民辦高等教育治理對策研究

張俊君

（鄭州城市職業學院河南新密452370）

民辦高等教育治理對策研究

張俊君

（鄭州城市職業學院河南新密452370）

當前，我國民辦高等教育的管理落后于民辦高等教育蓬勃發展的實踐，有必要從“管理”轉向“治理”。本文從民辦高等教育的頂層設計、優惠政策、法人治理結構、辦學自主權、中介組織等五個方面探討了治理的對策，旨在促進民辦高等教育和民辦高校的健康、科學、可持續發展。

民辦高等教育治理對策

我國當代民辦高等教育發軔于改革開放初期，三十余年來，發展態勢迅猛，發展勢頭良好，發展前景廣闊，為國家高等教育大眾化做出了重要貢獻，已成為國家高等教育事業的重要組成部分。截至2014年底，全國共有民辦高校728所（含獨立學院），招生172.96萬人，在校生587.15萬人，分別占高等教育招生規模的24%和在校生規模的23%［1］。

與民辦高等教育的蓬勃發展相比，民辦高等教育的管理相對滯后，民辦高教界長期存在的“十大問題”［2］仍未得到實質性解決。在黨和國家提出治理體系與治理能力現代化的要求下，民辦高等教育的“管理”有必要向“治理”轉型?！爸卫怼睆娬{多元主體管理，民主、參與式、互動式管理［3］，與傳統的單一主體的自上而下的“管理”模式相比，“治理”模式則更加適應民辦高等教育發展的新形勢，這需要民辦高等教育的各相關利益主體的廣泛參與。

一、頂層設計民辦高等教育制度體系

1.進一步提升民辦教育的法律地位?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“民辦教育促進法”）及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“民辦教育促進法實施條例”）均規定：“民辦教育是社會主義教育事業的組成部分，民辦學校享有同公辦學校同等的法律地位”。然而，法律法規并沒有明確規定民辦學校的事業單位法人性質，而是將其歸入了民辦非企業法人類別，導致優秀人才因得不到有競爭性的待遇不愿意到民辦高校從教，教育主管部門的思想桎梏也遲遲得不到打破，學生和家長對到民辦高校求學充滿疑慮，社會對民辦教育的岐視依然存在，這從事實上降低了民辦教育的地位和吸引力，也嚴重影響了民辦學校的健康發展。

為促進民辦教育和民辦高校可持續發展，全國人大常委會和國務院有必要加快修訂民辦教育促進法和民辦教育促進法實施條例，明確規定“民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分，民辦學校享有與公辦學校同等的法律地位”；國務院出臺《民辦事業單位登記管理暫行條例》，將一部分非營利性民辦學校按民辦事業單位進行登記管理，這部分民辦學校及其教職工按事業單位養老保險制度參繳社會保險，并為民辦學校教職工建立職業年金制度，政府對民辦學校參繳的社保費用給予50%以上的補貼。

2.推動民辦高校分類管理試點。由于民辦教育的法律法規不完善，教育行政主管部門擔憂扶持資金不能用于項目建設，優惠措施不能充分發揮激勵作用，盡管民辦高教界人士積極呼吁，但許多政府優惠政策和改革舉措得不到全面落實和有效推進。開展分類管理是打開全面落實政府優惠政策，開展民辦高等教育頂層設計，加快民辦高等教育改革步伐的鑰匙。通過制定《非營利性與營利性民辦學校暫行管理辦法》，明確兩類民辦學校的法人屬性，實行有差別的扶持政策，對舉辦者將投入學校的資產和辦學收益歸學校所有并繼續用于教育事業的民辦學校歸入非營利性民辦學校，按民辦事業單位法人性質進行登記管理，執行事業單位會計制度，享有稅收優惠和其它財政、土地等全面優惠政策扶持；反之，舉辦者將投入資產和辦學收益歸入舉辦者個人所有的營利性民辦學校，按企業法人進行登記，執行企業會計制度，不享有稅收優惠，享受部分扶持政策。允許舉辦者和民辦學校根據各自發展實際，自愿選擇，自主加入分類管理試點，在取得經驗、完善政策的基礎上，逐漸向全國推廣。

3.保障民辦高校教師平等地位。民辦教育促進法雖然規定民辦學校教師享有和公辦學校教師同等的法律地位，但在實際辦學過程中，民辦高校教師在社會保險、事業編制、職稱評定、科研立項、團隊申報、示范性項目、學習培訓、表彰獎勵、教師流動等方面與同類公辦高校相比還有很大差別和差距。亟需政府出臺《加強民辦高校師資隊伍建設的意見》，從法律地位、待遇平等、機會公平等方面給予充分保障。教育行政主管部門在制定和實施具體項目政策時，切忌搞公辦學校與民辦學校一刀切，因為看似公平的條件往往忽略了民辦高校較同類公辦高校起點低、起步晚的現實，從實際上變相剝奪了民辦高校和民辦高校教師發展的機會，應綜合考慮本地民辦高校發展實際，在同等條件下給民辦高校和民辦高校教師留足名額和機會。地方政府應給予民辦高校一定的事業單位編制，支持民辦高校吸引高水平人才加盟。地方政府應建立公辦高校、民辦高校之間教師交流機制，允許民辦高校教師和公辦高校教師雙向流動，民辦高校教師流入公辦高校任教應連續計算其工齡，并享受同等事業編制待遇，公辦高校教師保留公辦事業編制待遇不變，交流到民辦高校任教后，連續計算其工齡，退休后享受公辦事業單位待遇，以此形成公辦高校對民辦高校支援扶持關系，促進民辦高校提升核心競爭力，增強民辦高校的吸引力。

4.保障民辦高校的法人財產權。由于民辦教育促進法的不完善，導致民辦高校舉辦者投入學校的個人財產與學校法人財產公私不分。因法律規定的“合理回報”無章可循，舉辦者可以任意分配學校財產，甚至出現了違法犯罪現象。制定《民辦高校法人財產權管理辦法》，建立考核獎懲機制，改進民辦學校年檢制度，邀請會計師事務所、律師事務所等中介機構專業人士加入民辦高校年檢工作，重點就民辦高校的法人治理結構、內部管理體系、學校章程、會計制度、預決算制度、經費投入、舉辦者抽逃、分配資金等情況進行嚴格核查，定期通報，督促民辦高校法人財產權的真正落實。

5.建立民辦高校安全風險防范和退出機制。隨著生源市場競爭加劇、資產重組頻繁發生以及違規辦學現象的增加，民辦高校的兼并、合并、轉讓、停辦、改制甚至倒閉等行為增多，但由于法律法規不健全，缺乏規范的操作程序和管理辦法，民辦高校舉辦者的變更和資產重組的情況較為混亂，教育行政主管部門難以有效監管，亟需修訂民辦教育促進法和民辦教育促進法實施條例，制訂《民辦高校安全風險防范管理辦法》，建立由各民辦高校繳納和政府專項資金出資的安全風險防范基金，避免各利益主體發生激烈矛盾沖突，維護穩定的教育發展局面；明確規定舉辦者的變更、資產轉讓與清算、師生安置、債權債務處理等程序，規范民辦高校風險防范和退出管理。

二、全面落實扶持民辦高等教育發展的優惠政策

1.全面落實專項資金。國家應盡快修訂《民辦教育促進法》，將其中縣級以上人民政府的扶持職責由“可以”變“應當”，將柔性規定變為硬性規定，加大政策扶持力度。同時，地方政府應結合本地實際制定和實施《促進民辦高等教育發展的意見》，全面落實民辦教育促進法第44條規定，建立數額可觀的民辦高等教育專項資金，并將民辦教育專項資金納入政府預算，資助民辦高校開展質量工程建設，提高實驗室建設、師資隊伍建設、科研工作和內涵建設的水平。實施高水平民辦高校建設工程，重點扶持實力較強、規模較大、管理規范、辦學聲譽良好的民辦院校加快發展，發揮其示范引領作用，推動民辦高等教育水平的整體提升。

2.全面落實財政資助政策。民辦高等教育具有公益性質，民辦高校面向社會提供了大量合格的準公共產品，政府和社會均是受益方，理應獲得財政資助，受到公正對待，不應該成為“后娘養的孩子”。政府應依據《民辦教育促進法》第45條規定和《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》第9條規定，建立民辦教育財政經費資助制度，用于購買政府服務，即根據民辦高校每年的招生規模給予生均經費資助，使民辦高校的生均經費投入水平逐步接近公辦高校獲得的財政撥款水平。政府還應出租、轉讓甚至捐贈閑置的國有資產給予民辦高校，幫助民辦高校改善辦學條件。

3.全面落實土地優惠政策。地方政府應將發展民辦高等教育事業納入地方經濟社會發展規劃和城鎮土地開發利用規劃，落實民辦教育促進法第50條規定，將新建、擴建民辦高校用地，按照教育科研用地及建設的有關規定，給予土地成本價劃撥和相關建設稅費減免的優惠。

4.全面落實信貸政策。落實民辦教育促進法第48條規定，鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦高等教育事業發展。地方政府應協調商業銀行給予辦學信用和辦學效益良好，負債率和風險較低的民辦高校給予信用貸款或貼息貸款支持。有條件的地方政府可以牽頭成立教育擔保公司，使之成為民辦高校重要的融資平臺，以促進教育公平，緩解民辦高校融資難、融資貴的壓力。

5.鼓勵舉辦混合所有制高校。政府應積極支持公辦高校、民辦高校、社會各主體之間通過合資、合作等多種形式舉辦混合所有制民辦高校，以盤活資產和各類資源，提高辦學效益。

三、完善民辦高校法人治理結構

民辦高校管理的規范程度關鍵在于內部治理結構是否健全、科學。當前，許多民辦高校的董（理）事會領導下的校長負責制落實得不好，尚未真正擺脫舉辦者家族制和家長制的影響。

民辦高校應當加強以章程為核心的制度建設，建立起符合民辦高校實際，具有民辦高校特色的制度體系。應堅持和完善董（理）事會領導下的校長負責制，減少或避免董（理）事會對行政、黨委、監事會事務的過多干預，建立起科學有效的學校工作規程、議事規劃和決策程序，依法落實黨委、校長、監事會的職權，加強對董（理）事會的監督。應充分發揮學術委員會在學科專業建設和學術評價中的重要作用，加強教職工代表大會、工會會員代表大會、學生代表大會建設，重視發揮群團組織的民主參與、民主管理、民主監督的作用。

地方政府可以結合本地實際制訂《關于完善民辦高校法人治理結構的意見》，規定民辦高校內部法人治理結構基本組成形式和職責權限，定期考核民辦高校的法人治理和領導班子建設情況，將考核情況納入示范性民辦高校評選條件，獎優罰劣，督促民辦高校不斷提高辦學治校水平。

四、擴大民辦高校辦學自主權

政府應順應互聯網+時代要求，進一步強化服務意識，改進管理方式，減少學校行政審批事項，依法保障民辦高校充分行使辦學自主權［4］。

一是擴大招生自主權。適度擴大民辦高校本、專科自主招生權，增加民辦高校的生源渠道，將擴招的增量部分盡量分配給民辦高校，用政策扶持的辦法解決政府扶持經費短缺的矛盾。將辦學水平較高、社會影響力較大的民辦高校納入本科二批、本科一批招生，逐漸提高民辦高校生源質量，幫助民辦高校逐步擺脫落后的社會刻板印象。

二是擴大專業設置自主權。民辦高校的市場意識和危機意識強烈，辦學定位以市場需求為導向，體制機制靈活，善于敏銳發現社會需求點和增長點，應當允許民辦高校在辦學條件許可范圍內，自主申報專業名稱，并在同等條件下，適當擴大或按最高上限審批專業設置申報數量。

三是擴大收費自主權。改收費審批制為收費備案制，允許民辦高校根據市場供求關系和培養成本確定收費標準，促進民辦高校滾動發展。

四是制訂分類評估辦法。改進本科學校教學工作評估和高職院校人才培養工作評估方式，制訂有針對性的、符合民辦高校實際的評估指標體系和考核方式方法，督促民辦高校完善自我評估和教學質量保障體系，努力避免用衡量公辦高等教育的體系、做法來考核民辦高等教育所帶來的弊端，促進民辦高校腳踏實地，扎實建設。

五、培育和發揮中介組織功能

中介組織是政府與社會、政府與學校的橋梁與紐帶。培育和壯大中介組織，利用中介組織的中立性、專業性的特點，充分發揮中介組織協調管理、信息服務、決策咨詢、教育評估、發展規劃、監督核查等功能，有利于政府集中精力開展戰略謀劃、制定政策標準，更好地提供公共服務［5］。

政府應簡政放權，將過去做不好、做不到的事項分別交由民辦高等教育協會、民辦高等教育研究所、社團性質的教育質量評估委員會、會計師事務所等中介機構，安排它們負責開展民辦高校的年檢、教育教學質量評估、專業認證、教學質量工程考察、資產審計清算、組織機構核查、辦學狀況調研、規章制度核準、行業自律等工作，安排中介組織廣泛參與政府有關政策文件的起草、標準的制定、規劃的調研、科學研究、信息的上傳下達等工作。

六、調動社會力量參與治理

民辦高等教育的治理離不開社會的廣泛參與。應建立民辦高校信息公開制度和年度質量報告制度，面向社會公開民辦高校的基本辦學條件、管理體制機制、辦學水平等信息，接受公眾監督。

調動社會力量關心、愛護民辦高等教育發展。教育部可在全國建立民辦高等教育宣傳周，邀請媒體記者進校園，宣傳報道民辦高校辦學事跡。開發中國民辦高等教育網，宣傳民辦高等教育發展成就。邀請人大代表、政協委員來校調研，實地考察民辦高校發展現狀。民辦高?？梢猿闪⒓议L委員會、行業企業合作聯盟等，建立論壇和長效合作機制，共商育人良計。

［1］教育部.2014年全國教育事業統計公報［N］.中國教育報，2015-7-31（2）.

［2］魯昕.中國民辦教育發展大會暨2010年中國民辦教育協會年會上的講話［N］.東方今報，2010-11-9（2）.

［3］周曉菲.治理體系與治理能力如何實現現代化——專家解讀全面深化改革的總目標［N］.人民日報，2013-12-4（4）.

［4］徐緒卿.治理背景下我國民辦高等教育的轉型［J］.中國高教研究，2014（8）.

［5］魯昕.推進民辦教育健康發展［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/edu/2013/12-03/5573330.shtml，2013-12-3.

G648.7

A

1007-9106（2016）09-0175-04

*本文為河南省教育廳2015年度人文社會科學青年項目“治理背景下民辦高等教育管理轉型研究”（編號：2015-QN-132）研究成果。

張俊君（1977—），女，鄭州城市職業學院高職研究所講師，研究方向為高等教育管理。