絡成為了良好的監管和信息公開渠道，加快了信息的反饋速度。例如在對《著作權法》進行第三次修訂的過程中，就廣泛征求公眾意見，社會公眾提意見的途徑和方式增多。但公眾意見的數量巨大和質量不齊是個令人頭疼的問題，且最終能否體現在法律中，還需從政府理念和目的給予考慮，如何有效地對網絡及公眾的力量加以利用還處于探索中。

4　小結

綜上所述，改革與創新的順利實施需要依靠政府、市場和社會的合力，也需提高人員素質，對網絡技術加以利用。明確政府、市場及社會的地位與作用，實行相互監督制約的互動機制，能夠合力促進文化產業的繁榮發展。文化產業政府規制的合理邊界就是彌補市場失靈的缺陷[12]。市場失靈是政府管制介入的必要條件而非充分條件，市場失靈是必然的、常態化的，需要政府規制來修正和彌補市場機制的內在缺陷，但能夠通過市場機制解決的問題，政府都不應當規制，即政府管制必須適度。政府應加快政府職能轉變，定位于服務型政府，也就是將決策的、監督的、獎罰的權利收歸政府，而將文化產業的具體運作交給市場，[13]政府的身份應由“裁判員”轉為“場地維護員”。

構建“適度型”文化產業政府規制模式，不能僅從規制內容本身著手，而要將其作為一項系統工程對待。除了從政府規制入手外，良好的市場運行機制、公開透明的交易機制、現代化企業經營機制都能提高政府規制的效率。其中，現代企業制度的建立，需對相應的管理體系、人事制度、激勵和約束機制等進行創新，只有軟硬件處于同一發展水平，才能持續健康發展。在對具體事務進行管理的過程中，可利用社會即行業協會的力量。將政府管制與社會力量管制的成本進行對比，選擇相對而言成本更低、效率更高的方法來解決市場失靈問題。[14]政府在簡政放權過程中，需對權力下放所屬機構的能力進行評估及后期的實施效果進行監管，以保證權力下放之后市場的正常運行。社會力量在對文化產業進行管理的過程中，要遵循法律法規的要求，不能逾越法律的邊界，同時也要加強自身服務水平和能力的建設。

另外，人員素質的提高能夠增加政府決策的科學性和可行性。政府制定公共政策時，要充分掌握市場信息，并公開透明制定程序和環節，制度變遷主體高度的自覺性和知識水平的提高也是制度有效可行的前提。應建立有效的監督機制對制度變遷主體的行為進行監督，并不斷提高官員的思想文化素質和知識水平。同時，為保證制度的順利實施，要建立有效的監督和信息反饋機制，對政策頒布后的實施成效和社會反響加以關注，做好政策效果評估和經驗總結。同時，對網絡這一良好的監督和信息反饋渠道加以利用。

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Theoretical Basis of Cultural Management System Reform and Operational Mechanism Innovation

Huang XianrongLi Xiaoxia

According to Institutional Change Theory, the institutional demand caused by the existing defects of the management system and external environmental changes, is positively correlated with the willingness to institutional supply. Thus the reform is imperative. We know that there are many obstacles during the process of reform, such as market reaction lag, limitations of reformist and defects of implementation mechanisms. How to ensure the proper implementation of new institutions is the focus of the study. It can be concluded that reform and innovation must take full advantage of the powers of government, market and society, to ensure smooth implementation and performance of the new institutions.

Institutional Change Theory; Cultural management system; Supply and demand; Progressive; Time delay; Implementation mechanism

*本文系湖北省教育廳人文社會科學研究專項任務項目“文化管理體制與經營機制創新研究”(15Z003)的階段性研究成果。

欄目主持人：

黃先蓉

G120

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黃先蓉，管理學博士，武漢大學信息資源研究中心研究員，武漢大學信息管理學院教授、博士生導師；李小霞，武漢大學信息管理學院2014級碩士研究生。

文化管理體制與經營機制是一定社會經濟發展階段中文化產品專業化生產的組織構架與制度安排，是市場機制作用于文化產業發展的制度性保障。文化管理體制改革與經營機制創新是我國文化體制改革的首要目標和關鍵所在。建立健全黨委領導、政府管理、行業自律、社會監督、企事業單位依法運營的文化管理體制與充滿活力、富有效率的文化生產經營機制對推動我國社會主義文化大發展大繁榮、加快構建有利于文化繁榮的體制機制具有重大的理論和現實意義。我國文化管理體制與生產經營機制改革與創新研究不斷推進，相關主題正日益成為理論界和實踐界聚焦的研究重點。

“文化管理體制改革與經營機制創新研究”是湖北省教育廳人文社會科學研究專項任務項目(15Z003)，其階段性研究成果由三篇文章組成：第一篇《文化管理體制改革與經營機制創新的理論基礎》主要從制度變遷理論出發，總結現有管理體制弊端和外部環境變化導致的制度需求，與文化的特殊性和戰略地位帶來的制度供給意愿成正相關，認為改革勢在必行，進而從市場反應滯后、變遷主體的局限性和實施機制不健全三個方面的缺陷，總結得出改革與創新必須利用好政府、市場和社會的合力，以保證新制度的順利實行和績效的發揮。第二篇《我國文化管理體制改革的背景、問題及對策》認為我國文化管理體制改革取得了一定成就，但也存在一些問題。如：“樹結構”事業體制根深蒂固、中央頂層設計與地方實踐錯位、政府與市場關系不順、文化政策法規體系不完善等。因此必須加快體制改革的步伐，從文化管理體制的頂層設計入手，厘清政府管理職能、理順政府與市場的關系、完善政策法規體系。使我國文化產業的發展突破體制障礙，實現社會主義文化的大繁榮和經濟的快速發展。第三篇《我國文化企業經營機制現狀、問題及對策》主要分析我國文化企業存在的問題，如內部管理機制不健全，激勵約束機制不科學，市場競爭機制重視不足等，并針對這些問題，指出文化企業應根據自身特點，在企業頂層設計上完善內部管理機制，建立科學、高效的激勵約束機制，充分利用市場競爭機制，做強主業，做大產業。