論城市規劃決策中的公眾參與

桂萍

（宿遷學院法政學院江蘇宿遷223800；蘇州大學法學院江蘇蘇州215006）

·經濟管理與改革發展·

論城市規劃決策中的公眾參與

桂萍

（宿遷學院法政學院江蘇宿遷223800；蘇州大學法學院江蘇蘇州215006）

域外的公眾參與城市規劃決策制度有許多值得我國借鑒和學習之處，從總體上來說，我國城市規劃決策的理念與制度都與西方法治發達國家有相當大的差距，公眾參與制度不僅沒有在城市規劃的相關立法上得到全面的保障，在制度層面上也遭遇諸多的困境。我們必須針對我國公民與社會的現實情況，制定出一套具有我國特色的公眾參與城市規劃決策的制度和模式，不斷拓寬公眾參與的廣度與深度。

城市規劃重大行政決策公眾參與行政程序

隨著近幾年中國經濟發展趨勢的進一步提高，我國社會的利益格局也變得更加多元化，政府獨自完成城市規劃的封閉模式不再適用，在政府和社會公眾之間構建起溝通的公眾參與制度變得十分急迫和重要。同時，公眾參與制度作為政府和市場的連接點，更是在一定程度上為社會大眾真正參與到城市規劃決策中提供了保障。公眾個體、社會組織通過公眾參與制度參與到城市規劃之中，是實現公民表達權、監督權，并使城市布局更加符合公民生活發展的一個最佳途徑。

一、域外公眾參與城市規劃決策的制度概況

在域外行政法治發達的國家的城市規劃中，公眾參與已經被立法確認為是公民的一項基本權利，其公眾參與制度具備了相當豐富、成熟的制度樣態。在域外行政法治發達的國家的城市規劃中，公眾參與已經被立法確認為是公民的一項基本權利，其公眾參與制度具備了相當豐富、成熟的制度樣態。域外城市規劃決策中的公眾參與的變革過程大致分為三個階段，第一個階段是物質形態建設規劃，是以環境中的具體物質的布置為主要內容，以土地利用規劃為主體的空間布局，公眾的權利比較狹窄，在城市規劃的過程之中僅僅能夠進行一定程度的了解，但是規劃部門也會在一定程度根據公眾的意見而對城市的規劃設計進行修改，然后再付諸實施。第二階段是數理模型規劃，該階段城市規劃以專業化的數理模型為基礎，對公眾則有一定的專業和理論基礎的要求。第三階段是社會發展規劃。這個階段城市規劃中的公眾參與更貼近公民生活，更加注重考慮人性，也更加注重決策部門之間的合作，城市規劃決策往往由專業部門作出，但是實施中也需要其他部門的協作。域外公眾參與城市規劃所歷經的這三個階段是一個從宏觀到微觀的發展，現今的相關立法與制度體系已經基本上形成一個完善的、自然的體系化工程。

（一）域外公眾參與城市規劃的立法保障

發達國家與地區城市規劃公眾參與制度首要的共同特點就是都有較為完善的法律體制來保障公眾參與，英國的《城鄉規劃法》、法國的《社會團結與城市更新法》、德國的《建設法典》以及美國的《高速公路法》都是很好的例證，與我國情況相近的日本也有較完善的法制系統。下面重點介紹下英國和日本的公眾參與城市規劃立法狀況。

英國于1909年通過了第一部涉及城市規劃的法律《住房和城鎮規劃法》（Housing and Town Planning Act of 1909），之后英國又先后頒布了40余部規劃法。其中，1947年的《城鄉規劃法》為英國的城市規劃體系奠定了基礎，“1968年的規劃法則確立了發展規劃的二級體系，分別是戰略性的結構規劃和實施性的地方規劃，1971年的規劃法和以后頒布的一系列法規從各個方面補充和完善了這一規劃體系。”［1］（P8）1990年的規劃法是英國之后長期有效的立法，不過，1991年的《規劃和補償法》（Planning and Compensation Act）的制定使得1990年規劃法尚未喘息就被這一立法修改了一些內容。2004年的《規劃和強制購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act）在規劃法中引入了一項重大改革。該法確立了新的兩級規劃體系，即英格蘭的區域空間戰略（RSS）和地方發展框架（LDF）。

在英國，公眾參與地方發展規劃的主要主體包括商業組織、社區組織、環境組織、開發商/土地所有人/代理商，以及包括一個具有代表性的市民意見征詢組在內的其他利益團體。公眾參與地方發展規劃的方式也非常豐富多彩，包括向公眾郵寄咨詢文件、網上公布咨詢文件、媒體發布、傳單和手冊、公開展覽、書面調查或建議、公眾熱線、與利害關系人面談、公眾會議、建立“鄰里委員會”網絡、焦點群體的主題討論會和研討會、規劃援助等等。以RSS為例，RSS最長可能歷時3年之久，在其發展的所有階段中，公眾參與的具體方式也會有所不同。在有關政府準備RSS的階段中，公眾將獲得法定的正式參與機會；在被稱為“咨詢期”（consultation period）的程序中，任何組織或個人均可以提交評論，之后在“公共檢查”（Examination in Public）和“圓桌討論”（round-table discussion）程序中，公眾可以獲得有關規劃的爭辯和測試機會。公眾在RSS審核階段中尤其發揮著十分關鍵的作用。RSS審核過程大概包括以下六個階段：“1.草擬項目規劃（draft project plan）。本階段由區域規劃機構負責準備公共參與聲明，聲明大致陳述了公眾在區域規劃中的參與機會；2.發展選擇和政策。本階段公眾借助咨詢材料、技術報告和對本地情況的了解，可以對所有的選擇暢所欲言，并言明自己的選擇；3.提交到政府辦公室。本階段公眾應當作出正式的書面評論，并推薦一位代表，在公共審核中就共同案例進行陳述；4.由獨立小組對特定事務進行公共審核。在本階段，公眾受到邀請，可以參加一次公共審核，公眾應當書面申請審查報告；5.小組報告。本階段公眾可以查看小組報告、提交公共評論；6.事務大臣發行RSS。本階段公眾可以參閱監督報告，可以詢問是否可以參與監督過程，可以有機會參與到可持續性評估過程中。”［2］（P50-58）

在日本，目前施行的《都市計劃法》對當地城市規劃做了更細致的規劃。日本大量的立法工作都在20世紀50年代之后完成，因此具有一定的完整性，而日本公眾參與城市規劃的立法的特點表現在與以建筑法規為代表的法律法規的密切聯系以及緊密配合，從而能夠體現出城市系統法規的綜合性與整體性。日本的《都市計劃法》分為基本方針的制定階段與計劃方案的決定階段。日本的傳統行政認為制定都市計劃是行政機關專屬的職責，議會很少干預，也就很難在計劃中體現民意。近年來，鑒于基本方針對整個決策過程具有方向性的作用，基本方針制定階段中的公眾參與問題越來越受到重視。《都市計劃法》對計劃的決定階段的公眾參與形式規定得比較詳細，根據提案主體的不同，公眾參與的形式也有很大差別。第一種是以行政主體為提案主體的公眾參與形式，主要包括了1.計劃起草階段中的公眾參與，其反映住民意見的公聽會等形式保障了利害關系人能夠盡早參與到決策程序中；2.草案評議階段中的公眾參與形式，主要是行政機關公布提案宗旨與公眾提交意見書等程序；3.草案咨詢階段的公眾參與形式，主要是指地方政府都市計劃審議會的決策審議程序，但該決議沒有強制執行力。另一種公眾參與形式是當提案主體是公民個體或法定組織時則規定了提案權制度，提案權制度最大程度保障了住民或法定的利害關系人的主動提案權，并配置以在公民及組織提案被行政部門否決時的“說明理由”制度，在一定程度上限制了行政自由裁量權的任意行使。綜上，“日本的都市計劃中的公眾參與制度在被動式公眾參與制度外增加了公民主動式的公眾參與制度，其對公民主導型的公眾參與的限制少、區域小等特點體現了日本都市計劃公眾參與的多樣性與靈活性特征。”［3］（P126-130）

（二）域外公眾參與城市規劃的組織媒介

域外發達國家城市規劃公眾參與的覆蓋率高的另一個重要原因是建立了穩定的參與機構與體制，公眾參與規劃決策的組織化程度比較高，廣大市民不僅可以通過普通公民個體的身份參與到規劃決策中，還可以通過各種組織機構的平臺實現公眾個人地域性的公眾參與。這些組織有的是社區自發組織，有的是受政府資助，如安排工作人員到社區中解釋規劃中遇到的各種問題，增加社區公眾對城市規劃的認識。這些組織也有權參與到城市規劃決策的各項活動中，并通過對投票、游行、集會等形式來實現公眾對城市規劃的干預。

舉例言之，美國大多通過“市民咨詢委員會”等類似的機構來保障公眾參與到城市規劃方案的頒布和決策之中，比如特別小組、企業團體和居民顧問委員會等。美國的聽證會、調查會等也與上述的組織相結合，鼓勵和方便市民參與到城市規劃之中。德國公眾參與城市規劃的組織形式則與政府有一定的關聯，比如公共管理部門和相鄰區政府代表部門等，還有一些非政府的公共利益團體，參與方式也大多是依靠政府，由政府相關部門進行城市規劃方案的公告以及宣傳，同時也會通過舉行市民會議等來提高公眾參與的廣度、深度以及決策的民主性。而日本根據不同的標準將城市規劃分成多種方式，比如按照活動內容可以分成總體規劃編制的參與、地區規劃編制的參與以及道路公園等單體的設施規劃。總體和地區的規劃編制的最終方案決定，都會在市民和政府的充分溝通的基礎上作出，而溝通則大多是通過自發組織、日本特有的自愿參加并形成的社區建議協議會以及城市規劃協議會等形式進行。

再比如在英國，除了有各種利益集團、非政府組織、行業協會、宗教團體的等組織化平臺之外，社區也是公眾參與城市規劃重要的媒介之一，市民不僅能夠在社區完成一個對城市規劃決策方案現場的審核，同時社區也是調查會等會議展開的地點。從上世紀90年代起，英國政府提出了“對社區功能再發現”的政策理念，其背景是“作為政府進行民主更新和中央權力下放承諾的一部分，各種層級的行政機構尋求同市民更直接、更有力的聯系，因此重新挖掘和利用社區平臺來進行市民的公眾參與成為一個新的有效的思路和主張。”［4］（P435）在這樣的理念之下，政府著力于打造更為透明、可持續性發展的社區，能夠給予公眾持續不斷的參與機會，比如通過發布城市規劃的綠皮書等方式來陸續進行一些城市規劃的改革，使城市規劃中的公眾參與方式更為靈活、更有成效。在英國社區的媒介平臺中，社區委員會是居民向地方委員會表達意見的通道，有權采取有利于整個社區的合理措施，而社區規劃伙伴的作用更為強大，它是由議員、公共組織、社區居民代表、警察、NHS（英國國民健康保險制度）代表和其他志愿組織成員等組成，其職責范圍包括向地方政府或其他合作組織提出建議、就有關環境、公共空間等問題進行決策、負責社區咨詢、批準小型的社區工程，而且由于對社區需求和偏好有較好的把握，他們還會影響城市發展的策略。［2］（P207-208）

（三）域外公眾參與城市規劃中其他主體

域外法治發達國家的公眾參與制度是一個系統工程，集合了政府部門、利益集團、非政府組織、社區組織、專業機構以及普通公眾的智慧與力量，這些主體構成了公眾參與這一系統工程中不可或缺的組成要素，在公眾參與城市規劃決策過程中代表著不同利益、擔當著不同角色，發揮著各自的功能與作用。

1.規劃師。專業的規劃師在整個城市規劃的過程中起著重要的協調作用，一方面要為政府規劃部門提供專業的知識顧問，另一方面規劃師在一定程度上還代表著廣大市民，為廣大市民的切身利益發聲。域外發達國家中規劃師的作用不僅僅是給出專業的意見，利用業務水平進行編制城市規劃決策的方案，還包括積極鼓勵公眾參與城市規劃。比如英國的規劃師在專業業務的水平上還與市民進行民主協商，在對市民意見做一個匯總后再行處理。德國的規劃師會參與到城市規劃方案的宣傳之中，同時對于聽證會等類似的座談會，規劃師也是組織方之一。規劃師既存在于營利性規劃公司中，也存在于其他許多非營利性專業機構和科研單位中。

2.營利性規劃公司。域外一些國家存在著許多營利性公司，其本身并不是公眾參與的參與主體，但是他們為城市規劃的公眾參與提供專業的幫助，并因此獲得利潤，形成一種商業產業，成為域外公眾參與規劃決策中值得關注的一個重要角色。這些營利性規劃公司經常是由前任的公務員、議會官員、黨派官員和議會成員組成，在某些情況下還包括現任官員。這些公司提供一系列的咨詢服務，包括為客戶監視議會的活動、對如何有效游說提供建議，以及代表顧客游說政客和公務員。［5］（P207-208）這種營利性規劃公司提供的專業服務不僅有助于說服規劃決策部門，也會給自己帶來不菲的商業利益，并促使他們不斷提高規劃咨詢服務的質量。規劃服務公司的有償的專業服務是指在對各種利益相關方的精確分析的基礎上有效地選擇和組織利益相關方參與的具體程序，包括進行在線咨詢，組建在線的公民公決團（citizen's panel）；協助舉行咨詢會議等等。

3.非營利專業科研機構。域外一些國家還存在著大量的非營利性的專業機構、科研單位和學術團體。由于規劃決策往往是非常專業化和技術化的決策，普通公眾和社區組織難以準確把握決策內容和目標，因此專業化的建議、解釋與輔導就尤為重要。這些官方或半官方的規劃研究機構在以“公眾的”專家的身份加入到城市規劃決策的公眾參與程序中時，是作為規劃決策的利益相關方，扮演法定或非法定的“被咨詢”角色，為規劃決策建言獻策。在有些規劃決策中，這些研究機構也可以不作為規劃決策的公眾參與者，而是僅僅扮演輔助和引導公眾參與的角色，為參與的公眾群體提供專業建議。

4.規劃督察員。城市規劃決策關系到一個地區，甚至是一個國家的經濟發展與社會穩定，是涉及公共利益的重大決策，容易造成決策權力的濫用以及政府腐敗的滋生，因此域外各國公眾參與制度發達的國家，都會在城市規劃過程中加強對決策過程的監督。比如為了保障規劃決策的順利執行以及對規劃進行專業技術的評判，英國設立了規劃督察制度（PINS：Planning Inspectorate）。“城鄉規劃督察員組織的主要職責包括：處理有關規劃編制和強制執行的申訴、對地方發展規劃組織調查、處理有關規劃問題并對副首相辦公室直接受理的規劃申請進行調查并提出報告。”［6］（P26）從實踐操作層面上，設置規劃督察員及制定督察員獨立工作的制度，使其不受上級政府和官員的干涉，有助于平衡規劃相關利益人的利益，體現了民主與公平的原則。可見，規劃督察員制度為規劃各利益方提供了一個公平的訴求平臺，規劃督察員成為各規劃利益方參與城市規劃的紐帶。

二、中國公眾參與城市規劃的制度困境

相比域外法治發達的國家，我國城市規劃決策中的公眾參與自改革開放發展至今，仍舊沒有實現全方位、各環節的公眾參與，公眾參與制度不僅沒有在城市規劃的相關立法上得到全面的保障，在制度層面上也遭遇諸多的困境，對我國城市建設的影響以及城市經濟的發展起到了一定的阻礙作用。這些制度的困境主要體現在以下幾個方面：

第一，公民參與城市規劃的意識較為薄弱、公民自治組織發展不夠成熟。西方法治發達國家有著悠久的自治傳統和成熟的市民階層，城市規劃中的公眾參與有著比較長遠的歷史。相比之下，中國雖然在中央集權時代就已經開始出現行會等類似市民階層的自治團體，但是我國市民階級自治團體的實質與西方社會的自治團體性質并不相同。長期的中央集權又使得我國民眾的民主和參與意識淡薄、思想僵化，在當時普通民眾的認知里，城市規劃決策純粹是一種政府行為，人民只有順從和響應的義務；而另一方面，政府決策部門也只是把城市規劃決策當作工作任務來完成，并沒有科學、理性的長期計劃，也沒有把公眾利益與城市長期發展放在第一位。即便是在大力發展社會主義市場經濟的今天，由于我國保護公民自治的立法不足、政府傳統的行政干預過于強勢等等多種原因，市民社會的發展仍然明顯滯后于社會經濟的發展，這主要表現在公民自治社團、行業組織不僅數量比較少，并且這些不多的社團還大多依附于政府部門或是業務主管部門，社會團體還存在著經費缺乏、對社會公共事務的參與熱情不高等系列問題。

第二，公民參與城市規劃缺乏法律上的保障。我國的憲法規定了人民有權通過各種途徑管理國家、經濟和文化以及社會事務，這為城市規劃中的公眾參與提供了憲法上的依托。但是制度的落實還需要具體法律的規制，而我國當前保護公眾參與城市規劃權利的法律規章還很不健全，城市規劃決策領域的公眾參與制度缺少國家統一立法的保障，相關規定主要散落在《城市規劃法》及一些有關行政程序的地方性法規、規章之中。這些法律法規規定了城市規劃方案在調查、分析、規劃成果、評估和反饋這一系列環節中的具體操作方法以及政府規劃部門的職權，卻并沒有對公眾參與城市規劃各個環節作出具體的規定，因此，公眾想要獲得相關決策的信息或是了解規劃進度情況缺乏法律明確的授權。

第三，城市規劃決策過程封閉、政府干預過度。西方發達國家認為城市規劃是為了應對快速城市化所產生的一系列負面效應，解決市民失業、環境污染等問題的再規劃問題。而我國的城市規劃更多表現為政府規劃部門的一項行政職能，城市規劃方案更多體現的是決策機關的意見。這是因為，我國長期以來的城市規劃進程受計劃經濟時代的影響較大，行政體制也受到蘇聯的濃重影響，處于非常僵化和封閉的狀態，公民基本上無法參與到其中，行政決策的全套流程幾乎也都由政府把控，已經形成了以政府為主導的“自上而下”的規劃決策體系。在傳統的計劃經濟體制模式中，城市的政治、經濟發展的具體方向與目標都是在這個封閉的系統之中確立，廣大的市民和社會組織完全沒有途徑和方式來參與到城市規劃決策中。即便是隨著社會主義市場經濟制度的確立以及行政改革的不斷深化，市民公眾參與的意識不斷增強，城市規劃決策開始具備了一定的開放性，公眾參與城市規劃的途徑和方式也都得到進一步的拓展，但由于我國城市建設和更新的資金長期依靠國家和政府，故城市規劃依然難以擺脫行政主導的思維，政府干預并沒有隨著社會制度結構的改變而削弱，依然還是橫亙在我國城市規劃民主化進程中的重要障礙。

第四，公民參與城市規劃的廣度和深度有限。我國當前并不能做到整個城市規劃每個階段各個環節的公眾參與。在我國，在城市規劃方案編制的第一步，也就是在對決策方案的實地調查的過程中，很少能夠讓公眾參與進來，有的地區甚至刻意回避公眾參與這一問題。大多數做法都是在對城市規劃方案進行評價審核時，才進行一定程度的公眾參與，比如舉辦一些走形式的聽證會等。而到決策后期的評審階段，或是最后的批準階段，市民即便能提出意見或作出評價，也已經很難反應在最終的決策方案之中了，因為此時大多數方案已經成型，修改難度增大。此外，城市規劃決策是一門高度專業的領域，普通市民如果對決策信息的知情權沒有保障，得不到政府有關部門對相關信息的指導和解讀，就難以真正對城市規劃提出有價值的決策建議或評價。因此，規劃決策的公眾參與人群大多數都是城市規劃相關行業的專業人士，我國市民真正參與到城市規劃之中的程度非常有限。

第五，規劃師在公眾參與城市規劃中的協調作用有限。規劃師應當是激發公眾參與的重要方式之一，并且規劃師作為政府相關部門和市民之間的中間人，應當發揮一定的紐帶作用。但現今我國關于規劃師的制度規定還有待加強，我國專業規劃師的作用仍舊顯得較為狹窄，規劃師偏向為政府機構服務，太注重于專業化的圖紙設計而與實際社會發展需要的結合較少。大部分規劃師還缺乏代表公眾利益的自覺，以及與公眾保持良好溝通的意識，少數規劃師甚至不認同公眾參與的必要性，認為大范圍的公眾參與只能降低城市規劃決策的效率。在這樣的主導思想之下，規劃師經常在一些法律規定的程序環節或者一些技術性問題自身難以解決時，才會向公眾征詢意見，這就在很大程度上影響了規劃師在規劃決策中應該發揮的效能。

三、中國公眾參與城市規劃決策的制度完善

隨著社會主義市場經濟的發展，公民參與城市公共事務管理的熱情隨之高漲，市民希望城市規劃能夠更加合理、更加有助于保護自身的權益。完善我國城市規劃中的公眾參與的立法與制度，保障司法、執法的公平，以及建立相應的監督制度，都是不可或缺的。只有建立系統合理的公眾參與城市規劃的制度，才能真正使公眾了解到城市規劃的發展狀況，從而積極地參與到城市規劃方案的編制、審核和最終的決定之中，盡快達到城市規劃方案編制、審核、實施等全環節全覆蓋的公眾參與。具體言之，我國應該著力完善以下幾種具體制度：

（一）完善公眾參與城市規劃中的信息公開制度

城市決策之中的信息公開不僅僅是政府規劃部門的職責，也是公眾參與權的基本保障，規范、完善我國城市規劃領域的信息公開相關制度非常必要。我們需要做到以下幾點：第一，信息公開必須在作出城市規劃的決定之后就開始落實，可采用多種市民容易獲得信息的途徑，如社區布告欄，公眾媒體發布等形式，使市民了解到更多城市規劃的內容，以便更多地關注與自身利益密切相關的城市規劃信息。公開規劃決定時，要注意在專業的規劃師提出的專業方案的基礎上，向公眾公布盡可能多的相關方案，并且賦予公眾進行討論的權利。規劃部門在綜合公眾提出的各種意見后，形成一個最終的規劃草案。第二，在這個規劃草案形成之后到審核之前，還需要將該草案在網站、報紙等有關媒介再公示較長的時間，這就需要保障公示的平臺能夠使更多的市民了解，規劃部門也可以設置意見箱一類的舉措，盡可能收集、匯總市民對該方案的評價和意見。公眾意見的處理結果也應當公布，規劃部門必須闡明采納與不采納市民意見的原因。第三，在規劃方案審核之后的階段中，即使更多的是專業規劃師的工作內容，如果還需要有重大的修改，也要將修改后的規劃方案進行公示，進行新一輪的市民意見的收集，最終結合規劃師的專業規劃和市民提出的評價來確定最終的城市規劃方案。

（二）完善公眾參與城市規劃中的聽證制度

聽證制度是廣大市民與城市規劃部門之間有效的溝通手段，聽證制度與信息公開制度相結合才能保證市民參與城市規劃的透明度以及適用范圍的廣度，但是我國現在聽證制度的發展存在的一個突出問題就是政府規劃部門對聽證制度的天然排斥。在實踐中，經濟較為落后的地區的城市規劃部門在舉行聽證會的同時，并不完全遵守相應的規章制度，當然有些地區也無章可循。在一些城市的規劃過程之中，規劃方案的選定和審核流程中政府規劃部門有時會避免舉行聽證會，即使舉行聽證會，也常常流于形式。再者，我國關于聽證制度的立法并沒有明確參與規劃決策聽證會的利害關系人的范圍，“聽證專業戶”的現象也沒有杜絕。對此，我國應在相關的程序法律上盡量明確聽證會代表具體的遴選規則，應當規定除了由政府規劃部門所認為的有關“重大利益”的市民，其余市民若有充分理由證明自己與該城市規劃的內容有重大利益，也應當給予參加聽證會的機會。除此之外，我國可以仿照美國的做法，對不同類型的城市規劃的聽證會進行類型化的界定。對公共利益有重大影響的城市規劃，例如重大市政項目、城市規劃項目的方案專責以及審核或者決定，就進行正式聽證；而對其他影響較小的項目則可以采取非正式聽證的方法來減少行政成本、提高決策效力。

（三）引導和促進非政府組織參與城市規劃的制度

公眾參與制度中，公民個體參與的代表性一直受到質疑，為了真正地實現公眾大范圍的普遍參與，而不僅僅是個人層面的公眾參與，發展非政府組織參與城市規劃決策的制度是解決此問題的一個很好的路徑。在改革開放之前，我國就廣泛存在著工會、共青團等各種名義上的非政府組織，但是這些組織嚴重依附于行政機關，沒有太多的獨立話語權，并不是嚴格意義上的非政府組織。改革開放之后，隨著市場經濟的快速發展，我國的非政府組織就有了較快的發展，在此同時，我國的居住社區委員會、環境保護組織等與城市規劃相關的非政府組織也迅速地發展起來。但從整體上來說，我國非政府組織的自主程度與發達國家相比還比較低。根據我國《社會團體登記管理條例》中的相關規定，非政府組織的合法注冊必須經過主管單位的審查，而我國的相關主管單位出于減少風險的目的，對這些組織往往設立較為嚴格的準入門檻。因此，發展非政府組織首先要在成立和注冊上給予較為寬松的環境，并取消相關主管部門與這些組織的掛靠關系。此外，還需要運用立法來具體規范非政府組織的相關事項，如非政府組織的形成與解散方式、以及市民通過非政府組織參加城市規劃項目的方式和流程等。當然，對非政府組織進行一個正面的引導也是必不可少的。我們可以通過電視、網絡等媒介來宣傳非政府組織的正面性，提高其群眾基礎。非政府組織也需要制定自身的內部章程來加強管理，防止公眾通過其參與城市規劃項目時妨害社會、國家的利益。同時，非政府組織加強自律性也能夠獲得政府規劃決策部門的認可，穩固兩者之間的聯系，更好的發揮其公眾參與的作用。

［1］RMC.Duxbury，Telling&Duxbury's Planning Law and Procedure，13 edition，Oxford University Press，New York，2006.

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［3］錢蓓蓓.日本行政法中的公眾參與制度研究［J］.行政法學研究，2015（2）.

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TU984

A

1007-9106（2016）09-0030-06

*本文為桂萍主持的江蘇省普通高校研究生科研創新計劃申報項目“重大行政決策制度研究”（項目編號：CXLX13_75）的階段性成果。

桂萍：（1972—），女，宿遷學院法政學院副教授，蘇州大學法學院博士研究生，研究方向為行政法學。